A primeira coisa que fizemos quando nos propusemos a investigar essa conexão foi buscar, em cada um dos eventos realizados entre 2003 e 2010 com o objetivo de produzir a versão final do PNC, as ações que, pelo seu conteúdo, eventualmente guardassem relação com cada uma das 53 metas que fariam parte da versão final do Caderno. Foi assim que, depois de realizada essa investigação e de posse dos dados que conseguimos coletar durante sua execução, pudemos elaborar o Quadro 9 que mostra em que momento do período mencionado surgiu cada uma das metas elaboradas em 2011, em forma de ação proposta seja pelo Governo, seja pela sociedade.
Esse Quadro classifica as metas conforme sua primeira aparição no processo de elaboração do PNC, e serão agora tratadas em função dessa classificação. Nossa apuração mostra que as metas mais antigas, em termos de aparição nos eventos, têm relação maior com as demandas dos agentes da cultura, com as necessidades do MinC e até mesmo com o caminho que se desejava construir no campo da política cultural. Talvez sejam esses os casos mais relevantes para quem tem o objetivo de averiguar a participação democrática na construção de uma política pública de longo prazo.
a) O grupo de 2003
As metas surgidas durante o Cultura para Todos se constituem, de fato, nos pontos fundamentais da política prometida no programa para a área cultural da campanha petista à Presidência. Entre as propostas formuladas pelos participantes daqueles seminários estão: a implantação do SNC ( meta 1) e do SNIIC (2); a criação do CNPC (46), a realização das CNC (49) e a ideia da utilização da internet para a implantação de plataformas de governança colaborativa (48); propostas de mapeamento, tanto da diversidade cultural (3), quanto da economia criativa (7); propostas que buscam aumento do orçamento (51) e mudança nas regras da renúncia fiscal (52); propostas de formalização, capacitação e qualificação do trabalhador da cultura, abrangendo desde a produção de oficinas e cursos de curta duração até programas de pós-graduação (metas 11, 16, 18, 35 e 36); e, por fim, mas não menos importante, a proposta de implantação de uma política nacional de proteção e valorização das culturas populares e tradicionais (4).
São 14 metas ao todo. As primeiras quatro aqui citadas, assim como as propostas contidas nas metas 51 e 52, correspondem claramente aos pilares fundamentais da
construção do Sistema Nacional de Cultura desde suas primeiras formulações, em termos de seus elementos constitutivos :
A implementação do SNC deve promover, nestas esferas, a constituição ou fortalecimento de órgãos gestores, conselhos, fundos de fomento, planos e orçamentos participativos para a cultura. As diretrizes da gestão cultural serão definidas por meio das respectivas conferências e conselhos de política cultural, compostos por, no mínimo, 50% de membros da sociedade civil. (PLANO..., 2008, p.62)
Podemos afirmar, sem correr qualquer risco de precipitação, que essas seis são propostas indispensáves à execução da política cultural que o novo governo pretendia levar a cabo quando da realização dos seminários de 2003. Elas traduzem os mecanismos pelos quais se poderia levar adiante a política a ser executada, caso os planos para que isso acontecesse estivessem de acordo com o desenrolar dos acontecimentos.
Entre as outras nove metas pertencentes ao grupo de 2003, temos cinco que também são primordiais para a política que se buscava implementar, na medida em que correspondem a ações diretamente vinculadas ao funcionamento do Sistema, como, por exemplo : a meta de aumento da quantidade de empregos formais no campo cultural que tende, caso bem sucedida, a profissionalizar cada vez mais o campo; as metas de mapeamento da realidade cultural, cujos resultados seriam determinantes para a eleição de ações e estratégias de intervenção do poder público na cultura; a proposta de criação de uma plataforma de governança colaborativa, que nada mais pretendia ser do que a operacionalização concreta do princípio da gestão compartilhada, proposto como motor do Sistema; e, ainda, a opção por elaborar uma política nacional de proteção e valorização das culturas populares e tradicionais, que define, do ponto de vista da opção política, um objetivo importante das intervenções pretendidas.
Restaram para comentar, as quatro metas que se relacionam com a Educação. Duas delas (35 e 36) são estreitamente vinculadas e se referem aos gestores e conselheiros de instituições e equipamentos culturais que, ao final do período, deveriam ter sido capacitados por cursos promovidos ou certificados pelo MinC; uma outra estabelece números para abertura de cursos de graduação e pós-graduação em áreas da cultura; e a última, estabelece que deve haver um aumento das pessoas qualificadas em conteúdos de gestão cultural.
Essas metas de capacitação também podem ser consideradas como ações previstas para o desenvolvimento de mais um dos elementos institucionais constitutivos do SNC, o Programa Nacional de Formação na Área da Cultura, acrescido formalmente aos elementos iniciais quando da aprovação, pelo CNPC, do documento intitulado
Estruturação, institucionalização e implementação do SNC. (ESTRUTURAÇÃO...,
2011, p.44).
O grupo de 2003 é, portanto, constituído de metas estruturantes da política que se buscava implementar. Embora sejam apresentadas como metas, a maioria delas é também premissa. Todo o discurso do Governo, desde antes de sua posse, se concentrava na ênfase dada à gestão compartilhada da cultura, como forma de o Estado levar a cabo o desafio de garantir a todos o pleno exercício dos direitos culturais, conforme estabelece o Artigo 215 da Constituição brasileira. (ESTRUTURAÇÃO..., 2011, p.13).
O curioso sobre o aparecimento dessas metas, ainda em 2003, na forma de demanda social, reside no fato de que aqueles seminários foram realizados com a finalidade, pelo menos inicial, de discutir somente questões relativas ao financiamento da cultura, como fica patente em seu título oficial – praticamente clandestino – de “Seminários de discussão do Modelo de Financiamento Público da Cultura”. Em um alentado relatório de 472 páginas, no qual são detalhados seus 20 encontros, entre os meses de julho e agosto daquele ano, a equipe responsável pela sua elaboração apresenta, na introdução de cada um dos encontros, exatamente o mesmo objetivo:
Promover um amplo debate com artistas, produtores e gestores culturais a fim de obter subsídios para a proposição de um novo modelo de financiamento público da cultura, capaz de incorporar outros mecanismos de apoio financeiro e renovar os já existentes. (SEMINÁRIOS..., [2003?], p.43)
Conforme já foi comentado no primeiro capítulo, os seminários extrapolaram esse objetivo principal apresentando, em seus grupos de discussão, inúmeras e diversas propostas, entre elas as catorze que apontamos acima. Havia, certamente, uma demanda reprimida dos agentes do campo cultural que acabou escoando durante aqueles encontros e que, muito provavelmente, pode ter gerado a necessidade de um encontro maior, com o objetivo de aprofundar a discussão de temas que ultrapassavam os limites da crucial questão dos mecanismos de financiamento.
Esse encontro aconteceria dois anos depois, na 1ª. Conferência Nacional de Cultura. Precisaremos retornar um pouco a ela, na medida em que penetrarmos no universo das metas que surgem dos trabalhos ali realizados.
b) O grupo da 1ª. CNC
Esse é o maior dos grupos, com 21 metas, todas originadas de ações propostas durante a 1ª. CNC. Vamos dividi-las em 5 subgrupos para fins de análise e, em seguida, faremos comentários sobre cada um deles.
O subgrupo mais numeroso é o que trata da implantação e modernização de equipamentos culturais (23, 30, 31, 32, 34 e 43). As metas 23 e 43 tratam do incremento de equipamentos que correspondem a projetos específicos, como os pontos de cultura e de núcleos de arte digital; as restantes propõem o incremento e a modernização de equipamentos mais tradicionais como museus, bibliotecas, cineclubes, entre outros.
Há dois subgrupos de 5 metas. Um deles é o das metas referentes a questões de formação ou capacitação, seja do trabalhador da cultura, seja dos que pretendem usufruir de suas manifestações. Começaremos pelo reconhecimento de que essas metas, como já foi dito, fazem parte do conjunto de metas estruturantes do PNC. São em número de cinco (12, 13, 15, 17, 19). As duas primeiras são interdependentes: uma determina o aumento das escolas públicas com ensino regular de arte, enquanto outra prevê a formação de professores para a área. As metas 15 e 17 tratam, respectivamente, da capacitação em nível técnico para a cultura e do reconhecimento de saberes tradicionais pelos órgãos competentes; a 19ª prevê um aumento no número de pessoas que serão beneficiadas por ações de fomento ao conhecimento sobre a cultura.
Essa grande quantidade de metas que se referem tanto à formação e capacitação de agentes e gestores culturais, quanto à de um público consumidor, parece refletir claramente demandas que foram apresentadas pelos atores do campo desde sempre. A primeira dessas demandas – a que nos interessa, no momento – diz respeito, principalmente, à pouca quantidade de gestores profissionais realmente qualificados para lidar com todos os trâmites necessários, por exemplo, para submeter projetos a editais públicos de captação de recursos. Não é à toa que, entre os entraves de caráter administrativo aos procedimentos de financiamento de projetos detectados pelos participantes dos seminários, estão a “precariedade dos projetos apresentados”, “burocracia excessiva para apresentação dos projetos” e “formulários confusos: dificuldade de preenchimento” (SEMINÁRIOS..., [2003?], p.12). É principalmente para
tentar cobrir essa lacuna no sistema cultural brasileiro que surgem essas numerosas metas sobre formação e capacitação.
O outro subgrupo composto de 5 metas (22, 24, 25, 28, 44) é o que se refere ao ciclo propriamente dito de produção, circulação e difusão da cultura, esteja ela inserida ou não na indústria cultural. As metas 22, 24 e 44 tratam do aumento da produção artística e cultural, buscando também alcançar uma maior descentralização dos eventos e uma regionalização dos conteúdos produzidos; a meta 28 cuida do aumento do público frequentador; e, finalmente, a meta 25 pretende incrementar, nacional e internacionalmente, as atividades de difusão cultural.
O quarto subgrupo contém 3 metas institucionais (5, 38 e 39) que se referem à criação de sistemas, como o Sistema Nacional de Patrimônio Cultural (SNPC) e um sistema unificado de registro público de obras intelectuais e à implantação de uma instituição promotora e reguladora dos direitos autorais.
Há ainda duas metas (37 e 45) :a primeira propõe a implantação de secretarias de cultura em todas as capitais, buscando assim o fortalecimento da ação do Estado na cultura; a segunda corresponde especificamente à implementação do Programa Comunica Diversidade que, de acordo com documento publicado pelo MinC, “tem o objetivo de envolver comunidades no processo de formação e disponibilização de conteúdos de comunicação para a cultura” , tendo como seu público-alvo “mulheres, negros e negras, indígenas, quilombolas, ribeirinhos, rurais, pessoas com deficiência, LGBTs [...],entre outros.” (BRASIL, 2013b, p.123).
É interessante notar que esta última meta foi, entre todas as 53, aquela que apareceu mais tardiamente. Sua formulação, na maneira como aparece no Caderno, como quantificação de um programa governamental já em andamento, é um produto do trabalho final dos técnicos do MinC depois de encerrados os trabalhos nos grupos da Oficina Especial. Esta foi, portanto, a única meta elaborada sem qualquer participação - documentada, pelo menos - dos setores não governamentais.
Isso não quer dizer, de maneira alguma, que ela foi inventada nos gabinetes do MinC. Afinal de contas, o público-alvo a que se dirige é mencionado várias vezes e, sobre suas demandas há, inclusive, propostas na 1ª. CNC . De uma forma ou de outra, as ações de promoção, via mídia, dos grupos culturais considerados invisíveis, que constituem o cerne da meta, permanecem como demanda em todos os eventos posteriores.
Esse parece ter sido um caso em que o MinC reconheceu, pela criação de um programa institucional, a pertinência de algumas reivindicações dos grupos de interesse culturais minoritários no País que já vinham sendo formuladas nos eventos de elaboração do PNC. E por falar no Plano, o próximo grupo de metas surgiu a partir da primeira versão posta à disposição do público para discussões.
c) O grupo do PNC 2007
As ações que inspiram as metas aqui agrupadas foram elaboradas pelos técnicos do MinC. É bem verdade que muitas das ações constantes nessa versão do PNC têm relação mais ou menos direta com propostas lançadas nos eventos anteriores, mas as ações que inspiraram as metas pertencentes a este grupo foram criadas especificamente para o PNC 2007 porque, caso já tivessem surgido na 1ª. CNC ou no Cultura para
Todos, nós as teríamos classificado, obviamente, como sendo de um desses dois grupos.
Isso quer dizer que, do ponto de vista da contribuição efetiva da sociedade civil, essas metas ainda precisarão ser provadas. Esse não parece ser o caso dos grupos anteriores de metas, cujas ações originárias foram propostas em eventos com ampla participação popular, organizados em grupos de trabalho nos quais houve coparticipação de agentes públicos e privados. Consideramos como contribuição efetiva as metas que surgiram a partir desses encontros, pressuposto que estabelecemos ainda na primeira parte deste capítulo, quando buscávamos encontrar, nas versões de 2008 e 2010 do PNC, estratégias e ações que tivessem conexões com as propostas ali apresentadas.
Quando tomamos o PNC não mais como o documento a ser elaborado e sim como uma etapa na elaboração das metas, devemos ter em conta, por conseguinte, que as propostas de ação que surgem pela primeira vez em qualquer uma de suas versões são, em princípio, propostas do MinC.
Dito isto, vamos à análise deste grupo, constituído de dez metas (9, 10, 20, 21, 26, 27, 29, 40, 42, 47) que podem ser subdivididas em dois grupos de cinco.
O primeiro deles trata de quantificações relativas à economia da cultura. As metas 21 e 27 buscam aumentar os números da indústria cinematográfica nacional, tanto pelo aumento da quantidade de produções (21), quanto pelo aumento da participação nas bilheterias (27). Interessante notar que essas são as únicas metas claramente setoriais do Caderno. Por um lado, isso parece indicar força por parte dos agentes da indústria cinematográfica, pelo menos em relação aos outros setores da cultura que participaram
do processo e, por outro lado, pode ser um reflexo da importância desse setor na economia da cultura no Brasil.
As outras metas falam em projetos de apoio à sustentabilidade econômica (9), em criar uma política para acesso a equipamentos importados sem similares no Brasil (42) e em aumentar os impactos dos aspectos culturais no turismo nacional (10). As ações referentes a essa última meta aparecem espalhadas no Plano de 2007 e somente na revisão do CNPC para 2008 é que elas são agrupadas em uma diretriz específica.
O segundo subgrupo é composto também de metas que tratam basicamente de temas vinculados à universalização do acesso à cultura: buscando aumentar a quantidade de livros lidos fora do aprendizado formal (20); ampliando as ações para a infância e juventude nos Planos Setoriais (47); tornando acessíveis os equipamentos culturais aos portadores de necessidades especiais (26); disponibilizando, na internet, os acervos de instituições públicas (40); ou até criando o Programa de Cultura do Trabalhador, conhecido como Vale-Cultura, instituído pela Lei Nº 12.761/2012, regulamentada em 2013, que consiste num mecanismo de renúncia fiscal pelo qual empresas podem conceder uma quantia aos trabalhadores com renda de até cinco salários mínimos, para que eles possam ter acesso a bens ou eventos culturais.
Interessante notar que esta última meta, personificada pelo Vale-Cultura, foi contestada nas reuniões das Oficinas Especiais. De acordo com a segunda versão do Caderno, publicada depois dessas reuniões, houve uma “sugestão de excluir a meta por considerar que o incentivo à cultura por meio de ‘vales’ é uma prática assistencialista” (BRASIL, 2011a, p.19). Obviamente, a sugestão não foi acatada e o programa passou a existir pouco tempo depois, independentemente das eventuais discussões sobre seu assistencialismo.
Há uma última observação a fazer sobre esse grupo de metas. Três delas (10, 42 e 47) não aparecem na primeira versão do Caderno - foram selecionadas e apresentadas pelos participantes das Oficinas como sugestões de novas metas na segunda versão. As duas primeiras, no Eixo do desenvolvimento da cultura, e a 47ª como uma extensão da meta 46, no Eixo do fortalecimento do Estado. Há entre essas três metas uma coisa em comum: depois de terem aparecido no Plano de 2007, na 2ª. CNC não constam ações que se refiram a elas. No plano de 2010, as ações que lhes dão origem voltam a aparecer, mas a meta 42, ao contrário das outras duas, não consta na primeira versão do Caderno, aparecendo como sugestão da Oficina Especial, quase com a mesma redação
publicada no PNC de 2007, como se algum participante da Oficina a tivesse resgatado depois de tomar contato com ela naquela versão do Plano.
Continuaremos seguindo com a análise dos grupos de metas, divididos em ordem cronológica de aparição.
d) A dupla da 2ª. CNC
Depois de listadas e comentadas 45 metas, restaram-nos oito. Entre essas, apenas duas apareceram como reivindicação da 2ª. CNC (14 e 50). A primeira, que busca aumentar a quantidade de escolas públicas de educação básica desenvolvendo permanentemente atividades de arte e cultura; e a segunda, que pede 10% do Fundo Social do Pré-Sal para a cultura.
Pela quantidade de sugestões e propostas apresentadas ao longo dos anos durante a elaboração do PNC, no sentido de vincular cultura e educação, chega a ser até surpreendente que uma meta como essa 14ª tenha surgido somente a partir das reuniões da 2ª. CNC, mas o fato é que nossa apuração não encontrou nada semelhante nos documentos anteriores pesquisados.
Já a meta do Pré-Sal, mesmo não tendo sido incluída como uma de suas propostas prioritárias, surgiu na 2ª. CNC já em sua formulação final, como proposta 131, concernente ao eixo Cultura, Cidade e Cidadania, subeixo Acesso, Acessibilidade e Direitos Culturais, conforme documentado (CONFERÊNCIA NACIONAL DE CULTURA, 2010, p.3). Também é relevante assinalar que essa proposta não aparece na versão final do PNC, talvez até pela sua condição de não ter sido considerada prioritária na Conferência.
e) A dupla do PNC 2010
Também aqui temos somente duas metas. A primeira (33) diz que é preciso, em 2020, colocar em funcionamento 1.000 espaços culturais integrados a esporte e lazer. Essa é uma iniciativa de caráter intersetorial incluída de última hora. Nas versões de 2007 e 2008 do PNC havia uma proposta de integração de espaços educacionais, de lazer e culturais. Durante a elaboração do PNC 2010, a palavra “lazer” foi substituída por “esportes” agregando outro significado à proposta e transformando-a na meta que viria a constar da versão final do Caderno.
A segunda meta (41) pretende que todas as bibliotecas públicas e 70% dos museus e arquivos disponibilizem informações sobre seu acervo no SNIIC. Essa é mais uma
meta que busca mapear e disponibilizar informações em meio digital, dentre algumas sobre as quais já tecemos alguns comentários. O vínculo entre essa meta e a proposta que lhe dá origem (ação 3.1.17 do PNC 2010) é muito claro, assim como acontece com outras metas que já comentamos, a exemplo da meta do Pré-Sal. Falaremos mais detalhadamente sobre isso mais adiante, quando estivermos concluindo este capítulo.
f) O grupo do Caderno de Metas
Esse grupo é composto das 3 metas que aparecem na primeira versão do Caderno, a respeito da quais não encontramos nenhuma correspondência direta com as inúmeras propostas apresentadas ao longo dos anos durante o processo de elaboração do PNC. Isso não quer dizer, necessariamente, que não haja correspondência entre o conteúdo dessas metas e as demandas sociais formuladas e documentadas no processo. A questão é que elas foram elaboradas a partir de algumas especificidades que dificultam sua localização como propostas concretas. Falaremos de cada uma delas para que fique claro o porquê de optarmos por não as encaixar em quaisquer dos grupos anteriores.
A primeira delas, por ordem numérica é a nº 6, cujo texto é o seguinte: “50% dos povos e comunidades tradicionais e grupos de culturas populares que estiverem cadastrados no Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais atendidos por ações de promoção da diversidade cultural”.
Essa meta conecta dois temas muito caros aos agentes do campo da cultura envolvidos no processo de elaboração do PNC, desde o seu princípio: de um lado, a opção política pelo atendimento aos grupos tradicionais e às culturas populares manifesta-se, por exemplo, pela ideia do reconhecimento formal dos saberes populares ou no entendimento de que deve haver uma política que apoie “[...] a autodeterminação cultural das populações urbanas e rurais, contemplando os aspectos étnicos e raciais (indígenas, afro-brasileiros e outras), a pluralidade de gênero e orientação sexual, as expressões religiosas e artísticas e demais populações excluídas”, propostas presentes no debate desde a 1ª. CNC (CONFERÊNCIA NACIONAL DE CULTURA, 2006b, p.46); e, de outro lado, o tema da criação de um Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais (SNIIC) que, inclusive, já havia sido institucionalizado como