(Art. 279-0 bis A du code général des impôts)
Allègement des conditions pour bénéficier du régime d’incitation fiscale à l’investissement institutionnel dans le logement intermédiaire
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Commentaire : Le présent article a pour objet de supprimer, dans les communes ayant déjà plus de 35 % de logements sociaux, la condition de présence de 25 % de surface de logements sociaux dans un ensemble immobilier en construction pour bénéficier du régime d’incitation fiscale à l’investissement institutionnel dans le logement intermédiaire.
I. LE DROIT EXISTANT
L’article 73 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a instauré un régime fiscal destiné à inciter les investisseurs institutionnels à investir dans le logement intermédiaire neuf, en prévoyant à la fois l’application d’un taux de TVA à 10 % et une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 20 ans. Il constitue le pendant du dispositif « Pinel » mis en place pour les particuliers, avec une réduction d’impôt sur le revenu accordée en cas d’investissement dans le même secteur du logement locatif intermédiaire.
Ce régime, codifié aux articles 279-0 bis A (pour la TVA) et 1384-0 A (pour la taxe foncière sur les propriétés bâties) du code général des impôts s’applique aux investisseurs institutionnels, c’est-à-dire aux personnes morales dont le capital est intégralement détenu par des personnes passibles de l’impôt sur les sociétés, aux bailleurs sociaux ou organismes contrôlés par Action logement ainsi qu’aux établissements publics administratifs.
Les conditions pour en bénéficier sont fixées à l’article 279-0 bis A du code général des impôts, l’article 1384-0 A renvoyant principalement à cet article.
L’investissement doit tout d’abord concerner un immeuble neuf, soit « résultant d’une construction nouvelle achevée ou en état futur d’achèvement » soit de travaux de transformation de locaux à usage de bureaux.
Ensuite, le logement doit être situé dans une zone tendue, c’est-à-dire dans une zone géographique « se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au logement sur le parc locatif existant ». Il s’agit des communes classées, par
arrêté des ministres chargés du budget et du logement, dans les zones A et B1.
Le logement doit également être intégré dans un ensemble immobilier comprenant au moins 25 % de surface de logements sociaux (soient les logements bénéficiant d’un taux réduit de TVA à 5,5 % en vertu des 2 à 6, 8 et 10 du I de l’article 278 sexies du code général des impôts). Ce pourcentage est compris au sens de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation tel qu’issu de l’article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains dite « loi SRU ».
Toutefois, l’article 13 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a supprimé cette condition pour les ensembles immobiliers situés soit dans des communes ayant déjà plus de 50 % de logements locatifs sociaux, soit dans des quartiers visés par le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), c’est-à-dire faisant l’objet d’une convention de renouvellement urbain prévue à l’article 10-3 de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.
Le bien acquis doit également être loué en tant que logement intermédiaire pendant 20 ans, ce qui impose à la fois des plafonds de ressources des locataires, dont le bien doit constituer la résidence principale, et des plafonds de loyers, inférieurs à environ 20 % des loyers du marché.
Plafonds de ressources annuelles des locataires pour 2017
(en euros)
Composition du foyer locataire Lieu de situation du logement Zone A bis Reste de la
zone A Zone B 1
Personne seule 37 126 37 126 30 260
Couple 55 486 55 486 40 410
Personne seule ou couple ayant
une personne à charge 72 737 66 699 48 596
Personne seule ou couple ayant
deux personnes à charge 86 843 79 893 58 666
Personne seule ou couple ayant
trois personnes à charge 103 326 94 579 69 014
Personne seule ou couple ayant
quatre personnes à charge 116 268 106 431 77 778
Majoration par personne à charge supplémentaire à partir de la cinquième
+ 12 954 + 11 859 + 8 677 Source : commission des finances en vertu de l’article 2 terdecies D de l’annexe III du code général des impôts
Les plafonds de ressources s’apprécient à la date de conclusion du bail.
Plafonds de loyers par mètre carré pour 2017
(en euros)
Zone géographique concernée Plafond de loyer applicable
Zone A bis 16,83 euros
Reste de la zone A 12,50 euros
Zone B1 10,07 euros
Source : Article 2 terdecies D de l’annexe III du code général des impôts
Enfin, les opérations immobilières font l’objet d’un agrément entre le propriétaire ou le gestionnaire des logements et le représentant de l’État dans le département.
Le coût de ce régime fiscal s’élève :
- pour le taux réduit de TVA, à 35 millions d’euros en 2016 et 40 millions d’euros estimés pour 2017 et 2018 d’après le tome II du fascicule
« Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2018 ;
- pour l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, à seulement 200 000 euros en 2016 d’après les chiffres de la direction de la législation fiscale, et à 10 millions d’euros par an d’après une estimation lors de sa création (objectif en année « de croisière »).
Selon les chiffres fournis par le ministère de la cohésion des territoires, 12 703 logements ont été construits entre 2014 (début de mise en œuvre du dispositif) et 2016.
Nombre de logements ayant bénéficié de l’agrément
nécessaire pour bénéficier du régime d’incitation fiscale à l’investissement institutionnel dans le logement intermédiaire
Source : commission des finances d’après les chiffres du ministère de la cohésion des territoires
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE
Introduit par l’Assemblée nationale, le présent article prévoit de supprimer la condition de construction d’au moins 25 % de surface de logements sociaux dans l’ensemble immobilier pour bénéficier du régime d’incitation fiscale à l’investissement institutionnel dans le logement intermédiaire dans les communes ayant déjà plus de 35 % de logements locatifs sociaux, contre 50 % actuellement.
Cet article est issu de deux amendements présentés, par Joël Giraud, rapporteur général du budget, François Pupponi, Olivier Dussopt, Jean-Louis Bricout, et plusieurs de leurs collègues députés. Lors de l’examen
434
5156
7113
2014 2015 2016
en commission de la première partie du projet de loi de finances, la commission des finances avait adopté cet amendement malgré l’avis défavorable de son rapporteur général.
En séance publique, le Gouvernement s’en est remis à la sagesse de l’Assemblée nationale après un large débat. Il n’a pas levé le gage.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le régime fiscal introduit par l’article 73 de la loi de finances pour 2014 tend à favoriser le développement du logement intermédiaire dans les zones les plus tendues en termes d’accès au logement, politique que votre rapporteur général ne peut que soutenir.
Le Parlement avait supprimé, dans le cadre de l’examen de la loi de finances initiale pour 2016 précitée, l’obligation de construire 25 % de surface de logements sociaux pour bénéficier du taux réduit de TVA et de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dans les communes ayant déjà plus de 50 % de logements locatifs sociaux. L’Assemblée nationale propose d’étendre cette exception aux communes qui ont entre 35 % et 50 % de logements sociaux.
Il convient de préciser que la commission spéciale chargée de l’examen du projet de loi relatif à l’égalité et à la citoyenneté, dont notre collègue Dominique Estrosi Sassone était rapporteur, a déjà adopté une disposition identique, laquelle a finalement été supprimée en séance, le Gouvernement, représenté par la ministre du logement ayant indiqué que cette mesure avait plutôt sa place en loi de finances.
Cette initiative a pour objectif louable de développer la mixité sociale dans ces zones.
Toutefois, comme lors de l’examen de la loi de finances pour 2016, votre rapporteur général ne peut que rappeler que le droit communautaire applicable en matière de TVA1 impose qu’un taux réduit ne puisse s’appliquer dans le secteur du logement que pour la mise en œuvre d’une politique sociale ou la rénovation et la réparation de logements privés. À l’heure actuelle, rien ne permet de s’assurer que le régime fiscal applicable aux investisseurs institutionnels pour développer le logement intermédiaire soit conforme à cette réglementation et entre dans le cadre d’une politique sociale, dès lors que la construction de logements sociaux ne constitue plus une condition nécessaire pour réaliser ces opérations immobilières.
En séance publique, après avoir également rappelé cette limite au dispositif proposé, Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, a pris « l’engagement moral de le soumettre à une étude juridique afin de
1 Directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée.
déterminer si les craintes du Gouvernement sont ou non légitimes », pour envisager ensuite d’y revenir ou non.
Il convient effectivement d’éviter qu’en allégeant fréquemment les conditions nécessaires pour bénéficier de ce régime fiscal, celui-ci se trouve affaibli juridiquement voire remis en cause. Le risque de contentieux communautaire ne peut être objectivement écarté, aucune jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne ne permettant apparemment de s’assurer de sa conformité.
Le Gouvernement n’a, pour le moment, pas été en mesure de fournir davantage d’éléments sur ce point.
Votre rapporteur général a, en revanche, pu obtenir quelques données chiffrées concernant le nombre de communes susceptibles d’être concernées par l’assouplissement proposé.
Le ministère de la cohésion des territoires ne dispose pas de la liste des communes ayant plus de 35 % et 50 % de logements sociaux dans les zones concernées par le taux réduit de TVA applicable aux logements intermédiaires. En effet, il ne dispose de statistiques que pour les communes entrant dans le champ de la « loi SRU » c’est-à-dire les communes appartenant à une agglomération ou membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, avec une population supérieure ou égale à 3 500 habitants (1 500 habitants en Île-de-France).
Ainsi, au 1er janvier 2015, 1 781 communes se situent sur un territoire sur lequel s’applique l’obligation de 25 % de logements sociaux en vertu du dispositif « article 55 de la loi SRU » et représentent 78 % des 2 273 communes en zones A, A bis et B1. Parmi elles, 45 communes comptent plus de 50 % de logements locatifs sociaux et 155 communes sont au-dessus des 35 %.
En conséquence, l’assouplissement proposé par le présent article ferait entrer 110 communes situées en territoire « SRU » dans le dispositif incitatif d’investissement prévu à l’article 279-0 bis A du code général des impôts, sans compter celles qui pourraient remplir cette condition sans toutefois être soumises aux exigences de « l’article 55 de la loi SRU ».
Ce chiffre reste donc relativement limité.
Aussi votre rapporteur général estime-t-il qu’il conviendra de procéder, après quelques années d’application, à une évaluation objective de l’efficacité de ce régime d’incitation fiscale prévu pour le développement du logement intermédiaire, d’autant plus qu’il n’est pas borné dans le temps.
Décision de la commission : votre commission vous propose d’adopter cet article sans modification.
ARTICLE 6 quater (nouveau)
(Art. 61 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 ; art. 278-0 bis du code général des impôts)
Prolongation du taux réduit de TVA pour les autotests de dépistage du VIH
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Commentaire : Le présent article prévoit de prolonger l’application du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée de 5,5 % aux autotests de détection de l’infection par les virus de l’immunodéficience humaine (VIH). Le dispositif avait été adopté à titre expérimental pour l’année 2017.
I. LE DROIT EXISTANT
En application de l’article 61 de la loi de finances rectificative pour 20161, l’article 278-0 bis du code général des impôts, qui définit le champ d’application du taux réduit de TVA de 5,5 %, a été complété pour étendre le bénéfice de ce taux aux autotests de détection de l’infection par les virus de l’immunodéficience humaine.
Depuis le 15 septembre 2015, ces dispositifs d’autotest de dépistage du VIH sont disponibles dans les pharmacies d’officine. Bien que vendus sans ordonnance, ils ne sont pas disponibles en accès libre mais doivent être délivrés par un pharmacien. Leur prix s’élève en moyenne à 30 euros.
L’arrêté du 18 août 20162 rappelle que ces dispositifs visent à compléter l’offre de moyens de dépistage du VIH. Ils peuvent être délivrés gratuitement par les personnels médicaux et non-médicaux (dès lors qu’ils ont reçu une formation préalable à leur utilisation) de certaines structures et organismes à trois catégories de personnes :
- les personnes « fortement exposées au risque de transmission du VIH et pour lesquelles des prises de risque à répétition sont identifiées » ;
- les personnes « qui ne veulent pas entrer dans le système actuel de dépistage ou qui sont réticentes à effectuer un dépistage » ;
1 Loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.
2 Arrêté du 18 août 2016 fixant les conditions particulières de délivrance de l'autotest de détection de l'infection par les virus de l'immunodéficience humaine (VIH 1 et 2) et les modalités d'information et d'accompagnement de la personne en application de l'article L. 3121-2-2 du code de la santé publique, NOR: AFSP1623419A.
- les personnes « pour lesquelles l’accès aux services de soins est rendu particulièrement difficile du fait de leur situation de précarité administrative, socio-économique ou d’isolement géographique ».
La délivrance de ces tests est conditionnée à la réalisation d’un entretien qui peut être physique, téléphonique ou en ligne. Dans ces deux dernières hypothèses, le test peut être envoyé par courrier. En cas de résultat positif de l’autotest, un test complémentaire de diagnostic biologique doit être réalisé par un laboratoire de biologie médicale.
L’application du taux réduit de 5,5 % est justifiée par la nécessité d’encourager l’utilisation des autotests afin d’améliorer les conditions du dépistage du VIH, puisqu’on estime qu’entre 30 000 et 50 000 personnes seraient séropositives tout en l’ignorant. L’extension du champ d’application du taux réduit aux autotests a néanmoins été encadrée à deux titres :
- le bénéfice du taux réduit n’est valable que du 1er janvier au 31 décembre 2017. La disposition a donc un caractère expérimental ;
- un rapport devait être remis par le gouvernement au Parlement au 1er octobre 2017 pour évaluer les conséquences de cette mesure sur le prix des autotests. Cette précision, adoptée à l’initiative de votre rapporteur général, découle de l’incertitude qui existe sur l’efficacité d’une telle mesure sur les prix, qui pourrait se traduire en réalité par une augmentation de la marge du fabricant, dans le cadre d’un marché très peu concurrentiel.
Le coût de cette dépense fiscale avait été évalué au cours des débats parlementaires à un million d’euros par an. Le Gouvernement estime désormais que la perte de recettes s’élève à 0,3 million d’euros par an.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article, introduit par un amendement du rapporteur général de la commission des finances à l’initiative du groupe Gauche démocrate et républicaine et avec un avis de sagesse du Gouvernement, propose de reporter la fin de l’expérimentation d’un an et prévoit ainsi la fin de l’application du taux réduit aux autotests à la date du 31 décembre 2018.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur général regrette que le rapport prévu par la loi de finances rectificative pour 2016 n’ait pas été remis au Parlement à la date du 1er octobre 2017, ce qui aurait permis d’éclairer la présente discussion sur l’efficacité du dispositif expérimental de taux réduit de TVA applicable aux autotests de dépistage du VIH.
En l’absence de ces informations, il reste favorable à la reconduction de la mesure pour un an, au regard du coût limité du dispositif.
Décision de la commission : votre commission vous propose d’adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 7
(Art. 1586 quater et 1586 octies du code général des impôts et art. 51 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016) Aménagement des modalités de calcul et de répartition de la CVAE
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Commentaire : le présent article aménage les modalités de calcul et de répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).
I. LA MODIFICATION DES MODALITÉS DE RÉPARTITION DE LA CVAE À COMPTER DE 2018
A.LE DROIT EXISTANT
1. Les modalités actuelles de répartition de la CVAE : le choix du Parlement de territorialiser son assiette
Le projet de loi de finances pour 2010 proposait le remplacement de la taxe professionnelle – accusée de nuire à la compétitivité des entreprises françaises et notamment au secteur industriel – par plusieurs impositions nouvelles, dont notamment un impôt assis sur la valeur ajoutée des entreprises, la « cotisation complémentaire », future CVAE. La valeur ajoutée étant calculée au niveau d’une et non d’un site, elle n’est pas spontanément territorialisée et il a donc fallu définir des règles de territorialisation.
Le projet initial du Gouvernement prévoyait que la future CVAE soit attribuée aux départements (75 %) et aux régions (25 %) et répartie en fonction des effectifs salariés et des valeurs locatives des entreprises du département, ainsi que de la population du département. La répartition du produit de l’impôt n’était donc pas directement liée à son assiette (la valeur ajoutée), ce qui fit dire à notre ancien collègue Philippe Marini, alors rapporteur général de la commission des finances du Sénat, qu’il s’agissait d’un « système de répartition du produit (…) inspiré de celui des dotations (répartition entre les collectivités en fonction de critères pondérés) ».
Le Parlement souhaita pour sa part maintenir un lien plus direct entre l’assiette de l’impôt et son produit, ce qui aboutit à définir les modalités actuelles de répartition de la CVAE, prévues au III de l’article 1586 octies du code général des impôts, lequel distingue deux cas :
- dans le cas d’une entreprise mono-établissement, toute la valeur ajoutée revient au territoire d’implantation de l’entreprise ;
- dans le cas d’une entreprise multi-établissements, la valeur ajoutée « est imposée dans chacune de ces communes et répartie entre elles au prorata, pour le tiers, des valeurs locatives (…), et, pour les deux tiers, de l’effectif qui est employé ».
2. La crainte d’une répartition faussée par les transferts intra-groupes a conduit le Parlement à modifier les modalités de répartition de la CVAE à compter de 2018
Les modalités retenues de territorialisation de l’assiette de la CVAE ne permettent pas de prendre en compte les transferts de valeur ajoutée qui peuvent avoir lieu au sein des filiales d’un même groupe, qui peuvent être chacune une entreprise mono-établissement par exemple. Chaque entreprise sera alors imposée sur sa valeur ajoutée, dans sa commune d’implantation. Si les transferts au sein du groupe sont importants, la répartition de la CVAE pourrait ne pas refléter la réalité de l’activité économique. Cette crainte a notamment été alimentée par le fait que la région d’Île-de-France, qui accueille une grande partie des sièges sociaux nationaux, concentre un tiers du produit de CVAE, soit une part légèrement supérieure à sa contribution à la valeur ajoutée nationale, c’est-à-dire au PIB (30 %).
Aussi, dès 2010, des parlementaires ont envisagé de consolider la CVAE acquittée par les groupes intégrés fiscalement – au sens de l’impôt sur les sociétés – et de la répartir selon les mêmes modalités que celle acquittée par les entreprises multi-établissements. Le produit de l’impôt serait réparti en fonction des valeurs locatives et des effectifs, ce qui permettrait de neutraliser les transferts intra-groupes. L’absence de données a cependant longtemps limité les initiatives. Ce n’est qu’en 2014 et grâce à l’insistance des parlementaires – de nombreux amendements proposant de modifier les règles de répartition de la CVAE ayant été déposés – qu’était publié un rapport conjoint de l’inspection générale des finances (IGF) et de l’inspection générale de l’administration (IGA)1, qui ne mettait cependant pas fin au débat, les données présentées ayant donné lieu à des interprétations
1 Les règles conventionnelles de répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, rapport conjoint IGF-IGA, juin 2014.
diamétralement opposées de ses auteurs et de l’assemblée des communautés de France1 (AdCF).
C’est à la suite de ces réflexions que l’Assemblée nationale a adopté un amendement de nos collègues députés Christine Pires Beaune et Joël Giraud, avec l’avis défavorable du Gouvernement et favorable de la commission, au projet de loi de finances rectificative pour 2016, prévoyant la consolidation de la CVAE acquittée par les groupes. Votre commission des finances avait précisé la rédaction et reporté son entrée en vigueur à 2018, afin de se donner le temps d’étudier les effets d’une telle mesure. En définitive, la rédaction proposée par votre commission fut adoptée sans modification par l’Assemblée nationale et figure à l’article 51 de la loi de finances rectificative pour 2016.
B.LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le II du présent article abroge l’article 51 de la loi de finances