Par ailleurs, l’article 75 précité a créé un I bis au sein de l’article 1414 précité afin de mettre en place un mécanisme de « sortie en sifflet » pérenne permettant de lisser les effets de seuil.
Le 1° du I bis de l’article 1414 précité prévoit que les personnes qui ne bénéficient plus d’une exonération au titre du I de ce même article sont exonérés de taxe d’habitation pour une durée de deux ans.
Le 2° du I bis de l’article 1414 précité prévoit qu’à l’issue de cette période de deux ans, ces personnes bénéficient d’un abattement sur la valeur locative de deux tiers la troisième année et d’un tiers la quatrième année.
1 Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.
L’article 75 précité a en outre modifié l’article 1605 bis précité afin de prévoir le maintien du dégrèvement de contribution à l’audiovisuel public pour les personnels bénéficiant du dispositif qui continuent d’être exonérées de taxe d’habitation au titre du 1° du I bis de l’article 1414 précité.
Au-delà de la quatrième année, le contribuable ne bénéficie plus de l’exonération ni du dégrèvement de contribution à l’audiovisuel public.
L’article 75 prévoit que le mécanisme de « sortie en sifflet » s’applique à compter des impositions dues au titre de 2015, y compris pour les contribuables qui ont bénéficié du maintien de l’exonération de taxe d’habitation en 2014. En d’autres termes, le basculement du maintien de l’exonération vers le mécanisme d’abattement devait intervenir en 2017.
L’exonération est compensée aux collectivités territoriales par l’État via le prélèvement sur les recettes (PSR) de l’État intitulé « Compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale ».
Il convient par ailleurs de noter qu’en application de l’article 21 de la loi de finances pour 19921, le montant des compensations est égal à la base de l’année précédant celle de versement, multipliée par le taux applicable en 1991. Une partie de l’exonération se trouve donc à la charge des collectivités territoriales.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article est issu d’un amendement du Gouvernement adopté par l’Assemblée nationale avec l’avis favorable de sa commission des finances.
A.LE MAINTIEN EN 2017 DES DISPOSITIFS D’EXONÉRATION DE TAXE D’HABITATION ET DE DÉGRÈVEMENT DE LA CONTRIBUTION À L’AUDIOVISUEL PUBLIC
Le 1° du I du présent article vise à maintenir le bénéfice de l’exonération pour les contribuables qui auraient dû sortir du dispositif prévu au 1° du I bis de l’article 1414 précité en 2017, c’est-à-dire passer du dispositif de maintien de l’exonération au dispositif d’abattement de la valeur locative prévu au 2° du I bis de ce même article.
Le 3° du I du présent article prévoit que la perte de recettes pour les collectivités territoriales liée au maintien de l’exonération en 2017 est compensée dans les conditions prévues à l’article 21 de la loi de finances pour 1992 précité.
1 Loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992.
Le 2° du I du présent article prévoit que les contribuables exonérés au titre du 1° du présent article sont également dégrevés de la contribution à l’audiovisuel public.
B.UN MÉCANISME D’EXONÉRATION REMPLACÉ EN 2018 ET 2019 PAR UN DÉGRÈVEMENT TOTAL DE TAXE D’HABITATION
Le II du présent article crée en outre un dispositif permettant d’assurer la transition entre la fin de l’exonération et le dégrèvement total de taxe d’habitation, dont l’article 3 du présent projet de loi de finances prévoit l’entrée en vigueur à compter de 2020.
Les contribuables respectant les conditions de revenus pour l’application du dispositif de dégrèvement de taxe d’habitation prévu par le 2° du I de l’article 1414 C tel qu’issu de l’article 3 du présent projet de loi de finances et qui auraient dû relever du dispositif de « sortie en sifflet » prévu au 2° du I bis de l’article 1414 précité en 2018 et 2019 bénéficieront d’un dégrèvement total de taxe d’habitation. Ce dispositif s’appliquera également aux personnes ayant bénéficié du maintien de l’exonération en 2017 prévue par le I du présent article.
Le mécanisme mis en place par le II du présent article est donc dérogatoire du dispositif de dégrèvement prévu par l’article 3 du présent projet de loi de finances, qui prévoit un taux de dégrèvement s’élevant à 30 % en 2018 et 65 % en 2019.
À compter de 2020, ces contribuables ont vocation à réintégrer le droit commun, l’article 3 du présent projet de loi de finances prévoyant un dégrèvement total de taxe d’habitation.
Dispositif prévu par le présent article
Source : commission des finances du Sénat
Contribuables ayant bénéficié du maintien de l’exonération en 2014 mais dont le revenu fiscal de référence excède les seuils spécifiques fixés à l’article 75
de la loi de finances pour 2016 Contribuables exonérés en 2014 mais dont le revenu fiscal de référence excède les seuils de droit commun
fixés à l’article 1417 du CGI
Maintien de
l’exonération Maintien de l’exonération
Abattement de la valeur locative de deux tiers
Abattement de la valeur locative d’un
tiers
2015 2016 2017 2018 2019
Contribuables ayant bénéficié du maintien de l’exonération en 2014 mais dont le revenu fiscal de référence excède les seuils spécifiques fixés à l’article 75
de la loi de finances pour 2016 Contribuables exonérés en 2014 mais dont le revenu fiscal de référence excède les seuils de droit commun
fixés à l’article 1417 du CGI
Maintien de
l’exonération Maintien de
l’exonération Maintien de l’exonération
Dégrèvement dérogatoire de
100%*
Dégrèvement dérogatoire de
100%*
2015 2016 2017 2018 2019 A compter de 2020
Dispositif actuel
Dispositif prévu par le présent article
* Sous réserve de respecter les conditions fixées au 2 du I de l’article 1414 C Fin du dispositif de « sortie
en sifflet »
Dégrèvement de droit commun de 100%*
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A.UNE MESURE DONT LE COÛT EST ESTIMÉ À 130 MILLIONS D’EUROS EN 2017, ESSENTIELLEMENT PORTÉ PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Selon les informations transmises par la direction de la législation fiscale à votre rapporteur général, le coût de cette mesure s’élèvera à 130 millions d’euros en 2017, 166 millions d’euros en 20181 et 161 millions d’euros en 2019.
Il convient de noter qu’en 2017, le dispositif prévu par le présent article prolongeant d’un an les exonérations de taxe d’habitation des contribuables qui devaient en sortir, l’essentiel du coût (61,5 %) devrait être porté par les collectivités territoriales.
Évolution et répartition du coût du dispositif prévu par le présent article (en millions d’euros)
2017 2018 2019
Taxe d’habitation
État - 4 226 161
Collectivités
territoriales 84 - 60 0
Total 80 166 161
Contribution à
l’audiovisuel public État 50 0 0
Total TH-CAP 130 166 161
Source : direction de la législation fiscale, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial
Le nombre de bénéficiaires de la mesure prévue par le présent article est le suivant :
- en 2017, 363 000, dont 223 000 ont bénéficié du maintien de l’exonération pendant deux ans en 2015 et 2016, conformément aux dispositions de l’article 75 précité, et 140 000 ont bénéficié du maintien de l’exonération pendant trois ans entre 2014 et 2016, conformément aux dispositions de l’article 28 précité ;
- en 2018, 656 000, dont 363 000 auront bénéficié de la mesure en 2017 et 293 000 auraient dû entrer en taxation en 2018 ;
- en 2019, 949 000, dont 656 000 auront bénéficié de la mesure en 2018 et 293 000 auraient dû entrer en taxation en 2019.
1 Et non 60 millions d’euros, comme l’indique l’exposé sommaire de l’amendement n° I-1376 à l’article 16 du présent projet de loi de finances adopté par l’Assemblée nationale.
Évolution du nombre de bénéficiaires
2017 2018 2019
Nombre de redevables qui auraient bénéficié d’un abattement de leur valeur locative
de deux tiers
363 426 293 216 293 216
Nombre de redevables qui auraient bénéficié d’un abattement de leur valeur locative
d’un tiers
363 426 293 216
Nombre de redevables qui
auraient été taxés sans abattement 363 426
Total 363 426 656 642 949 858
Source : direction de la législation fiscale, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial
B.UN DISPOSITIF DESTINÉ À ASSURER LA TRANSITION AVEC LA RÉFORME PROPOSÉE PAR L’ARTICLE 3 DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES
Le présent article devait permettre d’assurer la transition entre le dispositif prévu par l’article 75 de la loi de finances pour 2016 précité et le dégrèvement total de taxe d’habitation, dont la mise en œuvre est prévue par l’article 3 du présent projet de loi de finances.
Aussi, par cohérence avec la position qu’elle a adoptée sur l’article 3 précité, votre commission des finances a adopté un amendement FINC-4 visant à supprimer le présent article 3 ter.
En l’absence de cette disposition, c’est le dispositif de droit commun inscrit à l’article 75 précité, de « sortie en sifflet », qui s’appliquera : les personnes dont l’exonération de taxe d’habitation a été maintenue en 2015 et 2016 bénéficieront d’un abattement de la valeur locative de deux tiers en 2017 et d’un tiers en 2018.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.
ARTICLE 4
(Art. 298 septies du code général des impôts) Aménagement de l’assiette de taux réduit de TVA
applicable aux services de presse en ligne
.
Commentaire : le présent article précise les conditions d’application du taux réduit de TVA applicable aux services de presse en ligne lorsque ceux-ci sont inclus dans une offre composite permettant l’accès à un réseau de communications électroniques.
I. LE DROIT EXISTANT
A.L’EXISTENCE D’UN TAUX « SUPER-RÉDUIT » APPLICABLE AUX SERVICES DE PRESSE EN LIGNE DEPUIS LE 1ER FÉVRIER 2014
L’article 298 septies du code général des impôts prévoit l’application d’un taux de TVA dit « super-réduit » pour les services de presse. Les services concernés sont la vente, les commissions et le courtage des publications dont les conditions sont fixées par l’annexe III du code général des impôts. Les articles 72 et 73 de cette annexe définissent les conditions dans lesquelles « les journaux et écrits périodiques présentant un lien direct avec l’actualité, apprécié au regard de l’objet de la publication et présentant un apport éditorial significatif » peuvent bénéficier du taux réduit de TVA prévu par l’article 298 septies.
Ce taux réduit est conforme aux dispositions de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée. L’annexe III de ce texte, qui dresse la liste des services qui peuvent faire l’objet de taux réduits, mentionne dans son point 6 les « journaux et périodiques ».
Par ailleurs, une dérogation1 admise par la réglementation communautaire permet de faire subsister les taux réduits inférieurs à 5 % en vigueur avant 1991. Le taux applicable aux services de presse répond à ces conditions.
1 Art. 110 de la directive 2006/112/CE : « Les États membres qui, au 1er janvier 1991, (…) appliquaient des taux réduits inférieurs au minimum fixé à l’article 99 peuvent continuer à les appliquer.
Les (…) taux réduits visés au premier alinéa doivent être en conformité avec la législation communautaire et avoir été adoptés pour des raisons d’intérêt social bien définies et en faveur de consommateurs finaux. »
Le taux de TVA applicable aux services de presse est donc de 2,1 % en métropole et de 1,05 % dans les départements d’outre-mer dans lequel la TVA s’applique (Guadeloupe, Martinique et La Réunion).
Avant 2014, seuls les services de presse traditionnels bénéficiaient de ce taux réduit, les services de presse en ligne étant exclus du bénéfice de ce dispositif.
Le développement progressif des services de presse en ligne a néanmoins conduit dès 2009 à leur reconnaissance législative, à l’occasion de la discussion du projet de loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet1, qui a introduit une définition du statut d’éditeur de presse en ligne2. Les éléments d’identification de ce statut énoncés par la loi sont destinés à distinguer nettement les services professionnels journalistiques des sites internet personnels ou des blogs. Ils sont au nombre de quatre :
– une maîtrise éditoriale par la personne éditrice ;
– la production et la mise à disposition du public d’un contenu original, renouvelé régulièrement ;
– le traitement journalistique des informations et leur lien avec l’actualité ;
– l’exclusion des outils de promotion ou des accessoires d’une activité industrielle ou commerciale.
Malgré cette reconnaissance législative, les services de presse en ligne étaient soumis au taux normal de TVA, conformément aux dispositions de la directive de 2006 qui exclut les services fournis par voie électronique de la liste des services éligibles aux taux réduits de TVA. Le paragraphe 2 de l’article 98 de la directive dispose que « les taux réduits ne sont pas applicables aux services visés à l’article 56, paragraphe 1, point k », à savoir les services fournis par voie électronique, dont la fourniture de textes selon l’annexe II de la directive.
Les initiatives gouvernementales auprès de la commission européenne destinées à permettre une modification de la réglementation communautaire sur ce point n’ayant pas abouti, le rapport3 remis par le groupe d’experts chargés en janvier 2013 par Aurélie Filippetti, ministre de la culture, d’une réflexion sur les aides à la presse a préconisé d’abaisser sans délai le taux de TVA applicable aux services de presse en ligne « afin
1 Loi n° 2009-669 du 12 juin 2009.
2 La définition du statut d’éditeur de presse en ligne figure à l’article 1er de la loi du 1er août 1986, dans sa rédaction issue de la loi du 12 juin 2009 précitée.
3 Rapport à Mme Aurélie Filippetti, Ministre de la culture et de la communication, sur « Les aides à la presse » de Dominique Antoine, Françoise Benhamou, Patrick Eveno, Michel Françaix, Roch-Olivier Maistre et Bruno Patino.
de favoriser la transition numérique et d’assurer aussi bien la neutralité fiscale que la neutralité des supports ».
Une proposition de loi harmonisant les taux de la taxe sur la valeur ajoutée applicables à la presse imprimée et à la presse en ligne a été déposée à l’Assemblée nationale le 24 janvier 2014 et adoptée par les deux chambres quelques jours plus tard. La loi du 27 février 20141 issue de ces travaux prévoit l’application du taux de 2,1 % aux services de presse en ligne dès le 1er février 20142.
Reconnaissance des services de presse en ligne par la Commission paritaire des publications et agences de presse
Les services de presse en ligne doivent être reconnus par la Commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP), afin notamment de bénéficier de l’application du taux réduit de 2,1 % de TVA.
Certains de ces services de presse en ligne sont qualifiés de « pure players », c’est-à-dire qu’ils ne sont pas la version en ligne d’un titre de presse imprimé. Ils sont dits services ou sites de presse « tout en ligne ».
Source : commission des finances, d’après les réponses aux questionnaires budgétaires
1 Loi n° 2014-237 du 27 février 2014 harmonisant les taux de la taxe sur la valeur ajoutée applicables à la presse imprimée et à la presse en ligne.
2 Un contentieux est en cours avec les services de presse en ligne qui avaient appliqué le taux réduit de 2,1 % avant l’adoption de la loi du 27 février 2014. Il concerne en particulier Médiapart et Arrêts sur images, qui font l’objet de redressements fiscaux pour la période antérieure au 1er février 2014.
Plusieurs initiatives parlementaires ont tenté, par voie d’amendement, de modifier rétroactivement la date d’entrée en vigueur du taux réduit pour les services de presse en ligne, afin de faire bénéficier les sociétés concernées d’une « d’amnistie fiscale ».
Année de reconnaissance
Nombre de sites de presse en ligne
reconnus
Nombre de sites de presse tout en ligne
reconnus
2009 34 14
2010 12 30
2011 69 18
2012 145 52
2013 169 74
2014 246 144
2015 273 131
2016 246 143
2017
(jusqu'au 29 juin) 169 105
Total 949 431
En conséquence de l’adoption de la loi du 27 février 2014, la commission européenne a adressé une mise en demeure à la France le 10 juillet 2014. Le gouvernement a défendu la conformité de l’alignement des taux de TVA applicables aux services de presse, qu’ils soient traditionnels ou en ligne, en invoquant le principe de neutralité fiscale. Jean-Claude Juncker, président de la commission européenne, a par la suite annoncé une réforme permettant l’alignement des taux de TVA des livres électroniques et de la presse en ligne sur les taux appliqués aux supports papier. Une proposition de révision de la directive a été présentée par la commission européenne le 1er décembre 2016 en ce sens, mais la nécessité de recueillir l’unanimité des États membres sur un sujet fiscal a pour le moment empêché l’adoption de ce texte.
B. LA DIFFICULTÉ DE DÉTERMINER LES TAUX APPLICABLES POUR LES OFFRES D’ACCÈS À UN RÉSEAU DE COMMUNICATION ÉLECTRONIQUE INCLUANT UN SERVICE DE PRESSE EN LIGNE
Une difficulté s’est posée pour déterminer les taux applicables dans le cas d’offres complexes, composées de plusieurs prestations distinctes qui sont soumises à des taux de TVA différents. Il s’agit en l’espèce des offres d’accès à un réseau de communication électronique proposées à prix forfaitaire et qui comprennent des services de presse en ligne. Le développement de ces services proposés par les opérateurs a mis en évidence une insuffisante sécurité juridique quant à la détermination des taux applicables.
En effet, le principe posé par l’article 268 bis du code général des impôts pour des opérations soumises à l’application de plusieurs taux de TVA consiste à décomposer la prestation pour répartir les recettes entre les différentes catégories correspondant aux taux de TVA applicables. En l’absence de décomposition, le taux le plus élevé doit s’appliquer sur l’ensemble de la prestation. Cette opération réalisée par le redevable est soumise au contrôle de l’administration et du juge, a posteriori.
La question de l’application des taux de TVA sur des offres composites avait déjà été soulevée précédemment au sujet des offres dites
« triple play », comprenant des services de téléphonie, d’Internet et de télévision, pour un prix forfaitaire. Avant 2011, la moitié du prix du forfait été soumis au taux de 5,5 % applicable aux services de télévision, l’autre moitié étant soumise au taux normal de 19,6 % à l’époque. Cette ventilation, conforme aux recommandations de l’administration fiscale, avait cependant conduit à une mise en demeure de la France par la commission européenne en mars 2010, au motif que la méthode de calcul ne prenait pas en compte la réalité de la prestation, le service de télévision pouvant ne pas être activé par le consommateur ou même techniquement inaccessible dans certains cas. En conséquence, l’application forfaitaire du taux réduit de TVA a été remise en cause par l’article 26 de la loi de finances pour 2011. L’article 279 du code
général des impôts dispose désormais que : « Le taux réduit n’est pas applicable lorsque la distribution de services de télévision est comprise dans une offre unique qui comporte pour un prix forfaitaire l’accès à un réseau de communications électroniques ». Une exception est cependant maintenue puisque le taux réduit peut toujours s’appliquer sur la part de l’abonnement qui correspond aux droits de distribution de services de télévision acquis contre rémunération par l’opérateur.
Concernant les offres des opérateurs de télécoms incluant l’accès à un service de presse en ligne, la pratique actuelle de certains opérateurs consiste à appliquer le taux super-réduit de TVA de façon extensive sur une partie de la facture de l’ensemble de leurs abonnés, dès lors que l’offre d’accès à la presse en ligne leur est proposée, et ce sans tenir compte de l’activation effective par les clients de cette faculté ou de leur volume réel de téléchargement de services de presse. Par ailleurs, l’opérateur offre généralement à ses abonnés une remise d’un montant équivalent au prix du service proposé.
Cette situation a été en particulier dénoncée par le syndicat de la presse indépendante d’information en ligne (SPIIL) qui redoute notamment que ces pratiques des opérateurs conduisent à remettre en cause la légitimité du taux de 2,1 % pour la presse en ligne.
La perte de recettes entraînée par cette application extensive du taux de TVA réservé aux services de presse n’est pas chiffrée par le projet de loi de finances. Les évaluations fournies par différents acteurs ou par certains articles de presse évoquent des montants de plusieurs centaines de millions d’euros. Cette somme est particulièrement importante au regard du coût budgétaire de l’application du taux de 2,1 % aux services de presse, qui est évalué à 165 millions d’euros pour 20181.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le 1° du I ajoute une précision concernant les services de presse qui bénéficient du taux de 2,1 % de TVA.
L’article 298 septies du code général des impôts distingue dans sa rédaction en vigueur les publications de presse traditionnelles et les services de presse en ligne qui bénéficient du taux super-réduit. Le présent article du projet de loi de finances propose de compléter le second alinéa de l’article 298 septies pour également appliquer ce taux aux « versions numérisées d’une publication mentionnée à l’alinéa précédent ». Il s’agit d’une confirmation législative de ce que la doctrine fiscale applique dès à présent2 lorsque le
1 Annexe au projet de loi de finances pour 2018 – Évaluations des voies et moyens – Tome II dépenses fiscales, p. 151.
2 Bulletin Officiel des Finances publiques-Impôts, BOI-TVA-SECT-40-40-20140131.