O fato é que, depois da promulgação da lei que instituiu o PNC, o passo seguinte para a sua execução deveria se dar pela transformação de suas diretrizes em metas que pudessem ser quantificadas e aferidas. De acordo com os princípios declarados nos documentos oficiais a respeito do assunto, alguns deles já examinados aqui, as metas que seriam construídas deveriam ser fruto e síntese de todo o trabalho anterior de elaboração das diretrizes, estratégias e ações do PNC. Fruto, porque sua existência seria a objetivação de um trabalho democrático e participativo no qual foram envolvidos muitos e diversos atores do campo da cultura, e síntese, porque a função principal das metas seria tornar concretos os esforços feitos para que o conjunto daquelas diretrizes se transformasse em uma proposta de política pública, condensando-as em programas e projetos circunscritos em objetivos determinados e delimitados por prazos.
As 324 diretrizes, estratégias e ações deveriam estar contempladas, portanto, nas 53 metas, cada uma das primeiras sendo refletida nas segundas, de acordo com o grau de prioridade que lhes seriam atribuídos pelos responsáveis por sua elaboração. Em
outras palavras, todo o esforço realizado durante os anos anteriores, em que se demandou e se decidiu problematizar questões sobre a cultura como objeto da ação de políticas públicas, passaria, agora, por uma operação de sintetização que poderia implicar, certamente, algumas alterações – talvez significativas – nas prioridades determinadas durante a elaboração do próprio PNC.
De acordo com o Ministério, e conforme visto anteriormente, a própria elaboração do Caderno de Metas foi feita a partir de mecanismos de consulta popular, mas o fato é que, nessa fase, a parte deliberativa do processo parece ter ficado mais a cargo do Governo do que da sociedade civil. O próprio Secretário de Políticas Culturais, no texto já citado (BRASIL, 2011b, p.6), implicitamente admite que a participação popular durante o período de elaboração do Caderno de Metas, apesar de ter sido aparentemente significativa, teve um caráter eminentemente consultivo. Afirma o Secretário que, depois de encerrada a consulta pública, o Conselho Nacional de Políticas Culturais, juntamente com os Colegiados Setoriais, representantes do MinC e de outros ministérios se debruçaram sobre os relatórios e produziram sugestões que subsidiaram a elaboração da versão final, dessa feita realizada, exclusivamente, pelos técnicos do Ministério.
É evidente, no entanto, que o fato de ter passado por uma espécie de gargalo, no qual o processo participativo se tornou claramente mais restrito, tanto no que toca ao número absoluto de atores envolvidos, quanto no que diz respeito ao tempo que esses atores tiveram para participar do processo, não torna, necessariamente, a elaboração do Caderno de Metas uma operação que invalida todo o processo participativo anterior.
Acreditamos, inclusive, como buscaremos demonstrar ainda neste capítulo, que o caráter participativo da elaboração do PNC – hipótese que admitimos como verdadeira – prescindiria até mesmo de todo o caminho percorrido durante o processo de elaboração da versão final do Caderno de Metas, descrito pelo Ministro. Quando dizemos isso, não queremos, no entanto, caracterizar como perda de tempo ou mesmo exercício de demagogia a relativamente ampla consulta que foi realizada via internet, nem a participação, no processo, dos colegiados setoriais e do CNPC que afinal, foi a última instância a aprovar a redação final do Caderno – o que confere a esse processo um “selo oficial” de participação social. Pelo contrário, essa participação, ainda que acessória a nosso ver, parece mesmo ratificar a intenção do Ministério, declarada repetidamente em documentos oficiais, de inaugurar, de forma democrático-participativa, uma política pública para a cultura.
Contudo, em última análise, a construção participativa do Caderno de Metas já deveria ter como insumo básico as diretrizes, estratégias e ações decididas quando da elaboração do PNC. Se esse Plano foi, de fato, o resultado final de um relativamente longo processo de gestão democrático-participativa, nossa hipótese principal é que as metas publicadas no final de 2011 deveriam ser, fundamentalmente, o resultado e a síntese daquele processo. Daí porque não temos como fundamental, para a verificação de uma efetiva participação popular, a investigação específica do processo popular de participação na modificação ou elaboração das metas criadas, em primeira versão, pelos técnicos do governo.
No nosso entendimento, definir o quão participativa e democrática foi a elaboração de uma política pública plurianual para a Cultura, vai depender muito mais da análise sobre a construção do PNC e de seus vínculos reais com a versão final das metas do que de uma discussão sobre a publicização da elaboração dessas últimas. A primeira versão do Caderno de Metas publicada pelo MinC já deveria ser, insistimos, ela mesma, uma síntese fiel dos programas e projetos embutidos na última versão do PNC. Decorre disso que, antes de verificar como foram elaboradas as metas, precisamos nos debruçar sobre os eventos que lhes deram origem ou, pelo menos, deveriam dar.
Assim, a partir de agora, nosso principal caminho metodológico consistirá, em verificar o grau de conexão existente entre as diretrizes, estratégias e ações publicadas na versão final do PNC e as metas publicadas na última versão do Caderno de Metas. Nossa pergunta a respeito dessa questão é a seguinte: as metas do PNC refletem significativamente as demandas contidas na última versão do Plano?
Uma resposta consistente a essa pergunta só será possível na medida em que elaborarmos uma definição operacional para a expressão “refletir significativamente”, mas antes de realizarmos essa operação precisamos responder a uma questão que a antecede: a versão final do PNC é, de fato, o resultado concreto da intervenção das centenas de milhares de pessoas que participaram das conferências, seminários, encontros e fóruns que lhe deram origem?
À primeira vista, essa pergunta aparenta ser absolutamente desnecessária. O Governo, em suas publicações a respeito, toma a inegável frequência popular nos diversos encontros realizados pelo País como um dado cristalino de participação efetiva. Ora (assim parece raciocinar o MinC), se tantas pessoas estiveram presentes aos eventos promovidos pelo Ministério com vistas à elaboração do PNC, a conclusão inequívoca é de que houve, de fato, um processo democrático e participativo.
Decidimos duvidar dessa premissa. Embora a presença e participação de centenas de milhares de pessoas seja um dado objetivo, registrado e publicado, e um indício forte de que a participação era desejada, não se pode comprovar, em nenhuma publicação governamental sobre o processo de construção do PNC, que as 275 ações4 e demais diretrizes e estratégias foram verdadeiramente escritas pelos participantes dos encontros já citados.
Sabemos que foram publicadas cinco versões do PNC: a primeira, anexada ao Projeto de Lei Nº6835 (BRASIL, 2006a); a segunda, escrita pelos técnicos do MinC e publicada em 2007, já conclamando o público do campo da cultura para os Seminários Regionais que ocorrerão no ano seguinte, com o objetivo de contribuir para a elaboração da versão final do plano (PLANO..., 2007, p.7); a terceira, de 2008, vem a ser uma segunda edição da versão de 2007, com as contribuições e a chancela do CNPC; a quarta, anexada ao substitutivo apresentado ao Congresso em 2009 (BRASIL, 2009a), contém as intervenções do MinC sobre as sugestões obtidas nos Seminários Estaduais; e, em 2010, a versão definitiva que é, basicamente, a de 2009 acrescida de mais algumas contribuições. (BRASIL, 2010)
A primeira versão pode ser considerada, com segurança, a mais participativa de todas, porque consiste simplesmente na transcrição das diretrizes aprovadas na 1ª. CNC, realizada em dezembro de 2005, cujo tema central foi justamente “a interação entre Estado e sociedade na construção da política pública da cultura.” (1ª. CONFERÊNCIA..., 2005, p.1).
Apesar de seu texto ter sido fruto de um amplo processo de participação, a primeira versão do PNC não era propriamente um instrumento técnico de planejamento, assemelhando-se mais a uma pauta de reivindicações. Não tinha, efetivamente, a forma de um plano de política pública; provavelmente, foi anexado ao Projeto de Lei na falta de um documento mais adequado. Portanto, seria preciso transformar as demandas expressas na 1ª. CNC e em outros eventos ocorridos anteriormente, num documento com propostas de estratégias, diretrizes e ações que pudessem ser transformadas em projetos e programas passíveis de acompanhamento, avaliação e mensuração.
Assim, foram feitas as versões de 2007 e 2008, ambas com o objetivo oficial de ser um ponto de partida para a elaboração da versão definitiva, que sairia em 2010. Entre essas duas versões e a de 2010, aconteceram, justamente para cumprir esse objetivo, os Seminários Estaduais, já mencionados no capítulo anterior e sobre os quais
lançaremos nosso olhar, logo em seguida, buscando encontrar algumas respostas para os nossos questionamentos.
Os Seminários, já sabemos, foram encontros realizados em todos os estados da Federação mais o Distrito Federal, entre os meses de junho e dezembro de 2008. Segundo informações do MinC,
Participaram dos seminários cerca de 5 mil pessoas – gestores de instituições culturais públicas e privadas, representantes de diversos setores de produção e difusão das artes, empreendedores, artesãos, técnicos, produtores, intelectuais, legisladores, militantes de movimentos sociais e representantes de comunidades tradicionais, entre outros. (BRASIL, 2009b, p.36)
Essa participação foi estimulada pela realização de oficinas informativas promovidas pelo MinC durante os seminários, com o duplo objetivo de informar sobre as ações recentes levadas a cabo pelo Ministério e de promover a discussão de conteúdos cujo conhecimento seria necessário para discutir as propostas de diretrizes apresentadas no PNC.
A organização dos trabalhos foi também pensada de forma a tornar mais eficaz o processo de participação social durante o evento:
Como metodologia de trabalho, os participantes se dividiram em cinco grupos dedicados a cada um dos eixos do caderno do Plano, com a finalidade de debater e sugerir mudanças de redação no respectivo capítulo. Cada GT consolidou um relatório, publicado na página eletrônica do projeto. (BRASIL, 2009b, p.36)
Pois é aqui que retomamos nossa afirmativa de que decidimos desconfiar da premissa, subjacente aos textos do Governo, de que a simples participação nos eventos promovidos pelo Ministério legitimaria o processo de elaboração do PNC como um exemplo de exercício de democracia participativa, nos moldes como ficaram conhecidas as experiências de Porto Alegre, depois replicadas em muitas outras cidades brasileiras.
Acreditamos que a efetiva participação da sociedade civil no processo de criação do PNC só pode ocorrer a partir de suas reais contribuições ao plano. A participação popular de caráter meramente consultivo não basta para caracterizar uma experiência democrático-participativa. Consultas à população não são novidade em termos de planejamento público e nem por isso esses métodos de gestão podem ser caracterizados como participativos. O processo consultivo no planejamento público, embora
desejável, não impede que as ações daí derivadas sejam suplantadas pela decisão final dos agentes do Estado. Um orçamento, assim como uma política de longo prazo, será participativo quando a sociedade civil, em conjunto com as instituições governamentais, assumir a responsabilidade pelas ações que derivarem de suas deliberações coletivas.
Queremos saber, finalmente, se as modificações e novidades sugeridas nos seminários de 2008 foram realmente aproveitadas no texto que se tornou a versão definitiva do Plano. É muito provável, e isso até se declara nas versões do PNC (PLANO..., 2007, p.5), que os Seminários de 2003 (Cultura para Todos) e a 1ª.CNC, de 2005, tenham sido fontes importantes para a elaboração da primeira edição do PNC. Ainda neste capítulo, abordaremos as relações dos documentos resultantes desses eventos com a versão 2008 do PNC. No entanto, nosso foco principal nesta seção será o exame do que estamos denominando contribuições efetivas da sociedade civil à proposta apresentada pelo Governo.
Serão consideradas contribuições efetivas da sociedade civil ao PNC as modificações ou propostas novas surgidas nos Seminários de 2008 que tenham sido aproveitadas, total ou parcialmente, na versão de 2010. Podemos concluir, então, que a resposta à pergunta elaborada anteriormente sobre o quão significativamente as Metas do PNC podem refletir o processo de participação da sociedade civil em sua elaboração dependerá da proporção de contribuições efetivas realizadas durante aquele período, em relação ao total das propostas.
Para chegar a esse objetivo, faremos a comparação entre as edições de 2008 e 2010 do PNC, procurando saber se as modificações realizadas no processo têm, de fato, relação com as contribuições apresentadas nos seminários regionais de 2008. Isto será feito, a seguir, por meio do exame de cada uma das propostas de diretrizes da segunda edição e de sua eventual transformação na versão final.
Depois desse exercício comparativo, acreditamos que estaremos preparados para, aí sim, buscar as conexões entre a versão final do PNC e o Caderno de Metas, ou aquilo que denominamos, no capítulo anterior, contar a história das metas.