Ao longo de treze anos de execução do PAA (2003-2015)20, foram aplicados R$ 11,4 bilhões em compras públicas de alimentos. O programa passou por um período de forte crescimento, conforme o Gráfico 7, saindo de R$ 337,2 milhões, em 2003, e chegando ao máximo de R$ 1.219,6 milhões, em 2012. Sofreu considerável queda em 2013, e ligeira recuperação no ano seguinte. Em 2015, novamente observamos redução de repasses, quando fechou o ano com R$ 635,3 milhões.
Gráfico 7. Brasil. Recursos aplicados em compras do PAA, em milhões (R$), 2003-2015.
Fonte: MDS/PAA Data. Valores corrigidos pelo IPCA (jul. 2018)
No que diz respeito ao fomento à agricultura familiar, o programa também teve seu auge em 2012, quando o número de participantes alcançou 191.150 agricultores. De 2012 para 2015, houve a redução de 96.313 agricultores familiares, isto é, um corte de mais de
20
Os dados coletados foram até 2015 porque a partir de 2016, com as mudanças ministeriais promovidas pelo presidente interino Michel Temer, houve redução de corpo técnico da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (Sagi), responsável por cadastrar os valores referentes ao PAA no MDS, e a atualização dos dados foi comprometida. 100 300 500 700 900 1.100 1.300 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
50%. Considerando o universo da agricultura familiar no país, com seus 4,4 milhões de estabelecimentos (IBGE, 2006), o programa chegou a contemplar apenas 2,1% do total, em 2015, quantia bastante pequena quando se leva em consideração sua possibilidade de atuação (Gráfico 8).
Gráfico 8. Brasil. Número de agricultores familiares participantes do PAA, 2003-2015.
Fonte: MDS/PAA Data.
A partir do Gráfico 9 é possível observar a diversidade de agentes que compõem a categoria “beneficiários fornecedores” do PAA. O maior grupo, com 72,43%, é composto por agricultores familiares, seguido por assentados da reforma agrária (17,75%). É notória a presença de grupos populacionais que sempre estiveram à margem das políticas públicas para a agricultura brasileira (como quilombolas, agroextrativistas, pescadores artesanais, comunidades indígenas e atingidos por barragens), o que demonstra a preocupação social do PAA e a sua importância para preservar a diferentes formas de produção e vivência no campo.
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 180.000 200.000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Gráfico 9. Distribuição dos projetos do PAA (%), por categoria de beneficiados fornecedores,
2016.
Fonte: Conab.
Quando comparamos os valores para as regiões do país (Gráfico 10), constatamos que o Nordeste vem concentrando grande quantidade dos recursos nos últimos anos. Entre 2013 e 2015, a região apresentou crescimento importante, ampliando em mais de R$ 21,3 milhões e alcançando R$ 292,6 milhões de orçamento. A região Norte assistiu também um aumento considerável, passando de R$ 49,8 milhões para R$ 76,6 milhões, ultrapassando a região Sul, que sofreu decréscimo entre 2014 e 2015. O Sudeste, por sua vez, segundo em orçamento, sofreu um corte de R$ 66,1 milhões entre 2014 e 2015.
72,43 17,75 4,38 2,25 1,78 1,30 0,11 Agricultores familiares Assentados da reforma agrária Quilombolas Agroextrativistas Pescadores artesanais Comunidades indígenas
Gráfico 10. Brasil. Orçamento aplicado ao PAA, por região, 2013-2015.
Fonte: MDS/PAA Data. Valores corrigidos pelo IPCA (jul. 2018).
Em 2015, como mostra o Gráfico 11, o Nordeste e o Sudeste somaram juntos mais de 70% do orçamento do programa, representando 46,1% e 24,3%, respectivamente. O Centro- Oeste foi a região que menos recebeu recurso nesse ano, obtendo apenas 6,6% do total, o que representou R$ 41,9 milhões. 0,00 50.000.000,00 100.000.000,00 150.000.000,00 200.000.000,00 250.000.000,00 300.000.000,00 350.000.000,00
Nordeste Sudeste Sul Norte Centro-Oeste
Gráfico 11. Brasil. Recursos aplicados em compras do PAA, por região (%), 2015.
Fonte: MDS/PAA Data.
O PAA está presente em todas as regiões do país. Apenas em 2015, foram R$ 286,7 milhões de quilos de alimentos adquiridos, 11,7 mil entidades atendidas e 2,4 milhões de pessoas beneficiadas (MDS, 2017). Dentre os executores da modalidade “Doação Simultânea” (modalidade que mais consegue pulverizar suas ações), no mesmo ano, a Conab exerceu papel preponderante nos recursos (R$ 241,3 milhões de reais) e nas compras realizadas (116,9 milhões de quilos); seguido pelos municípios (R$ 90 milhões de reais e 32,3 milhões de quilos); e pelos estados (R$ 74,5 milhões de reais e 22,9 milhões de quilos).
A Figura 10 indica a distribuição das ações da Conab no território brasileiro para o ano de 2015. São Paulo foi o estado que mais concentrou recursos, com 17,5%, do total de 2015, seguido por Rio Grande do Sul (11,3%) e Bahia (11,1%). As unidades da federação que menos receberam repasses foram: Maranhão (0,2%), Ceará (0,5%) e Distrito Federal (0,7%) (CONAB, 2015). 46,1 24,3 11,0 12,1 6,6 Nordeste Sudeste Sul Norte Centro-Oeste
Figura 10. Atuação do PAA no território brasileiro, por município participante, 2015.
Fonte: Conab.
Pela análise da Tabela 2, constata-se grande variedade de categorias de produtos fornecidos pela agricultura familiar e comercializados pelo PAA. Em 2014, quase metade desses produtos compreenderam somente hortaliças (25,2%) e leite e derivados (24,1%), indicando que no topo da lista estão mercadorias perecíveis e que precisam de um cuidado maior no transporte e armazenamento. Esse fato suscita discussão sobre os mecanismos operacionais do programa como um todo, principalmente quanto à logística envolvida no seu circuito de comercialização.
Tabela 2. Categoria de produtos comercializados pelo PAA, 2014. Grupo de Produtos Recursos (%)
Hortaliças 25,22 Leite e derivados 24,15 Frutas 17,00 Cereais e leguminosas 7,47 Panificados 4,84 Açúcares e doces 3,72 Carnes 3,01
Sucos e polpas de frutas 2,94
Condimentos, ervas e temperos 2,69
Aves e ovos 2,46
Pescado 2,35
Farinhas, féculas e massas 1,73
Cocos, castanhas e nozes 1,37
Sementes 0,92
Diversos 0,09
Óleos e gorduras 0,04
Fonte: Conab.
Do ponto de vista de cada modalidade, observamos, segundo o Gráfico 12, que a “Doação Simultânea” foi a que mais apresentou crescimento no período analisado. Ainda em 2003, no início do programa, contava apenas com 5,3% dos recursos, e, em 2015, chegou a 75%. Como explicam Sambuichi et al. (2014), essa é a modalidade que mais vem alcançando resultados positivos e apresentando maior aceitação e procura por parte dos agricultores. Além do que é a única modalidade operada por todos os executores do PAA (Conab, estados e municípios).
Outra importante modalidade em termos de recursos é o “PAA Leite”. Durante o período de 2003 a 2007, foi a que mais recebeu repasse, quando então foi superada pela Doação Simultânea e, desde então, mantém o segundo lugar. Vale destacar que parte significativa dos agricultores que participaram da extinta modalidade “Compra Antecipada” (2003-2005) migraram para o PAA Leite, em 2005. Desde estão vem decaindo e, em 2015, chegou a 19,1%, a menor participação desde sua criação.
A modalidade “Formação de Estoque”, diferentemente das outras, apresentou no período analisado uma variação de apenas 7,3 p.p., tendo seu pico em 2004 (11,1%) e sua menor participação em 2015 (3,8%). Sambuichi et al. (2014) acreditam que essa modalidade será ampliada nos próximos anos devido à maior atenção dada pelo MDA, sua única fonte de
recursos, que está tentando aliar essa estratégia com outras ações governamentais (assistência técnica) para melhorar a gestão das organizações de produtores.
No caso da “Compra Direta”, percebe-se pouca quantidade de recursos sendo aplicados nos últimos cinco anos (2011-2015). Atualmente, é a modalidade de menor participação orçamentária, correspondendo, em 2015, a apenas 2,1% do total. O que difere são alguns picos do gráfico observados em anos anteriores, como em 2004 e 2009, quando obteve 17% e 28,2%, respectivamente. Esse comportamento pode ser explicado pelo fato dessa modalidade ser um instrumento utilizado apenas quando “os preços estão muito baixos ou falta mercado para escoamento de determinados produtos estratégicos para a alimentação dos brasileiros, como o feijão, o que não tem ocorrido muito nos últimos anos (SAMBUICHI et al., 2014, p. 85).
Gráfico 12. Brasil. Orçamento aplicado ao PAA, por modalidade (%), 2003-2015.
Fonte: MDS/PAA Data.
A partir das regiões administrativas, como está exposto na Tabela 3, utilizamos os dados para os anos de 2013 a 2015 (os três últimos com informações completas disponíveis no portal do governo) para compreender o comportamento atual de cada modalidade.
Em relação à “Compra Direta” percebemos redução acentuada no período, uma vez que apenas a região Sul teve continuidade em 2015. Essa região vem se destacando como
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
principal concentradora dos recursos, seguida pela região Nordeste, em 2013, e pela Sudeste, em 2015. Entre 2013 e 2014, o Nordeste perdeu 26 p.p. e o Sudeste ganhou 11,4, mostrando uma forte inversão. A região Sul também tem destaque na “Formação de Estoque”, superando todas as outras regiões nos três anos analisados. A região Norte teve forte crescimento no período, passando de 8,6%, em 2013, para 20,3%, em 2015.
Tabela 3. Orçamento aplicado ao PAA, por modalidade e região (%), 2013-2015. 2015
Compra
Direta PAA Leite
Doação Simultânea Formação de Estoque Norte 0,0 0,0 15,0 20,3 Nordeste 0,0 72,8 42,0 16,8 Sudeste 0,0 27,2 25,4 1,5 Centro Oeste 0,0 0,0 8,6 4,0 Sul 100,0 0,0 9,0 57,4 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 2014 Norte 2,9 0,0 13,1 16,7 Nordeste 1,3 74,9 32,9 8,5 Sudeste 11,8 25,1 34,2 2,2 Centro Oeste 0,2 0,0 8,0 3,2 Sul 83,9 0,0 11,8 69,5 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 2013 Norte 1,5 0,0 11,7 8,6 Nordeste 27,8 75,0 37,2 22,2 Sudeste 0,4 25,0 26,4 5,2 Centro Oeste 5,7 0,0 8,4 4,4 Sul 64,6 0,0 16,3 59,6 Total 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: MDS/PAA Data.
As participações das regiões Nordeste e Sudeste no “PAA Leite” são de interessante constatação: por mais que o orçamento do Nordeste seja quase três vezes maior do que o do Sudeste, constatamos a primazia do Sudeste porque este responde por apenas um estado participante (Minas Gerais), enquanto o Nordeste possui nove, o que revela a importância de Minas Gerais, ainda mais reforçado porque é somente uma parte do estado que recebe recursos (sua mesorregião Norte de Minas).
Por fim, temos a modalidade “Doação Simultânea” que se evidencia como a mais bem distribuída entre as regiões do país, além de ser a única em que nenhuma das regiões concentra mais da metade dos recursos. Tem destaque a região Nordeste, que chegou a 42% em 2015, e a Norte, com 15% no mesmo ano. Enquanto isso, outras regiões perderam importância no mesmo período, como a Sudeste, com 25,4% em 2015 (8,8 p.p. a menos que no ano anterior), e a região Sul, que atingiu 2015 com 9%, tendo chegado a 16,3% dois anos antes, em 2013.