Antes de mais nada, é preciso relembrar que o plano de 2008 é uma revisão da versão de 2007 realizada pelo CNPC, órgão de constituição paritária entre membros do Governo e entidades da sociedade civil, conforme já sabemos. Embora essa segunda versão não traga alterações que modifiquem o pensamento político que norteava a anterior – pelo contrário, suas modificações são sempre no sentido de confirmar as estratégias políticas e de gestão anunciadas na primeira versão –, parece-nos importante registrá-las aqui, com o objetivo de tornar mais consistente nossa argumentação em torno da proposta de política pública que os formuladores do Plano afirmam representar. Em primeiro lugar, logo na introdução o documento de 2008 apresenta, como novidade, um item destinado a uma breve exposição sobre o Sistema Nacional de Cultura, no qual se afirma: “[...] são as ações decorrentes do Plano Nacional de Cultura que darão forma e consistência ao Sistema Nacional de Cultura, [...] na medida em que conceitua, organiza, estrutura e implementa políticas públicas de cultura em todo o País” (PLANO..., 2008, p.14). Mais adiante, no capítulo destinado à descrição das estratégias gerais, a consolidação do SNC aparece como proposta concreta de ação, posicionada como a primeira dentre aquelas vinculadas ao fortalecimento da ação do Estado na formulação e execução de políticas para a cultura. Isso parece demonstrar que, àquela altura, a construção do SNC e a do PNC, geradas a partir de iniciativas diversas e que seguiram caminhos de implantação diferentes, inclusive institucionalmente no âmbito interno do MinC, começava, talvez, a se tornar um projeto no qual as relações entre um e outro empreendimento se tornavam cada vez mais inevitáveis.
Em segundo lugar, também se encontra nessa versão um comentário sobre a participação do governo brasileiro como protagonista na aprovação da Agenda 21 da Cultura, em 2004. Segundo os revisores do CNPC, a Agenda 21 é um documento “formulado por cidades e governos locais de todo o mundo comprometidos com os direitos humanos, a diversidade cultural, a sustentabilidade, a democracia
participativa e a criação de condições para a paz” (PLANO..., 2008, p.20, grifo nosso).
como um passo importante na elaboração do Plano, reforça a ideia de que a democracia participativa estava entre as prioridades programáticas do Ministério.
Há também um novo acréscimo dedicado ao CNPC que, embora já tivesse sido criado por decreto em 2005, somente foi instalado no final de 2007. Nesse trecho, explica-se a forma como se dá a sua composição e reiteram-se as funções institucionais que lhe competem (PLANO..., 2008, p.22). Parece que, também aí, o objetivo seja relatar mais um avanço no compromisso com os mecanismos participativos, entre os quais o CNPC se destaca, inclusive como parte integrante do almejado Sistema Nacional de Cultura.
Na seção intitulada “Fase final de debate público”, o texto apresenta algumas novidades sobre os Seminários Regionais que, nessa versão, passarão a se chamar Seminários Estaduais.
Em primeiro lugar, a informação, um tanto desconcertante, de que os seminários já estavam em curso e a confirmação de que contavam com apoio institucional para sua realização (PLANO..., 2008, p.23). Desconcertante porque o PNC 2008 deveria oferecer um subsídio qualificado aos próprios Seminários, o que não aconteceu em todos os casos: alguns Seminários Estaduais antecederam a publicação dessa segunda versão do Plano, como por exemplo, os de Minas, Ceará e Maranhão que fizeram seus encontros entre junho e julho daquele ano. Desse modo, para trabalhar em suas contribuições, provavelmente tiveram que se contentar com a versão de 2007, ou com alguma cópia informal da versão de 2008. Não conseguimos obter informação sobre se outros seis estados, que se reuniram entre os dias 7 e 19 de agosto, conseguiram realizar seus encontros já munidos de cópias da versão do Plano revisada pelo CNPC5, ou se tiveram
que proceder como supusemos acima.
Em segundo lugar, essa versão inclui um quadro onde se registram os objetivos almejados com a realização dos Seminários, entre eles o de “garantir que a aprovação do PNC pelo Congresso Nacional seja o resultado de um processo democrático e participativo” (PLANO..., 2008, p.24), descreve a metodologia que seria empregada para operacionalizar os encontros, e apresenta os critérios pelos quais as contribuições da sociedade civil serão avaliadas.
Outras pequenas alterações, como as que podem ser verificadas ao longo do capítulo intitulado Diagnósticos e desafios para a cultura brasileira, não têm tanta importância para os objetivos desse trabalho. São alterações de texto que buscam uma
melhor exposição do tema tratado ou enfatizar determinados pontos de vista. Caso necessário, recorreremos a elas mais adiante.
Nosso passo seguinte será estabelecer uma comparação entre as diretrizes e ações contidas nesse documento e as estratégias e ações que se tornaram definitivas na versão de 2010. Somente poderemos saber se os Seminários Estaduais, realizados com o propósito maior de contribuir para a elaboração do Plano, cumpriram efetivamente o seu objetivo, se estiverem impressas na versão final do Plano pelo menos algumas das suas deliberações.
Inicialmente, há semelhanças e diferenças em suas estruturas, ou seja, na forma como foram organizados os temas de que trata o PNC. A semelhança mais importante consiste no fato de que ambos estão construídos sobre cinco estratégias gerais que são idênticas6 e que constarão da versão final como títulos de cada capítulo. A partir de agora, para evitar os mal-entendidos que podem ocorrer quando uma palavra é empregada com dois sentidos, chamaremos essas estratégias gerais de eixos gerais.
Conforme pode ser visualizado no Quadro 1, a mais importante diferença na organização estrutural dos dois planos reside em que, como propostas intermediárias entre os eixos gerais e as ações concretas, o plano de 2008 apresenta tópicos encabeçados pela palavra “diretrizes” que, no entanto, não contemplam objetivos claramente expressos. Diferentemente do que aparecerá na versão final, as chamadas diretrizes do PNC 2008 são temas sob cujas rubricas se agrupam diversos tipos de ação planejada, mas que, na maioria dos casos, descrevem coisas concretas e necessidades do campo. Assim por exemplo, elas recebem títulos como “Instituições e mecanismos de integração”, “Valorização da diversidade”, “Turismo cultural”, ou seja, o conjunto de ações que podem abrigar é extremamente amplo e diverso.
Quadro 1 - Comparação entre as estruturas dos Planos de 2008 e 2010
EIXOS GERAIS
PLANO NACIONAL DE CULTURA
VERSÃO 2008 VERSÃO 2010
DIRETRIZES AÇÕES ESTRATÉGIAS AÇÕES
1 FORTALECER... 3 57 11 92 2 INCENTIVAR... 3 83 7 59 3UNIVERSALIZAR... 3 61 6 56 4 AMPLIAR... 4 73 7 52 5 CONSOLIDAR... 2 27 5 16 TOTAL 16 301 36 275
Na versão definitiva do PNC, os vários conjuntos de ações semelhantes serão agrupados em tópicos intermediários denominados “estratégias” (não mais “diretrizes”), mais abrangentes do que as ações e com objetivos mais concretos do que os temas propostos na versão anterior. Assim, a descrição textual dessas estratégias que compõem subconjuntos de cada uma dos cinco eixos gerais é iniciada sempre com o uso de um verbo : “fortalecer”, “consolidar”, “estimular”, “ampliar”, etc.
Essa diferença talvez possa sugerir que até pouco tempo antes da publicação de sua versão final, a elaboração do PNC era, mais do que um processo de planejamento de política pública, a construção de uma extensa pauta de reivindicações. Parecia haver naquele momento, principalmente a partir da 1ª. CNC, o surgimento de atores com uma espécie de dupla função no processo: reivindicar e planejar. Essa condição pode ter trazido algumas ambiguidades e consequências específicas na elaboração do Plano, mas esse será assunto para mais adiante, quando pudermos chegar a conclusões mais seguras acerca dos dados que examinaremos em breve.
O fato é que, para a produção da versão definitiva do PNC, houve, provavelmente, a necessidade de adequar o texto à forma técnica do planejamento. E isso foi feito transformando-se 15 diretrizes temáticas e reivindicativas em 36 estratégias bastante concretas e propositivas. E o que mais nos importa, nesse momento é lançar nossa investigação sobre as ações que surgirão como conteúdo concreto daquelas estratégias.
Uma palavra preliminar sobre o método adotado. Uma vez que pretendemos descobrir se as contribuições dos Seminários foram efetivas, nosso foco principal serão as ações publicadas na versão de 2010. Não precisamos saber, por exemplo, porque determinada ação proposta no plano de 2008 (a partir de agora, P8) não consta no plano de 2010 (a partir de agora, P10): as propostas que não chegaram à versão definitiva não são importantes para a busca das respostas de que precisamos. Não é determinante, para nossos objetivos, descobrir quais propostas ficaram pelo caminho no processo de elaboração do P10, pois, sendo ou não resultantes de intervenções da sociedade civil, essas propostas não vingaram como definitivas. O que necessitamos é saber se as propostas da última versão têm o carimbo da participação social.
Portanto, nossa tarefa agora passa a ser descobrir se houve ou não algum tipo de intervenção proveniente dos Seminários que tenha sido incluída no texto que enuncia as ações publicadas em 2010. Examinaremos as ações do P10, uma a uma, relacionando- as, primeiramente, com as ações do P8.
Antes disso, porém, teremos que acertar contas com as intervenções que o CNPC realizou no P8, já que o Conselho é um órgão de pactuação entre Estado e sociedade civil e nós estamos procurando as pegadas da participação popular nesse processo. Vale lembrar novamente que o P8 é a versão do PNC de 2007, modificada e aprovada por esse mesmo Conselho.
A seguir, uma rápida descrição do caminho que iremos percorrer (ver Quadro 2):
Em primeiro lugar, verificaremos quais e quantas foram as ações do P8 procedentes da versão de 2007 e que tiveram as suas redações modificadas pelo CNPC. Uma eventual participação de seus membros na versão final do Plano não deixa de ser uma contribuição efetiva da sociedade civil. Depois disso, verificaremos quais das novas ações propostas ou simplesmente alteradas pelo Conselho chegaram a figurar entre as ações do P10. Caso tenham chegado ao P10, essas propostas podem ter sido aprovadas: 1) sem alteração na redação, e 2) com alterações. Assim,
1) a investigação sobre essas ações estará finalizada e elas serão consideradas como ações produzidas em coparticipação entre Estado e sociedade civil; 2) as alterações podem ter sido feitas:
2.1) durante os Seminários; ou 2.2) pelos técnicos do MinC, e precisaremos seguir seu caminho.
Em segundo lugar, verificaremos quais ações constantes no P10 e que não passaram pelo crivo do CNPC, tiveram sua origem no P8. Isso pode ter acontecido de duas formas: 1) sem qualquer mudança na redação; e 2) com mudanças na redação, ou seja:
1) as que não sofreram mudança na redação devem ter sido elaboradas pelos técnicos do MinC na versão de 2007;
2) as que foram modificadas podem ter sofrido essa alteração por intervenção: 1) dos Seminários; ou 2) dos técnicos do MinC.
Em terceiro lugar, verificaremos que ações propostas no P10 não constavam entre aquelas do P8. Nesse caso, tais ações somente podem ter sido elaboradas: 1) durante os Seminários; ou 2) pelos técnicos do MinC, isto é:
1) se elaboradas nos Seminários, essas ações deverão constar nos
relatórios finais dos grupos de trabalho aos quais tivemos acesso; 2) as propostas inteiramente elaboradas pelos técnicos do MinC, e que não
constavam no P8, só podem ter sido produzidas depois do período dos Seminários, no momento em que os técnicos do MinC redigiam e davam a formatação final ao que viria a ser a última versão do Plano.
Quadro 2 - Surgimento das propostas de ação do PNC e suas possibilidades de modificação
POSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO
FÓRUM EM QUE SURGEM AS PROPOSTAS DE AÇÃO MinC PNC 2007 CNPC PNC 2008 Seminários 2008 MinC PNC 2009 MinC PNC 2010 CNPC x SEMIN. 2008 x x MinC 2009 x x x