1.3 Reconnaˆıtre les objets
1.3.6 Timing des r´ eponses c´ er´ ebrales et feedback
A difusão da idéia de intervenção do Estado na economia via regulação afirmou- se historicamente nos Estados Unidos, no período compreendido entre as duas grandes guerras, sendo adotada, posteriormente, também na Europa e no Japão. Esse modelo de Estado intervencionista e regulador foi fundamental para o período do chamado regime de acumulação fordista, isto é, um modelo de acumulação intensiva, com consumo em massa e produção voltada basicamente para o mercado interno, sob regulação monopolista e baseado numa organização do trabalho que combinava os princípios “tayloristas” (divisão entre trabalho manual e intelectual) à mecanização, ao desenvolvimento e à organização racional do trabalho (LIPIETZ, 1988). Nesse regime, os ganhos de produtividade eram distribuídos entre o crescimento do capital e o salário real, e a forma de estabelecimento do salário (como parte da repartição do excedente) era que permitia a recomposição dinâmica da produção e o consumo de massa. Na relação salarial e nas suas formas institucionais, acontecia esse processo de repartição dos ganhos de produtividade que permitia induzir o consumo pelos salários reais e, ao mesmo tempo, sustentar, pela acumulação, a racionalização da organização taylorista do trabalho (FRANCHINI e CASTRO, 2009). Pode-se dizer que a regulação desse regime de acumulação baseou-se essencialmente na regulação da relação salarial: “trata-se da existência de forças que controlam o crescimento simultâneo da demanda dos assalariados e da produção capitalista” (Ibidem, p. 3). Assim, o período de difusão das políticas econômicas de inspiração keynesiana, baseadas em fortes e regulares taxas de crescimento, foi o da vigência da relação salarial fordista (BODDY, 1990).
Deve-se ressaltar, no entanto, que a expansão do papel do Estado – e, em particular, de sua intervenção na regulação da atuação do mercado e no controle de
segmentos importantes do setor produtivo – teve como condição necessária a simultânea recomposição política, em sujeitos coletivos, das elites empresariais e dos trabalhadores. Ou seja, o Estado-Planejador (fordista-keynesiano) afirmou-se como meio de condensação dos conflitos sociais, não eliminando as dimensões conflitantes e fazendo da crise o motor do desenvolvimento. Fiori (1997), citado por Maricato (2000, p. 125), considera os anos do welfare state “uma das obras institucionais mais complexas e impressionantes que a humanidade conseguiu montar”, resultado da compatibilização do processo de acumulação com o avanço da luta dos trabalhadores. O Estado, ao controlar legalmente o trabalho, conseguiu compatibilizar a promoção do crescimento econômico com relativa distribuição de renda e investimentos em políticas sociais.
No entanto, a partir do final dos anos 1960, esse regime de acumulação começou a entrar em crise. O fordismo passou a apresentar ganhos de produtividade decrescentes, e surgiram os primeiros sinais de queda de rentabilidade do capital industrial e de diminuição da capacidade de acumulação, com decréscimo na criação de novos empregos. Paralelamente, afirmava-se a incapacidade do Estado em obter recursos para o financiamento de suas funções previdenciárias, que cresciam ainda mais com a redução do ritmo de acumulação de capital (LIPIETZ, 1988). A partir de então, as economias centrais começaram a procurar uma saída para a crise internacionalizando-se, ou seja, instalando suas filiais e deslocando investimentos de capital para os novos países industrializados (NPIs), configurando o que Lipietz (1988) caracterizou como “fordismo periférico”. Segundo o autor, trata-se de uma
[...] tentativa de industrialização de acordo com a tecnologia e o padrão de consumo fordiano, mas sem as condições sociais, nem do lado do processo de trabalho, nem do lado do padrão de consumo de massas. (LIPIETZ, 1988, p. 78)
Isso porque as economias centrais procuravam ampliar seus ganhos de produtividade a partir do aumento da escala de produção – instalando-se em regiões com salários mais baixos – e da ampliação dos mercados nos países que impunham barreiras alfandegárias aos seus produtos, produzindo, em cada país periférico, aquilo que iriam vender ali, diminuindo inclusive os gastos com reexportação (LIPIETZ, 1988, p. 119). Em geral, a concepção, a organização da produção e a mão-de-obra qualificada permaneciam nos países centrais, e a execução e a montagem, que exigiam pouca qualificação, instalavam-se nos países da periferia do capitalismo – daí o seu caráter periférico.
Considerando o cenário específico de cada país, o fordismo periférico assumiu formas particulares, reflexos das diferenças locais – tanto no que diz respeito ao papel do
Estado como suporte ao processo de acumulação quanto ao contexto sociopolítico que permitiu sua implantação – sobre os modos de regulação; diferenças percebidas nas relações salariais e nas formas da hegemonia das classes dominantes; ou seja, nas estratégias adotadas pelos diferentes países para garantir tanto a acumulação quanto a legitimação.
Os autores da “escola francesa da regulação” propõem que a produção e a distribuição do excedente no interior das relações sociais de produção capitalistas assumem formas históricas particulares (regime de acumulação). Essas formas exigiriam condições institucionais, culturais e sociais específicas, que assegurariam sua reprodutibilidade (BOYER, 1986). Assim, a cada regime de acumulação corresponderia um modo de regulação (LIPIETZ, 1988, p. 30):
O regime de acumulação descreve a estabilização a longo prazo da destinação do produto entre o consumo e a acumulação, o que implica uma correspondência entre a transformação das condições de produção e as das condições de reprodução do trabalho assalariado. Implica também certas modalidades da articulação entre o capitalismo e outros modos de produção, em uma “formação econômica e social nacional”, entre o interior da formação econômica e social considerada e aquilo que lhe é exterior etc. Matematicamente falando um regime de acumulação é dado por um determinado esquema de reprodução [...]. É necessário, portanto, que exista uma materialização do regime de acumulação, sob a forma de outras normas, costumes, leis, mecanismos reguladores, que assegure, através da rotina do comportamento dos agentes em luta uns contra os outros [...], a unidade do processo, a respeito aproximativo do esquema de reprodução. Este conjunto de regras interiorizadas e de procedimentos sociais, que incorpora o social nos comportamentos individuais (habitus, conceito desenvolvido por Pierre Bourdieu), é o que se chama de modo de regulação. (LIPIETZ, 1988, p. 30)
A regulação, segundo Lipietz (1988, p. 9), refere-se à maneira pela qual um processo contraditório se reproduz de modo regular apesar e através de suas próprias contradições. Seguindo o conceito de Estado de Poulantzas34, pode-se concluir que a regulação seria um instrumento de intermediação de conflitos e contradições existentes na sociedade e reproduzidas no próprio Estado, cuja necessidade de alteração seria demandada pela necessidade de manutenção da hegemonia em momentos de crise do sistema capitalista. Esse conceito difere do de “regulamentação” – decisão do Estado para impedir ou obrigar os agentes a realizarem tal ou qual ato, podendo ser um meio de se conseguir a regulação, mas não o único.
No regime de acumulação fordista, durante certo tempo, certas formas de regulação permitiram, conjuntamente e sem crise, a reprodução das relações sociais – tanto nos países centrais quanto nos periféricos. Porém, quando o padrão de regulação deixa de
34 Ver item 1.1.1 deste capítulo.
garantir a estabilidade do regime de acumulação e se torna incapaz de garantir certa permanência na reprodução social, as formações sociais podem entrar em crise. Essa vertente teórica – a Teoria da Regulação, à qual nos referimos neste item – se desenvolveu procurando interpretar a crise econômica deflagrada a partir de meados da década de 1970. Tal teoria, que se insere no paradigma teórico marxista35, reconhece que o ponto de partida deve ser exatamente o impacto das relações sociais sobre as regularidades econômicas, rejeitando qualquer possibilidade de equilíbrio. Segundo Boyer (1990), essa escola parte fundamentalmente da tradição marxista, alimenta-se de referências keynesianas e de trabalhos de história econômica para renovar as interrogações dos institucionalistas36 e chegar a uma construção original.
Seguindo tal linha teórica, entendemos que, em cada país, especificidades das relações sociais terão forte influência nas formas de regulação adotadas, devendo, portanto, ser interpretadas a partir dessas condições particulares que, no caso desta pesquisa, serão aquelas da formação social brasileira.
Ressaltamos também que a proposta da escola da regulação coaduna com a idéia de Estado como condensação material de uma relação social, anteriormente referida37. Assim, uma forma de regulação, da qual participa o Estado como um agente central, seria também utilizada na intermediação de conflitos existentes na deliberação da política pública. Lembramos que não somente a regulação, mas também outros procedimentos, dos quais falaremos adiante neste trabalho, podem ser utilizados pela sociedade para intermediar conflitos e contradições que se condensam no âmbito das relações sociais capitalistas. Segundo Romeiro e Silveira (1997), citados por Franchini e Castro (2009), a regulação atenta
35 Essa teoria tem a preocupação de explicar a dinâmica das economias capitalistas não apenas como mera reprodução de relações e estruturas básicas, mas sim como transformações estruturais que sustentam uma nova fase do processo de acumulação, que enfrentam parcialmente e superam temporariamente suas crises. Em outras palavras, o estudo da acumulação e da crise capitalistas implica no estudo das formas de regulação dessas economias. Regulação, portanto, passa a ser a palavra síntese para agrupar os autores que, de forma variada, abordam esse amplo tema. A partir daí, podemos encontrar na literatura referências à Escola (Francesa) da Regulação, abordagem regulacionista e Teoria da Regulação. A abordagem dos autores da Escola da Regulação insere-se no paradigma teórico marxista, mas devem ser ressaltadas suas inovações conceituais: regime de acumulação, modo de regulação, crise do fordismo, pós-fordismo e fordismo periférico são novos termos propostos por autores regulacionistas que abordam a discussão sobre o comportamento e a trajetória das economias capitalistas no final do século 20 e início do 21 (BOYER, 1990).
36 Segundo os institucionalistas, as instituições influenciam a tomada de decisão sobre a política na medida em que influenciam a identidade dos grupos, as preferências políticas e as escolhas de coalizões, aumentando o poder de barganha de alguns grupos e diminuindo o de outros (PIERSON, 1996). Acreditamos que essa teoria é importante, porém insuficiente para a discussão proposta pela presente pesquisa, uma vez que não só as instituições influenciam na tomada de decisão, mas a forma de articulação da sociedade, em sua totalidade, via regulação, é que subsidiará as decisões afetas à formulação da política urbana.
para as formas que a sociedade cria para superar a natureza contraditória de suas relações sociais, isto é, os mecanismos, os instrumentos e as instituições capazes de assegurar a continuidade do sistema. Segundo Lefebvre (1974), o espaço é produção social; então essa produção se dá mediante relações que se estabelecem entre os agentes, as instituições e as práticas socioespaciais, conformando um território de forças e de lutas, reflexo dos diferentes interesses em jogo nessa produção. Assim, a regulação poderia ser entendida como a mediação entre o regime de acumulação e o comportamento dos agentes que participam dessa produção.
A abordagem da regulação como um paradigma da economia política enfatiza as conexões entre as formas institucionais e as regularidades dinâmicas das economias capitalistas. Dessa forma, o Estado é considerado o principal agente da regulação. Seguindo o conceito de Estado, conforme abordado no item 1.1.1, pode-se afirmar que a regulação e seus instrumentos são definidos no âmbito e por meio de conflitos e contradições que se materializam na formação social e, consequentemente, no seio do próprio Estado. Nesse sentido, Lipietz (1988) conclui que a regulação se consolida por tentativa e erro, e se estabelece como um conjunto de normas, instituições, formas organizacionais, redes sociais e padrões de conduta que sustentam e direcionam o regime de acumulação, promovendo compatibilidade entre os interesses dos agentes envolvidos, apesar do caráter sempre conflituoso das relações sociais capitalistas.
No que se refere à análise da estruturação do espaço urbano, parece-nos que o conceito de regulação urbana torna-se aplicável, e busca articular o mercado, o Estado e os cidadãos para a manutenção da hegemonia dos interesses dominantes. Assim, a organização do espaço via regulação urbana expressa a dimensão espacial das relações sociais e reflete a articulação que se processa, a partir dos modos de produção capitalista, entre os agentes produtores do espaço e seus interesses específicos (LIPIETZ, 1988, p. 105).
Abramo (1995) defende a idéia de que, assim como há, para cada regime de acumulação, um modo de regulação, haverá, para cada “regime urbano”, uma forma de regulação específica. Os “regimes urbanos” identificam fases particulares da relação do capital e do urbano. Em outras palavras, as características de cada regime de acumulação particular inscrevem, na espacialidade urbana, sua especificidade histórica e geográfica sob a forma de “regimes urbanos”. Além disso, da mesma forma que um regime de acumulação necessita de mecanismos sociais que permitam a reprodutibilidade das relações sociais de produção, “regimes urbanos” específicos utilizam formas de “regulação urbana” específicas
para garantir o processo de produção do ambiente construído e a manutenção dos mecanismos que sustentam sua reprodutibilidade (ABRAMO, 1995, p. 511).
Baseado nos trabalhos de Aglietta (1976), Abramo propõe que as relações sociais de produção capitalistas assumem formas particulares que, por sua vez, exigem modos de regulação também particulares, sendo a urbanização um “momento de transição entre regimes urbanos diferentes” (ABRAMO, 1995, p. 550). Assim, o processo de produção do ambiente construído, de mudança das “funcionalidades” desse espaço, se manifestaria na modificação das formas de produção das materialidades urbanas e nos critérios locacionais que direcionam as decisões dos agentes sociais – ou seja, nas formas de regulação urbana, com as variáveis locacionais dos regimes de acumulação (Ibidem, p. 550-551). Ainda segundo o autor:
[...] um “regime urbano” definiria as formas particulares que assumem os processos de produção e de apropriação da espacialidade construída. Portanto, podemos identificar o mercado imobiliário, assim como as outras formas de aprovisionamento residencial, como uma instituição [...] do “regime urbano”. Assim, o que identificamos como o “elo perdido” ganharia um estatuto próprio na relação industrialização-urbanização. (ABRAMO, 1995, p. 515)
Seria justamente nessa relação entre o mercado imobiliário e o processo de industrialização-urbanização (ou entre o capital, via mercado imobiliário, e o urbano) que cada localidade desenvolveria uma forma de regulação específica, num mesmo regime de acumulação. Ou seja, seria possível identificar “trajetórias urbanas” diferentes no interior de um mesmo regime de acumulação, no qual “as características particulares de cada cidade se expressariam em uma forma particular de regulação urbana” (ABRAMO, 1995, p. 516). É nesse sentido que analisamos, no capítulo 5, o caso específico de Belo Horizonte. Acreditamos que, ainda que fazendo parte de um mesmo regime de acumulação e apresentando diretrizes comuns para a política urbana38, os modos de regulação presentes em cidades distintas podem diferenciar-se, tendo em vista as formas particulares de articulação entre o Estado, o capital imobiliário e o urbano (e, por que não dizer, de articulação com a sociedade, no atual contexto da gestão participativa), sem que isso afete a reprodutibilidade do sistema de acumulação. Enfim, para os objetivos desta pesquisa, acreditamos que os conceitos de “regime urbano” e “regulação urbana” propostos por Abramo (1995) permitem construir o elo entre o que seria a regulação econômico-espacial (proposta pela Teoria da Regulação) e a regulação urbanística.
38 Questão a ser abordada no capítulo 3.
1.1.2.2. Regulação urbanística e renda fundiária
A atuação do Estado no processo de urbanização – seja por meio da regulação urbanística, seja pelos investimentos no ambiente construído – impacta os valores da terra urbana, interferindo na utilização dos terrenos por seus proprietários ou por incorporadores interessados.
O conteúdo e o alcance dessas decisões estatais e sua influência sobre o valor dos terrenos remetem às formas concretas pelas quais o poder público intervém no funcionamento do mercado imobiliário, em geral, e no mercado de terras urbanas, em particular. Essa atuação acaba promovendo “rendas fundiárias urbanas”, em especial quando define normas e parâmetros diferenciados de utilização dos terrenos. Sobre essa questão, seguem alguns comentários que ajudam a compreender melhor essa relação.
Smolka (1987, p. 42) afirma que “a terra constitui meio de produção necessário não reproduzível [...]”. Essa abordagem sugere que o processo de formação de preço para terrenos distingue-se de outros processos nos quais o trabalho entra como elemento constitutivo fundamental. Diferentemente do que ocorre com os demais meios de produção, “os quais, quando movimentados pelo trabalho humano, reproduzem o seu valor, o valor da força de trabalho gasta mais um excedente que aparece nas mãos do capitalista sob a forma de lucro” (SINGER, 1979, p. 21), a propriedade do solo enseja rendas provindas de condições externas ao lote. Ou seja, no sistema capitalista, enquanto a posse de um meio de produção é a condição necessária para a exploração do trabalho produtivo, no caso do solo urbano basta a circunstância ou as características da propriedade (e não necessariamente a posse ou o uso) para a obtenção de rendas que remunerem o capital (BASSUL, 2004, p. 46). Segundo Singer:
O “capital imobiliário” é, [...] sem dúvida, um valor que se valoriza, mas a origem de sua valorização não é a atividade produtiva, mas a monopolização do acesso a uma condição indispensável àquela atividade. (SINGER, 1979, p. 22)
Com isso, podemos identificar certas condições/circunstâncias ou características que influenciam no preço da terra urbana:
• localização (acessibilidade, acesso a infra-estrutura e serviços urbanos) e características do entorno;
• características físicas do terreno (a dificuldade ou a facilidade de se construir no terreno em razão de fatores topográficos, hidrológicos, etc.);