Muitas tentativas de elucidar as inovações do PAA Leite disponíveis na literatura científica, em termos de compras públicas de alimentos para a agricultura familiar, não ultrapassaram àquelas evidenciadas para o próprio PAA. Ao que parece, faltam pesquisas que adentrem a realidade própria do PAA Leite e coloquem em relevo suas particularidades. Costa (2009), por exemplo, afirma que sua grande inovação foi “unir uma proposta de política agrícola, de fomento a agricultura familiar à política de segurança alimentar e nutricional, atendendo aos grupos mais expostos aos efeitos da vulnerabilidade social no campo” (p. 12).
Enquanto isso, Ortega, Jesus e Só (2006) consideram inovador o fato das ações de aquisição, distribuição e consumo dentro do PAA Leite serem efetuadas ao mesmo tempo, o que segundo os autores serviria para “promover a articulação entre a produção da agricultura familiar e a destinação desta produção, visando ao desenvolvimento da economia local e ao atendimento direto às demandas de suplementação alimentar e nutricional dos programas sociais locais” (p. 2).
O que esses autores estão destacando, na verdade, é o papel inovador do PAA, e não do PAA Leite. Articular uma estratégia de fomento a agricultura familiar com uma política de
segurança alimentar e nutricional ocorre em quase todas as suas modalidades porque é um dos objetivos do programa. Contudo, deve-se ter cuidado para não anular as inovações próprias da modalidade leite, que são aquelas que nos importam verdadeiramente.
Articulação com entidades privadas e de pequeno porte
Pelo desenho do programa, a única modalidade que permite a participação de entidades do segundo setor é o PAA Leite. Como apontado por Costa (2013), o programa permite a articulação do primeiro setor (entendido como os gestores federais e estaduais), do segundo setor (os laticínios privados) e o terceiro setor (entidades sociais municipais, compreendidas pelo Comitê Gestor).
Como já demonstrado nesse trabalho, existem diversas políticas voltadas às compras públicas de leite que contemplam entidades privadas. A novidade não está, pois, nisso, mas sim na faixa de laticínios contemplada pelas ações. Enquanto as licitações de muitas dessas experiências brasileiras são abertas e vencidas por grandes laticínios, nacionais ou estrangeiros, o PAA Leite, ao estabelecer as cotas máximas de captação e a obrigatoriedade de coleta da agricultura familiar, impede que pequenos laticínios sofram a concorrência dos grandes e deixem de ser atendidos.
Há de se considerar que os pequenos laticínios são incapazes de participar de programas governamentais de distribuição de leite porque não dispõem, muitas vezes, de capacidade logística que dê conta de cumprir a normas, horários e volumes a serem distribuídos. A partir do momento que o estado inibe a participação de grandes laticínios, que se desinteressam pelo pequeno volume de leite a ser manejado, isso abre a oportunidade para que laticínios menores sejam contemplados, já que possuem muita dificuldade de se manter no mercado privado, onde sofrem a concorrência direta dos grandes empreendimentos.
O estabelecimento de contrato com os laticínios de pequeno porte não significa que eles são capazes de garantir a coleta dos produtores e o abastecimento do leite nos municípios indicados. Os objetivos expressos no programa, no que diz respeito à periodicidade de entrega e de coleta do leite, precisam ser respeitados com pena de descontinuidade do contrato, o que se torna impeditivo também para certo número de laticínios que não possuem capacidade logística para tal. Da mesma maneira que a faixa de grandes laticínios é deixada de lado (por desinteresse), também um número considerável de pequenos laticínios não permanece no programa (por dificuldades técnicas).
Em resumo, essa política tem sido bastante importante para que laticínios até então excluídos sejam reinseridos na produção, além de estimular o surgimento de outros que veem nessa oportunidade um caminho para crescer. Em 2009, quando foi feita uma avaliação do PAA Leite em todos os estados participantes, os dados mostraram que 31% dos laticínios cadastrados haviam sido criados há menos de sete anos, o que levou os pesquisadores a admitir que a maioria desses empreendimentos de pequeno porte devia a sua existência ao programa.
Porém, a referida pesquisa também revelou que 20% dos laticínios identificados tinham no PAA Leite a exclusividade da venda e apenas 27% deles disputavam os mercados estaduais, indicando que o nível de dependência em relação ao programa é significativo e precisa ser considerado para possíveis reformulações.
Logística para os pequenos pecuaristas
Uma das principais inovações oferecidas pelo PAA Leite e que não encontramos referência na literatura é a capacidade oferecida pelo Estado para a ampliação da mobilidade espacial dos pequenos pecuaristas. Diante do que foi tratado no capítulo anterior, quanto à importância dos mercados institucionais para a criação de circuitos curtos de comercialização, devemos estabelecer distinções pelas quais a modalidade supera as limitações ainda encontradas por muitos programas que veem nas compras um caminho para o florescimento da agricultura familiar.
O importante é considerar o elo que se estabelece entre a produção dessa faixa de agricultores familiares e o consumo das famílias beneficiadas a partir da logística. Para tal, adotamos a concepção de Castillo (2008), para quem a logística compreende:
[...] o conjunto de competências infra-estruturais (transportes, armazéns, terminais intermodais, portos secos, centros de distribuição etc.), institucionais (normas, contratos de concessão, parcerias público-privadas, agências reguladoras setoriais, tributação etc.) e estratégicas / operacionais (conhecimento especializado detido por prestadores de serviços ou operadores logísticos) que, reunidas num subespaço, podem conferir fluidez (Arroyo, 2001; 2005) e competitividade aos agentes econômicos e aos circuitos espaciais produtivos. Trata-se da versão atual da circulação corporativa (p. 9).
O PAA Leite não considera apenas a compra do leite, mas também a dificuldade que se estabelece nessa ação. O leite é um produto altamente perecível e que demanda uma
estruturada rede de objetos para que sua qualidade não seja comprometida durante a coleta, transporte e comercialização. Esse produto deve ter atenção maior visto que não é possível criar estoques, como é feito com outros produtos agrícolas comprados pelos mercados institucionais.
Assim, toda a estrutura organizacional desse programa, ao que parece, foi capaz de antever essa dificuldade de circulação do leite fluido e determinou as obrigações de cada agente sem desconsiderar o principal impasse para a agricultura familiar, que é a sua limitada mobilidade espacial. Desse modo, aos laticínios foram dadas as funções de transporte do leite – desde a propriedade até os locais estipulados nos municípios selecionados – esta que é a atividade que mais demanda cuidado e esforço. Aos produtores restou somente a produção propriamente dita, desonerando-os dos custos de transporte e oferecendo alternativas de circulação para a sua produção.
O Estado estaria, portanto, dotando os produtores de maior mobilidade espacial por meio de uma “logística terceirizada”, que mesmo sendo realizada por entidades privadas, é normatizada pelo Estado por força de contrato. Becker (2007) chamou atenção para a necessidade urgente de se implantar uma “logística do pequeno” para fazer frente à atuação em rede das grandes corporações que dominam o mercado. Para a autora, a segurança alimentar estaria comprometida a partir do momento que esses grandes agentes dominassem toda a produção de alimentos, concentrando as etapas da circulação e do armazenamento.
Uma logística voltada para dotar os pequenos agentes do mercado de capacidade de locomoção no território garantiria o oferecimento de alimentos para o conjunto da população. O PAA Leite pode ser entendido como uma iniciativa nesse sentido porque o Estado, por meio do controle de entidades privadas, oferece oportunidade para que o leite dos pequenos produtores se desloque pelo território e chegue ao público beneficiado. Seria uma logística não “dos pequenos”, mas “para os pequenos”.
Uma “logística dos pequenos”, assim entendida, parte do pressuposto de certo grupo de agricultores familiares seria capaz de assumir uma logística própria para ampliar sua competitividade no mercado. Seria um caso onde a logística é praticada de dentro para fora; por outro lado, uma “logística para os pequenos” implica no aumento da capacidade de agricultores familiares deslocarem sua produção a partir da colaboração de agentes externos e de forma indireta. Pode-se afirmar que seria uma logística praticada de fora para dentro.
Castillo (2016)37 torna essa distinção mais clara ao propor a ideia de “logística do Estado para os pequenos”, isto é, o Estado como aquele que oferece as possibilidades técnicas para que os pequenos produtores consigam fazer suas mercadorias atingirem o mercado. No caso do PAA Leite, estaríamos diante de uma logística para os pequenos, praticada por entes privados (laticínios) e coordenada pelo Estado (governo estadual). Significa dizer que é uma logística do Estado em sua concepção, mas se dá no território através de agentes privados.
Esse caso evidencia uma forma diferenciada e não corporativa de logística (como aquela a cargo das grandes empresas), que viabiliza a produção de um mercado alternativo e que estaria mais próximo de uma logística cooperativa, com estratégias necessárias para viabilizar a produção e o consumo fora do ideário da competitividade. Ambas são logísticas (a que chamamos de corporativa, a cargo do mercado, e a que chamamos de cooperativa, a cargo do Estado) porque ambas almejam a otimização da circulação, mas uma, com isso, visa criar mais justiça social, enquanto que a outra está a serviço puramente do mercado. É necessário dizer que a maior parte das ações do Estado e dos recursos públicos é dirigida para a “logística corporativa”, e a “logística cooperativa” é uma pequena fração dentro do universo da logística.
É uma forma de requalificar e entender que a própria logística pode ser contraditória e distinta, politicamente. Se a produção do leite fluido fosse deixada a cargo do mercado e da ação das grandes empresas, os pequenos pecuaristas já teriam se retirado da atividade e muito provavelmente estariam passando por dificuldades financeiras. Agora, como há uma força contrária a partir do Estado, induzindo a permanência desses agentes, cria-se uma contrarracionalidade e essa fração da produção permanece produzindo e se sustenta na atividade, mesmo que ainda com dificuldades.
A ideia do programa não é igualar o pequeno laticínio e o pequeno pecuarista aos grandes agentes do mercado, mas oferecer alternativas de comercialização. Se esse grupo de pequenos produtores conseguisse competir no mercado formal não haveria a necessidade de interferência do Estado. O grande mérito do programa acaba sendo justamente o de não se pautar pela competitividade, dando possibilidade aos pequenos agentes de permanecer no campo produzindo leite tanto para públicos carentes quanto para o consumo próprio.
É preciso dizer, contudo, que os laticínios cadastrados agem também em benefício próprio e isso pode ser visto tanto na seleção dos produtores, quanto também no restante das funções que pratica. Esse caso é apenas mais um que sustenta a tese de Antas Jr (2005) no que
se refere à regulação híbrida do território. Como argumenta o autor, houve uma ruptura no modelo de regulação predominantemente estatal e a rápida transição para o modelo que ele denomina de híbrido. Essa regulação agora se manifesta a partir de um tripé disputado pelo mercado, Estado e organizações de solidariedade.
Essa prática dos laticínios em benefício próprio se explica pela centralidade que assumem dentro do funcionamento do programa, tornando-os fundamentais para a sua execução. As relações de poder estabelecidas entre os laticínios e o Estado, diferentemente do que se esperava, não é de completa subordinação. Já que os laticínios são os únicos agentes capazes de realizar o fornecimento de leite, a relação entre eles e o Estado é muito mais próxima de uma “parceria”, como também constatou Batista (2016).
No entanto, devemos ter cuidado ao exagerar o papel exercido pelos laticínios e o seu poder de barganha em relação ao poder público. Faz parte do desenho do programa delegar aos laticínios as tarefas no âmbito da circulação, já que eles possuem conhecimento empírico do local de execução, enquanto o governo se incumbe principalmente da regulação, dos repasses orçamentários e das compras públicas. Cada um tem um papel na divisão do trabalho dentro do programa e o desafio é fazer com que todos cumpram suas atribuições. Tanto o governo depende do laticínio (para fazer o programa funcionar) quanto os laticínios dependem do governo (para protegê-los da competição dos grandes concorrentes do mercado privado).
3.5.As cotas de leite como campo de disputa: garantia de abastecimento ou de