Les composantes du mod` ele

Apesar de o termo reforma urbana ter sido utilizado pela primeira vez no Brasil no Seminário sobre Habitação e Reforma Urbana acima mencionado, segundo Monte-Mór (2007, p. 81), esse conceito já era amplamente difundido nos países centrais, associado à reforma espacial de áreas deterioradas. O termo ganharia novo significado nos países da periferia do capitalismo a partir da experiência desenvolvida na Cuba pós-revolucionária, principalmente com as transformações estruturais desenvolvidas em Havana104.

103 _{Antes disso, em 1953, ocorreu o III Congresso Brasileiro de Arquitetos, realizado em Belo Horizonte sob a} organização do IAB, que propôs que se editasse uma legislação para criar, no Brasil, um ministério especializado em habitação e urbanismo. No ano seguinte, o IV Congresso, realizado de 17 a 24 de janeiro na cidade de São Paulo, reiterou essa reivindicação, expressando a preocupação com o problema habitacional no país, bem como a consideração de que “a moradia do homem não pode ser resolvida fora do conceito moderno dos problemas do urbanismo” (BASSUL, 2004, p. 78). No entanto, a discussão, naquele momento, ainda não tomaria o rumo de uma proposta de reforma urbana, fato que somente ocorreria a partir de 1963.

104 _{Sader (1991, p. 160), em seu artigo intitulado "Cuba no Brasil: influência da Revolução Cubana na Esquerda} Brasileira", aborda especificamente o tema da recepção da Revolução Cubana pela esquerda brasileira e latino- americana: "[...] nenhum país do continente passou incólume pelo surgimento da Revolução Cubana, e provavelmente a história das esquerdas de cada país tenha nele um marco decisivo em sua trajetória." Segundo ele, haveria condições relativamente homogêneas em todo o subcontinente que contribuíram para a recepção do ideário reformista cubano pelos países latino-americanos (SADER, 1991, p. 160-161), em um contexto de crise do capitalismo em que discussões sobre questão agrária, dependência externa, deterioração das políticas públicas, esgotamento do populismo e extensão dos regimes ditatoriais faziam parte do cenário. Sader considera que, no caso brasileiro, alguns outros aspectos deram forma à imagem da Revolução Cubana cultivada pela esquerda brasileira, entre eles, a campanha de erradicação do analfabetismo, o sistema educacional cubano, retratado fartamente por livros sobre o assunto, a reforma agrária e a reforma urbana, a independência de Cuba diante dos Estados Unidos e os sucessos nos planos esportivo, artístico e cultural (SADER, 1991, p. 172).

No Brasil, o contexto histórico era de “intensa mobilização da sociedade civil e de debates das grandes reformas sociais nacionais: agrária, da saúde, da educação, da cultura, entre outras” (MARICATO, 2001, p. 97). Assim, o objetivo do seminário era inserir a questão urbana nas discussões das reformas de base de João Goulart. De fato, até então, esta questão não havia sido contemplada pelo Plano Trienal (1962-64) que Goulart formulara no início de seu governo. Contudo, no começo de 1963, no auge da campanha popular pelas “reformas de base”, o governo encaminhou uma mensagem ao Congresso Nacional, reconhecendo a necessidade de se tratar os problemas de habitação de forma articulada ao “desenvolvimento global do país” (BASSUL, 2004, p. 80).

Do seminário de 1963 participaram, aproximadamente, setenta profissionais de diversas áreas, como arquitetos, engenheiros, sociólogos, economistas, advogados, assistentes sociais, técnicos, líderes sindicais, estudantis e representantes de entidades civis. (SILVA, 2003). Durante sua realização, foram discutidas questões relativas à reforma urbana, principalmente no que diz respeito à necessidade de regulações do uso do solo urbano, das construções e dos investimentos setoriais, numa tentativa de ação integrada para o controle estatal do espaço nas cidades. Como produto final, foi elaborado um documento contendo o conjunto dos debates ocorridos, intitulado "Conclusões do Seminário de Habitação e Reforma Urbana", elaborado por uma comissão constituída pelos seguintes membros: Clóvis Garcia (advogado), Jorge Wilheim (arquiteto) e Vinicius Fonseca (economista)105.

O documento enfatizava a questão habitacional no país, considerando-a um problema – cuja gravidade se acirrava naquele momento – provocado por fatores diversos, inclusive por “processos espoliativos a que se acham submetidos os países latino- americanos”, como é o caso do Brasil. Segundo o texto, a incapacidade em obter da iniciativa privada recursos e investimentos para aumentar a oferta de moradias, especialmente para as populações de baixa renda, somada à ausência de uma política habitacional sistemática, contribuíam para os “efeitos maléficos ao desenvolvimento global do país”, fazendo-se urgente o tratamento, pelo Estado, da questão habitacional. Essa temática orientou as propostas formuladas durante o seminário de 1963 e contidas no referido documento.

Analisando suas conclusões, observa-se que o acesso à habitação foi colocado como direito fundamental do homem e da família, sendo que a igualdade no uso deste direito

105 _{Trata-se de documento que compõe o Anexo I da dissertação de Silva (2003), e que o autor encontrou em} cópia datilografada feito pelo Setor de Publicações da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo – USP, a partir da revista “Arquitetura”, n.º 15, de julho de 1963.

exigiria um reforma urbana que promovesse a justa utilização do solo, o que poderia implicar em uma limitação ao direito de propriedade. Este possível conflito será a tônica principal que irá compor, desde então, as discussões sobre a reforma urbana e o planejamento urbano no Brasil. Os itens 1 a 5 do documento afirmam que:

[...] dentre os direitos fundamentais do homem e da família, se inclui o da habitação e que a sua plena realização, exigindo limitações ao direito de propriedade e uso do solo, se consubstanciaria numa reforma urbana, considerada como o conjunto de medidas estatais, visando à justa utilização do solo urbano, à ordenação e ao equipamento das aglomerações urbanas e ao fornecimento de habitação condigna a todas as famílias. (Resoluções do Seminário, afirmações, item 1)

[...] essa situação contrasta flagrantemente com os conceitos de democracia e justiça social e, só poderá ser superada pela atualização da estrutura econômica nacional e por um considerável avanço construtivo, através da coordenação de esforço e da racionalização de métodos de produção. (Resoluções do Seminário, afirmações, item 4)

[...] em conseqüência, a solução do problema habitacional e da reforma urbana está vinculada à política de desenvolvimento econômico e social – através da qual possa ser rapidamente elevado o padrão de vida do povo brasileiro. (Resoluções do Seminário, afirmações, item 5)

Observa-se que, ao vincular a questão urbana à política nacional de desenvolvimento econômico e social, o que se busca é instituir uma política habitacional ajustada a outras políticas públicas e articulada a planos nacionais integrados em todos os níveis – planejamento global nos níveis nacional, regional, estadual e municipal. Ou seja, havia o reconhecimento de que a questão habitacional era um problema cuja solução exigiria forte intervenção do Estado, por meio de uma política nacional.

Em relação à participação da população, o documento afirma:

[...] é de grande importância para a política habitacional a formação de uma consciência popular do problema e a participação do povo em programas de desenvolvimento de comunidades. (Resoluções do Seminário, afirmações, item 8)

Chama a atenção a preocupação e a importância dada à conscientização da população para os problemas discutidos. No entanto, a proposta não se aprofunda na temática do processo participativo, ficando a gestão da política habitacional restrita ao Estado centralizador.

O diagnóstico apresentado também aponta a necessidade de adoção de medidas para que fosse inibida a especulação imobiliária, criticando a atividade ao afirmar que:

[...] é imprescindível a adoção de medidas que cerceiem a especulação imobiliária, sempre anti-social, disciplinado o investimento privado nesse setor. (Resoluções do Seminário, afirmações, item 16)

Algumas propostas para a efetivação da reforma urbana, como a possibilidade de desapropriação para interesse social, demandariam mudanças legais, como a “modificação do parágrafo 16º do artigo 141 da Constituição Federal” (Resoluções do Seminário, afirmações, item 13), para que fosse permitida a desapropriação sem exigência de pagamento à vista e em dinheiro, sendo sugerida a seguinte redação:

Ficarão sujeitas à desapropriação por interesse social os bens considerados necessários à habitação, ao equipamento dos centros urbanos e ao aproveitamento do território. (Resoluções do Seminário, 3ª. Proposta, item II-1)

O documento registra a necessidade de criação de um “órgão central” executor da Política Habitacional e Urbana, com autonomia financeira e atuação em todo o território nacional, além de um Fundo Nacional de Habitação administrado por esse órgão. Afirmava- se, assim, a necessidade de uma intervenção eficiente em todo o território brasileiro, por meio de uma ação centralizada e munida de recursos.

Dentre os recursos que seriam destinados ao fundo, citam-se impostos que incidiriam sobre “a não utilização de imóveis urbanos, compreendendo terreno inexplorado ou unidade residencial vaga por mais de 6 meses” – princípio contido no IPTU progressivo no tempo e demais compulsórios, instrumentos que só seriam instituídos pelo Estatuto da Cidade, em 2001. Este item expressa a preocupação em inibir a atividade especulativa e induzir a destinação habitacional nas áreas bem servidas de infra-estrutura urbana. A utilização dos recursos do fundo seria definida pelos critérios de atendimento estabelecidos pelos Planos de Habitação.

O documento previa ainda o estabelecimento de convênios entre entidades oficiais e privadas para a execução da política habitacional, e ressaltava a necessidade de um planejamento territorial nacional elaborado pelo órgão central do Plano Nacional Territorial e do Plano Nacional de Habitação:

o Plano Nacional Territorial dará especial atenção à distribuição demográfica, aos aspectos sociais provenientes do desenvolvimento econômico, aos problemas de habitação, circulação e transporte, trabalho, recreação, cultura, saúde, educação, produção e abastecimento, reservas para expansão urbana e de área florestais, proteção de mananciais e regiões de valor turístico, aplicando os princípios de planejamento territorial, consagrados pelos Congressos Internacionais de Arquitetura. (Resoluções do Seminário, proposta n.º 3, item IV-2)

Dessa forma, a liberação de recursos para municípios estaria condicionada à existência de planos municipais afinados com os planos regionais e o Plano Nacional Territorial.

Segundo Silva (2003), dois aspectos básicos definiram o conteúdo desse seminário:

a politização do diagnóstico desenvolvimentista, incluindo os problemas urbanos no interior do ideário das reformas de base e a intervenção em todo o território nacional, por intermédio de políticas públicas centralizadas, racionalizadoras e redistributivas, com ênfase no problema habitacional. (SILVA, 2003, p. 22)

Ressalta-se também o conteúdo – ainda não explícito – do conceito de função social da propriedade, presente nas discussões ocorridas em 1963, em especial na proposta de submissão do direito de propriedade a uma justa utilização do solo urbano. Observa-se que a ênfase conferida ao problema habitacional indica que o tema deveria ser tratado como prioridade e articulado a planos nacionais de desenvolvimento, reforçando a visão holística do planejamento e contrapondo-se a uma abordagem setorial.

O seminário não chegou a definir explicitamente nenhum instrumento de política urbana, à exceção dos planos nacionais territorial e de habitação, limitando-se a explicitar a necessidade de se promover medidas para a utilização mais justa do solo urbano. No que se refere à temática da parceria público-privada, nota-se que não há no documento referência direta a qualquer instrumento baseado neste fundamento, à exceção da proposta de estabelecimento de convênios para viabilizar a execução da política habitacional.

As diretrizes e conclusões do Seminário de Habitação e Reforma Urbana foram transformadas em uma minuta de projeto de lei, que apontava as mudanças legais necessárias para o estabelecimento das resoluções definidas pelo encontro. No entanto, o contexto político nacional mudaria radicalmente a partir de 1964, com o golpe militar, o que representaria uma “reversão das propostas políticas das reformas de base que estavam sendo construídas democraticamente” (MARICATO, 2001, p. 97). A política urbana caminharia em outra direção, distante dos objetivos discutidos em 1963. Alguns anos mais tarde, ainda no período da ditadura, o debate ressurgiria entre os técnicos e instituições vinculadas à questão urbana, visto que os problemas continuavam, sem que, no entanto, houvesse ações efetivas no nível intra-urbano, e as propostas discutidas no seminário de Petrópolis permaneciam no papel.

Vale ainda ressaltar a importância do Seminário de Habitação e Reforma Urbana como embrião dos avanços observados no campo da política urbana nacional, em especial no

campo da habitação, a partir da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade (2001) – documentos que ainda serão analisados neste trabalho. Destaca-se, porém, o fato de que, naquele momento (em 1963), as proposições foram dirigidas diretamente ao governo federal, não contemplando, ainda, as especificidades e as dificuldades que tais medidas encontrariam quando tratadas no âmbito das municipalidades, conforme determinações da Carta Magna de 1988. Além disso, destaca-se o caráter especificamente técnico do encontro que, apesar de sua importância, não pode ser considerado uma experiência explícita de democratização do debate sobre a política urbana, tendo em vista a ausência de outros segmentos (sociedade e mercado) e dos enfrentamentos que certamente seriam proporcionados pelas questões levantadas no seminário. Talvez por isso, o encontro não teve uma repercussão comparável, por exemplo, à bandeira da reforma agrária naquela época (BASSUL, 2004, p. 22). Ou seja, tanto o tratamento da questão urbana em nível federal quanto o caráter técnico do encontro estavam longe de expressar os limites e interesses que comporiam o cenário de discussão da política urbana brasileira a partir dos anos 1970. É de se notar ainda o enfoque do planejamento calcado “na boa técnica urbanística, sem menção a processos participativos que incorporassem, à formulação e à implementação das políticas públicas, as demandas e opiniões dos diferentes segmentos da população” (BASSUL, 2004, p. 22), princípios que caracterizariam a proposta da reforma urbana vinte e cinco anos mais tarde.

3.1.2. O solo criado como instrumento da reforma urbana: as discussões na