Os poucos trabalhos encontrados sobre o funcionamento do PAA Leite versam sobre estudos de casos que são limitados para possíveis generalizações. Alguns relatórios de pesquisas, encomendados pelo extinto MDS a Universidades públicas, não foram muito além das pesquisas já mencionadas. O único trabalho de fôlego encontrado e que serviu de referência para entendermos melhor o arranjo institucional do programa foi realizado em 2009, pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), denominado “Avaliação do Programa de Aquisição de Alimentos – PAA (Modalidade Leite)”.
O referido relatório se prestou a avaliar o PAA Leite, quantitativamente e qualitativamente, levando em consideração todos os estados cadastrados no ano de 2009, destacando características de gestão, a imagem do programa do ponto de vista de fornecedores e famílias carentes, o perfil das unidades produtivas e dos fornecedores de leite e o impacto regional da presença e da possível descontinuidade do programa. É, portanto, baseado nesse relatório, nos trabalhos de campo realizados e na literatura especializada sobre o tema que oferecemos a discussão que segue sobre o funcionamento do PAA Leite.
O PAA Leite, oficialmente denominado “Incentivo à Produção e Consumo de Leite”, tem nomenclatura própria em cada estado onde está presente: em Pernambuco, chama-se “Leite para Todos”, em Minas Gerais, “Leite pela Vida”, em Alagoas, “Mais Leite”, no Ceará e em Sergipe, “Leite Fome Zero”, na Bahia, “PAA Leite”, na Paraíba, “Leite da Paraíba”, no Rio Grande do Norte, “Programa Leite Potiguar”, e no Piauí e no Maranhão, “Programa do Leite”.
De acordo com Maciel e Khan (2016), alguns estados brasileiros, como Pernambuco, Alagoas e Minas Gerais, criaram programas complementares para auxiliar a ampliação e melhoramento do PAA Leite nas regiões beneficiadas. Isso demonstra que a contrapartida estadual não tem interesse somente em termos de orçamento, mas também busca parceria com o governo federal para aprimorar e efetivamente fazer com que a política alcance seus
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Fonte: https://oimparcial.com.br/cidades/2018/01/maranhao-e-um-dos-poucos-que-disponibilizam-leite- especial-as-criancas/. Acesso em: maio de 2018.
objetivos. É preciso destacar que essas adaptações podem acabar conferindo maior autonomia aos estados na aplicação dos recursos do PAA Leite, o que merece cuidado porque é preciso que seu objetivo não desvirtue.
A questão é que não há uma estrutura rígida e um conjunto de normas que obrigue a criação de um arranjo institucional único, em cada estado, para o seu funcionamento e manutenção. Pelo contrário, há certo grau de liberdade para definir como ocorrerá sua operacionalização, contanto que seu arranjo institucional seja capaz de cumprir as funções que lhe são atribuídas.
É sabido, contudo, que o formato definido em cada estado difere em razão de sua compatibilidade com: 1) as dimensões assumidas pelo programa, ou seja, a quantidade de fornecedores, usinas beneficiadoras e beneficiados consumidores beneficiados; 2) sua dispersão territorial, que considera a quantidade e tamanho dos municípios; e 3) a condição social do público almejado, como a quantidade de pessoas que se enquadram nas condições socioeconômicas do programa (UFPE, 2009). Percebe-se que as razões principais que levam à sua discricionariedade em cada estado é justamente a condição geográfica prévia à sua implantação.
Embora apresentem características marcantes, os estados têm em comum alguns pontos. A gestão é um deles, já que é realizada em todos os estados por um núcleo central constituído por uma ou duas dezenas de pessoas (técnicos, estagiários e administradores) que cumprem funções executivas de contratação de laticínios, apoio aos produtores e distribuição de leite. Por vezes, são apoiados por outras institucionais (públicas e privadas) e grupos de voluntários. Esse núcleo gestor é comumente subordinado a uma Secretaria de Estado, Autarquia ou Fundação, sem que possua autonomia gerencial e financeira. Além disso, possuem pouca capacidade de mobilidade em função da precária estrutura de veículos e recursos financeiros (UFPE, 2009).
A burocracia toma grande parte do tempo dos integrantes desses núcleos (elaboração de folhas de pagamento, relatórios etc.), havendo pouco tempo para atividades de planejamento, coordenação, supervisão, comunicação, dentre outras que proporcionariam o aprimoramento da execução do programa. Até mesmo os órgãos estatais responsáveis por oferecer apoio a esses núcleos não encontram tempo suficiente para dar prioridade ao atendimento dos problemas e objetivos do seu funcionamento (UFPE, 2009).
O apoio que esses núcleos recebem de certas organizações, como cooperativas ou associações de produtores, em alguns casos, para intermediar suas relações com os laticínios, é, por vezes, positivo. Contudo, o sucesso dessa parceria depende muito da maturidade das
organizações, que podem não manter com seus associados a relação que dela se espera. Essas entidades acabam, por vezes, assumindo funções que deveriam ser efetuadas pelo governo estadual, por meio desses núcleos, o que causa certa confusão entre o que se espera de cada agente e como o programa se apresenta na prática.
O leite é processado por laticínios locais, através de contratos celebrados com o estado, e a quantidade de leite encontra bastante variação, dependendo da extensão territorial do estado e o número de laticínios vinculadas ao programa. A distribuição do leite, assim como o controle social, fica a cargo de prefeituras, associações, sindicatos, escolas e voluntários, que também promove a seleção e cadastro das famílias beneficiadas. Minas Gerais, por outro lado, instituiu Comitês Municipais que possuem função exclusiva de controle social e distribuição, profissionalizando a tarefa (UFPE, 2009).
Em termos operacionais, o cenário geral descrito abaixo não abarca todos os casos particulares existentes em todos os municípios cadastrados no programa. Porém, é possível dividir em cinco as etapas da execução do PAA Leite, que de forma generalizada compreende: 1) a coleta; 2) o processamento; 3) a distribuição e 4) o consumo.
A etapa da oferta contempla as atividades de produção propriamente dita do leite. Todos os dias os produtores realizam a ordenha (de vacas ou cabras) e preenchem os “latões” ainda na propriedade e que são encaminhados até o “ponto de coleta”, localizado em propriedades específicas que contém “tanques de resfriamento”, onde o leite mantém suas temperaturas baixas e de onde parte para a usina. Há poucos casos em que o leite é coletado diretamente dos latões por caminhões dos laticínios porque isso desrespeita a legislação sanitária vigente. O transporte do leite das propriedades até os tanques, que estão localizados em pontos estratégicos para a coleta, fica a cargo dos produtores, que normalmente utilizam seus próprios meios de locomoção (animais, automóveis, bicicletas ou motocicletas).
Existem dois tipos de tanques de resfriamento, os individuais e os coletivos. A diferença é basicamente o número de produtores que o divide. No caso dos individuais, são instalados nas propriedades de produtores que são os únicos responsáveis pelo leite armazenado. Os coletivos são usados por dois ou mais produtores (podendo ultrapassar uma dezena) e o local de instalação pode variar por motivos diversos, mas sempre na propriedade de algum produtor. Alguns tanques são oferecidos pelos agentes do beneficiamento (cooperativas ou laticínios), principalmente quando há uma quantidade suficiente de oferta de leite em determinada localidade e os produtores não possuem capacidade de adquirir por conta própria. Nesse caso, os tanques são doados aos produtores e o seu valor é dissolvido entre eles, que pagarão a partir de cotas mensais de leite.
A etapa da coleta se refere ao trabalho de retirar o leite das propriedades e encaminhá- lo às usinas de processamento. A coleta é feita majoritariamente pelos mesmos agentes do beneficiamento do leite. O contrato celebrado com o governo estadual obriga esses agentes a transportarem o leite das propriedades até o seu local de pasteurização. Ainda persistem certas situações onde o descaso do governo com a fiscalização da coleta leva alguns laticínios a não incluírem produtores que não se encaixam em suas rotas já estabelecidas, obrigando-os a se deslocarem até a usina. O valor pago pelo governo às usinas e cooperativas inclui justamente o custo do frete, porém não especifica de onde o leite deve vir, somente para onde ele deve ir.
Critérios como quantidade e distância até os pontos de coleta são levados em consideração pelos laticínios no cálculo de inclusão ou exclusão de produtores, visto que possuem essa autonomia dentro do programa. Esses laticínios possuem várias rotas que já são conhecidas e atendidas periodicamente, com diferentes caminhões e em diferentes localidades. Os caminhões circulam diariamente e o objetivo é sempre o de atingir sua capacidade máxima, reduzindo as perdas logísticas. Em casos onde ainda não há tanques de resfriamento, mas quantidade suficiente para justificar a coleta, o leite é oferecido em latões e a regularidade do trajeto dos caminhões torna-se diária para garantir que sua qualidade não seja comprometida.
Os caminhões, que contam com estruturas isotérmicas, conseguem manter a temperatura do leite durante todo o trajeto, possibilitando a realização de um percurso duradouro entre a primeira e a última coleta. Contribui também para a qualidade do leite que todo o manejo do equipamento para a transferência do produto do tanque ao caminhão é feito por mangueiras metálicas que o isolam do contato com o ambiente externo.
Os funcionários da coleta são também responsáveis pelas funções de mensuração da quantidade de leite nos tanques e realização de testes e coletas de amostras. Estes testes consistem em checar a temperatura indicada pelo termostato do tanque, que deve estar num intervalo de 3 a 4 graus, e a acidez do leite, a partir da reação com agente químico que altera sua coloração. É necessário que uma pequena amostra seja coletada diretamente do tanque para ser encaminhada à análise laboratorial. O coordenador do tanque, que é também produtor, divide a tarefa de mensuração das cotas para registrar o quanto cada produtor depositou no tanque (em casos de tanques coletivos), e ajuda na obtenção das amostras para o controle de qualidade.
Todo o leite do tanque costuma ser coletado, independentemente de preencher ou não os critérios de cota do programa. O funcionário registra a quantidade total coletada e a sua discriminação que pretende diferenciar a fração destinada ao programa, referência para
contabilizar cada pagamento, é feita posteriormente, no departamento de contabilidade do empreendimento, e deve coincidir com as anotações do coordenador do tanque. Essa prática é muito recorrente e se justifica pela ausência de uma relação de exclusividade dos laticínios ou cooperativas em relação ao programa. O leite a ser vendido ao governo está aquém da capacidade de processamento dos agentes do beneficiamento e, muitas vezes, acaba compondo pequena parcela do total manejado.
Na etapa de processamento, o laticínio realiza a pasteurização do leite, respeitando os padrões técnicos da legislação em vigor e envasa em embalagens lacradas (“saquinhos”). São também responsáveis pelos custos e pelos testes de qualidade do leite, realizados em laboratórios ou institutos de pesquisa indicados pelo programa. A embalagem plástica deve conter o logotipo do governo federal, idealizador do programa, e informações referentes à tabela nutricional.
O leite passa então pela etapa da distribuição, quando os laticínios realizam as rotas de distribuição que são diferentes da coleta porque não são escolhidas por eles. Pelo contrário, são disputadas por chamamento público feito pelo governo estadual que seleciona os municípios a serem atendidos e os agrupa em “trechos” ou “rotas” para facilitar a entrega. Isso significa que a partir do momento que o laticínio vence o edital e adquire determinada rota torna-se obrigatório o seu atendimento, que significa depositar o leite nos postos de distribuição em todos os municípios listados.
Ocorre que há rotas com mais ou menos municípios e com maior ou menor volume de leite a ser entregue. Assim, algumas delas “compensam” e são mais vantajosas que outras, porque significaria maior pagamento ou menores custos logísticos, caso os municípios já façam parte da bacia leiteira atendida por esses agentes. A disputa pelo contrato segue a análise de documentos que comprovam a regularidade fiscal e sanitária do empreendimento, e em casos onde a mesma rota é requisitada por mais de um laticínio ou cooperativa o desempate é decidido por critérios técnicos de localização.
Caso a documentação comprove a capacidade de mais de um agente concorrer à mesma rota, o vencedor será o estabelecimento que tiver “menor distância a ser percorrida para distribuição do leite, considerando para este fim o somatório das distâncias entre a sede do município onde se localiza a credenciada e a sede de cada município constante da rota” (MINAS GERAIS, 2014). Permanecendo o empate, a rota é dividida de acordo com a proposta a ser elaborada pelo governo estadual.
Em relação aos aspectos operacionais, toda a cota determinada pelo contrato deve ser atendida. O transporte deve ser feito em caminhões refrigerados e a frequência de entrega fica
a cargo dos laticínios, que fixam determinados dias da semana para abastecer os pontos determinados. A sua capacidade logística ditará essa etapa, já que pequenos agentes entregam o leite com frequência maior, porque conseguem mobilizar um conjunto maior de funcionários, instrumentos e serviços para tal, enquanto os agentes menores realizam com menor frequência, pelo motivo oposto.
Os postos de distribuição devem ser locais de fácil acesso, de responsabilidade do poder público local, e devem estar devidamente indicados e preparados para acondicionar o leite refrigerado, atentando para as condições de armazenamento e o prazo de validade. São utilizadas repartições públicas (escolas, creches e entidades assistenciais), pastorais e até residências privadas oferecidas por voluntários. Grande parte dos responsáveis pelo recebimento do leite nesses locais é composta por voluntários que dividem as tarefas com funcionários disponibilizados pelas prefeituras ou comitês municipais, estes bastante raros.
Em relação ao armazenamento do leite, mesmo previsto em contrato a presença de equipamentos de refrigeração para manter a temperatura do leite em níveis aceitáveis, nem sempre é isso que acontece. As usinas combinam os horários de entrega do leite com os responsáveis pelo seu recebimento que, por sua vez, comunicam as famílias para comparecerem no horário marcado para que o produto permaneça durante pouco tempo sem refrigeração e já seja recolhido. Essa estratégia tenta corrigir a falha (ou a omissão) dos laticínios, que são os responsáveis por arcar com os equipamentos, deixando o leite depositado em locais inapropriados, como caixas d’água.
Cada local de entrega conta com um responsável pela emissão de “notas”, garantindo que todo o leite tenha sido entregue. O pagamento ao laticínio é feito depois de conferido pelo governo do estado.
Por fim, na etapa do consumo, cada família cadastrada tem direito a receber 1 litro de leite/dia, por cada membro que atenda aos critérios de seleção. Como as entregas podem não ser feitas diariamente as famílias acabam recebendo em dias específicos (aqueles decididos pelos laticínios) o leite referente aos outros dias que não houve distribuição. Isso significa o recebimento de mais de um litro de leite de uma única vez. Na ausência de refrigeração em casa (geladeira ou refrigerador), as famílias se prejudicam bastante pelo fato de terem de consumir rapidamente todo o produto, que conta com prazo de validade de poucos dias.
Os beneficiários se deslocam até os postos de distribuição mais próximos a suas residências (o que pode ser muito longe, algumas vezes) e aguardam a chegada dos caminhões. É exigida a apresentação do cartão que atesta o cadastro e o direito de receber, e a depender do número de cartões uma única pessoa pode levar o leite de outros membros da
mesma família, sem a sua presença obrigatória. A retirada é feita por jovens, adultos e idosos, contanto que compareçam com os devidos cartões.
O cadastramento das famílias é realizado tanto por funcionários dos comitês municipais, quando existem, quanto por voluntários do próprio município e técnicos do governo estadual. Em grande medida, são os voluntários os responsáveis por fazer o cadastro de cada beneficiário, algo que cria muitos conflitos porque a demanda é grande e nem todos se encaixam no perfil do programa32. Além disso, pelo desconhecimento dos consumidores, associa-se à figura do responsável pelo ponto a responsabilidade pelo programa, o que não é verdade.
Junto aos postos estão também indivíduos que não possuem cadastro, mas aguardam pelas sobras que permanecem após as famílias serem atendidas. A distribuição realizada pelos laticínios é feita sempre um pouco acima da cota estipulada para garantir que todos sejam abastecidos, mesmo após perdas de algumas mercadorias por rompimento de embalagens. Além disso, há um intervalo de tempo limite de algumas horas para que o leite seja recebido. Ocorre que alguns beneficiários podem não buscar o produto ou as unidades doadas a mais (para compensar possíveis perdas) não sejam necessárias, levando a doação do leite para famílias não cadastradas e até mesmo para funcionários dos postos.
Finalizada a descrição sobre sua operacionalização, voltamos à atenção para o conjunto de agentes responsáveis pela execução do PAA Leite, em cada localidade. Essa complexa rede de interações comporta diversas etapas pelas quais passam os fluxos imateriais (informações) e que, ao final, confluem para o seu funcionamento. Essa configuração própria pode ser compreendida a partir da teoria geográfica que leva em consideração a existência de círculos de cooperação no espaço (SANTOS, 1988).
São esses círculos de cooperação que articulam os diversos agentes e lugares que compõem os circuitos espaciais produtivos, unificando, através de comandos centralizados, as etapas espacialmente separadas da produção (CASTILLO; FREDERICO, 2010). O PAA Leite, como qualquer política pública que tenha uma base territorial, articula um conjunto de agentes que não necessariamente estabelecem relação entre si, mas no seu conjunto são responsáveis por estabelecer as redes operacionais necessárias para seu funcionamento.
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“São beneficiários consumidores do programa famílias registradas no Cadastro Único que possuam, entre seus membros, pessoa em alguma das seguintes condições: gestantes, a partir da constatação da gestação pelas Unidades Básicas de Saúde e que façam exame pré-natal; crianças de dois a sete anos de idade, que possuam certidão de nascimento e estejam com o controle de vacinas em dia; nutrizes até seis meses após o parto e que amamentem, no mínimo, até o sexto mês de vida da criança; pessoas com sessenta anos ou mais; e outros, desde que justificado e autorizado pelo Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional e pela Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SESAN)” (MDS, 2018).
Nosso dever, como propõe Antas Jr (2005), é reconhecer esses diferentes agentes envolvidos na regulação do território, como instituições de direito público (como o Estado, em suas várias instâncias), de direito privado (principalmente os laticínios) e organizações de solidariedade (como associações de produtores e cooperativas) e a forma como se relacionam. Espera-se que a Figura 11 dê conta disso, para o caso da modalidade em questão, ainda que em seu formato simplificado.
Figura 11. Organograma simplificado do PAA Leite, 2016.
Fonte: Batista (2016)