Partie 4. Critiques des outils de gestion : avantages et limites
4.2.2. Les systèmes de paiement
Les subventions, dans certains cas, permettent de renforcer l’offre (Calvo-Mendieta, 2005). Mais elles peuvent également avoir des effets pervers : elles peuvent ainsi involontairement
récompenser les comportements qu’elles cherchent justement à supprimer (Salzman,
2005b). De la sorte, elles peuvent favoriser la pollution (Calvo-Mendieta, 2005), les paiements créant des situations d’aléa moral qui encouragent des comportements indésirables (Salzman, 2005b) car conduisant à des recherches de situation de rente. Même si un système de paiement est établi pour créer une dynamique compétitive entre les agriculteurs pour fournir les services à moindre coût, il y a des possibilités réelles pour ce que progressivement il se transforme en une subvention inefficace (Salzman, 2005b).
Les subventions peuvent aussi conduire le système à faire des paiements inutiles, voire à terme à la banqueroute.
• Payons-nous les bonnes personnes (Salzman, 2005b) ? Il y a quand même une probabilité de paiements inutiles. Dans d’autres terme, un système de paiement attirera les offres non seulement de ceux qui sont disposés à changer leurs pratiques de gestion de la terre du fait des paiements mais aussi ceux qui auraient effectué ces changements dans tous les cas, mais qui apprécient l’opportunité (Salzman, 2005b).
• Payons-nous effectivement pour des droits que les propriétaires n’ont jamais eus (Salzman, 2005b) ? L’objectif des subventions est de payer non pas pour les services rendus à l’écosystème mais plutôt pour l’amélioration de la fourniture d’un service. Nous devons ainsi valoriser les actions qui améliorent la qualité de l’eau à la marge et
seulement celles qui améliorent la situation de statut quo : seuls les agriculteurs incités via la subvention à changer de pratiques devraient toucher les subventions, ceux qui modifieraient ou ont déjà modifié leurs pratiques avant ne devant pas y avoir droit.
• Envoyons-nous les messages qui encouragent ou amoindrissent l’éthique des propriétaires terriens (Salzman, 2005b) ? D’après Aldo Léopold (1946, manuscrit non publié) (Echeverria, 2005), « le citoyen moyen, surtout le propriétaire foncier, est obligé de gérer sa terre dans l’intérêt commun, autant que pour son propre intérêt. La doctrine fallacieuse selon laquelle le gouvernement doit subventionner toutes les mesures de protection non immédiatement profitable pour le propriétaire foncier privé conduira à la banqueroute soit des Finances Publiques soit de la Terre soit des deux. La Nation a besoin et a le droit d’espérer que le propriétaire foncier utilise sa terre avec prévoyance, savoir-faire et considération pour le futur ».
Se pose aussi des questions éthiques :
• in fine, ce sont les victimes des pollutions (ou leurs représentants) qui paient la
subvention (Calvo-Mendieta, 2005). Est alors sous-tendu la question du statut des
agriculteurs : « considérons-nous les agriculteurs comme des pollueurs et donc devant être assujettis au principe pollueur payeur ? Dans ces cas-là, ils ne devraient pas être payés mais plutôt être régulés ou être taxés. Au contraire, considérons-nous les agriculteurs comme des fournisseurs potentiels de services de valeur qui doivent donc être rémunérés au titre d’entreprises d’assainissement ? » (Salzman, 2005b).
• les agriculteurs qui ont déjà fait des investissements et qui gèrent leur terre de
manière responsable ne devraient recevoir aucun paiement (Salzman, 2005b). Cela
pose les questions suivantes : quel type de message envoyons-nous alors ? Ne payons nous alors que les acteurs mauvais et donc n’encourageons-nous pas des comportements indésirables ? Plus généralement, comment peut-on agir de manière équitable sur la base de ce qui existe déjà ?
Le Tableau 8 synthétise les avantages et les limites de la définition de droits collectifs et de création d’associations d’usagers.
Avantages Limites
Renforcer l’offre Un danger, celui de favoriser la pollution car encourage les comportements indésirables Peut conduire à des paiements inutiles voire
à la banqueroute du système Des questions éthiques :
• faire payer les victimes de la pollution • ne payer que les mauvais
Tableau 8 Avantages et limites des subventions
4.3. Les outils coopératifs
Les arrangements coopératifs présentent de nombreux avantages pour gérer une ressource environnementale, mais ils ne sont pas exempts de défauts.
1. Agir plutôt que réagir (Commission Européenne, 1996) et encourager la protection
par de la coopération (Echeverria, 2005), pour réduire les oppositions et permettre le
développement d’une attitude plus active de l’industrie.
« Le recours accru aux accords dans la politique en matière d'environnement traduit la prise de conscience du fait que le développement durable nécessite davantage une action qu'une réaction de la part des secteurs industriels concernés » (Commission Européenne, 1996).
Les arrangements coopératifs encouragent la participation (ten Brink, 2002) et les propriétaires à supporter les programmes de préservation plutôt que de s’y opposer. En effet, dans l'approche législative, l'industrie intervient souvent à un stade assez tardif, dans le cadre de consultations plus ou moins formelles. Ce système tend à mettre l'industrie sur la défensive au lieu de l'inciter à un comportement ouvert et actif (Commission Européenne, 1996).
« C’est sans doute le caractère incitatif du contrat, qui en fait un instrument privilégié de lutte contre les pollutions agricoles, en ce qu’il permet d’allouer des indemnités en contrepartie du respect de certaines obligations. En outre, souple dans la période précontractuelle, le contrat obéit ensuite au principe de la force obligatoire qui s’attache à sa qualification ; son effectivité, comme outil d’action publique, peut alors s’avérer supérieure aux règles de police assorties de sanctions pénales, difficiles à mettre en œuvre et souffrant encore d’un manque de légitimité, notamment dans le secteur agricole confronté aux exigences de la protection de l’environnement. Il n’en demeure pas moins que le recours à l’outil contractuel ne saurait être détaché du contexte juridique des situations étudiées : la protection des captages d’eau contre les pollutions d’origine agricole. Celle-ci est assurée, dans une large part, par un corpus normatif contraignant relevant de la mise en œuvre, par les autorités publiques de leurs pouvoirs de police. Si le recours au contrat est possible, il ne peut, par principe, intervenir qu’en complément de ces règles. Toutefois, face à l’efficacité souvent très relative des outils classiques du droit de l’environnement, et à la carence de l’Etat, les acteurs locaux peuvent être tentés de recourir à la voir contractuelle, comme palliatif, afin de préserver la qualité des ressources en eau » (Bosc et Doussan, 2009).
Ainsi les réserves de substitution permettent d’atteindre l’objectif recherché de diminution des tensions sur la ressource en eau surexploitée par un arrêt ou une diminution des prélèvements tout en étant acceptées par les agriculteurs qui, si l’investissement n’est pas trop coûteux pour eux, ont une ressource de remplacement. Cette réserve de substitution possède en plus des caractéristiques intéressantes pour les agriculteurs : au lieu d’avoir une ressource sujette aux aléas climatiques et aux restrictions d’usage, les agriculteurs ont une ressource plus sécurisée. Ce type de mécanisme relève cependant d'une politique de gestion de l'offre plutôt que d'une volonté de gestion de la demande. 2. Internaliser les coûts sociaux. Les outils coopératifs permettent d’internaliser les coûts
sociaux, contrairement à la régulation qui conduirait à une sur-restriction, les régulateurs cherchant à garantir l’atteinte de l’objectif qu’ils se sont fixés en supposant que la réglementation n’est pas coûteuse (Echeverria, 2005). Toutefois, notons qu’il peut y avoir une forte asymétrie d’information et que cela peut aussi conduire à des discriminations entre les signataires et les non signataires (ten Brink, 2002).
3. Rendre la protection coutumière (Echeverria, 2005). Les accords volontaires peuvent accélérer le changement de comportement vers des pratiques durables, construisant une responsabilité partagée à tous les niveaux de l’industrie (ten Brink, 2002).
Sur le long terme, la participation des différentes parties prenantes au processus de décision diminue les conflits et les coûts attenants et augmente l’efficacité de la protection de la qualité de l’eau (Hoffman, 2008).
Les contractants subissent un processus d'apprentissage qui diminue le coût du changement de pratique et leur permet de s'approprier la nouvelle norme sociale.
4. Diminuer les pressions sur l’environnement. Il est notamment possible d’aborder des problèmes qui sont en dehors du champ d’une régulation centralisée (destruction d’habitats, pollution diffuse) (Lubell et al., 2002).
Ù les instances de régulation peuvent ainsi percevoir les collaborations comme un instrument utile non seulement pour accroître les pressions sociales pour respecter les exigences réglementaires mais aussi pour résoudre des problèmes environnementaux qui étaient auparavant en dehors de la sphère des politiques de command-and-control. Ainsi, une collaboration active et une instance de régulation active peuvent se compléter l’une envers l’autre (Lubell et al., 2002).
Les accords coopératifs entre les compagnies d’eau, les agriculteurs et les autorités publiques peuvent ainsi aider à réduire les pressions environnementales sur les masses d’eau (Heinz, 2007), pour 4 raisons principales :
• Les compagnies d’eau sont prêtes à conseiller et soutenir financièrement les agriculteurs dans leurs changements de méthode de production ;
• Les changements de pratiques agricoles sont taillés sur mesure en fonction des besoins spécifiques des sites ;
• Les agriculteurs et les compagnies d’eau sont intéressés par la minimisation des coûts et des pressions environnementales parce qu’ils bénéficient de méthodes de modernisation agricole et de réduction dans les coûts de traitement ;
• Les engagements sur des bases volontaires pour changer les pratiques agricoles sont souvent plus stricts que les réglementations. Les mesures de précaution sont aussi préférées aux mesures curatives.
5. Réduire les délais. Il est potentiellement plus facile d’atteindre un accord et plus rapide à appliquer (ten Brink, 2002) qu’une réglementation. Des objectifs peuvent être atteints plus rapidement du fait des délais réduits de négociation et de mise en place (surtout lorsqu’il y a un petit nombre de personnes de concernées) (Commission Européenne, 1996). Toutefois les négociations peuvent prendre du temps (ten Brink, 2002).
6. Diminuer les coûts de mise en application pour l’administration (Wu et Babcock, 1999). Toutefois, les accords volontaires peuvent être coûteux à instaurer du fait des coûts de transaction et de contrôle des activités (David, 2004; ten Brink, 2002). De même les coûts de négociation peuvent être élevés (ce qui dépend notamment du nombre de firmes concernées) (David, 2004).
7. Améliorer le rapport coût-efficacité. Un avantage important des accords environnementaux est qu'ils laissent une plus grande liberté à l'industrie, quant à la façon d'atteindre les objectifs environnementaux. On peut davantage s’adapter aux conditions spécifiques à chaque cas (Commission Européenne, 1996). L’entreprise qui connaît mieux sa technologie et son coût de dépollution que le régulateur peut atteindre le même objectif de façon moins coûteuse que si le régulateur impose une stratégie précise (David, 2004).
Les accords volontaires ont ainsi l’avantage d’être d’un faible coût de mise en place pour les entreprises (David, 2004; ten Brink, 2002). Ils permettent l’adoption d’instruments flexibles pour aborder les impacts environnementaux d’une manière coût-efficace tout en réduisant la menace de politiques de régulation encore plus sévères (Lubell et al., 2002). Ù d’un point de vue contractuel, ils ont émergé parce qu’ils produisent des solutions mutuellement bénéficiaires aux usagers de la ressource qui sont supérieures aux institutions de command-and-control (Lubell et al., 2002).
8. Innover dans les stratégies de protection de l’environnement. Comme ils se sentent investis dans des actions de protection, les propriétaires ont tendance à développer et à aider à mettre en place des stratégies de protection environnementale innovantes, ce que les bureaucraties gouvernementales ont tendance à négliger (Echeverria, 2005). Les accords volontaires encouragent ainsi l’innovation à travers la coopération entre les entreprises (ten Brink, 2002).
9. S’adapter aux enjeux locaux. « Dans le champ du droit, le contrat est susceptible de présenter les qualités propres à en faire un outil privilégié de gouvernance locale » (Bosc et Doussan, 2009) : « reposant sur le consentement aux contraintes des partenaires privés, il peut être négocié, dans son recours ou ses clauses, et adapté aux enjeux locaux » (Bosc et Doussan, 2009).
Les inconvénients et les risques liés aux arrangements coopératifs sont cependant importants :
I. Donner des profits abusifs. Il est raisonnable de supposer que les volontaires qui acceptent les incitations financières seront ceux pour qui les incitations sont les plus profitables, ce qui est notamment le cas des propriétaires qui ne compte pas développer leur propriété dans un futur prévisible (Echeverria, 2005).
Des accords volontaires prenant la forme de servitudes risquent ainsi de conférer des profits abusifs à certains propriétaires. Leur amplitude dépend du caractère de leur propriété, de la nature de la restriction et de l’amplitude du paiement public. Certaines restrictions de droit peuvent ne pas produire des réductions significatives dans les valeurs des terres et même les augmenter (surtout si elles s’accompagnent d’un dédommagement financier ou si elles transforment la propriété en un bien de luxe) (Echeverria, 2005).
II. Nécessiter des dépenses gouvernementales importantes qui peuvent conduire à des pertes sociales nettes (Wu et Babcock, 1999). Les réserves venant en substitution de prélèvements individuels ne sont souvent acceptées par les agriculteurs que si elles sont très fortement subventionnées (au moins à hauteur de 80%).
III. Un objectif d’amélioration des ressources théoriquement atteignable mais non
garanti. Il y a ainsi des problèmes de cible dans les actions volontaires, vu qu’il n’est
pas possible d’obliger les propriétaires à mieux protéger les terres les plus menacées (Echeverria, 2005). Ces problèmes de cible peuvent être diminués grâce à l’utilisation d’enchères inversées (donner la possibilité à un acheteur de fixer un prix d'achat servant de base à la recherche du vendeur souhaitant vendre à ce prix) dans lesquelles les propriétaires des terres seraient obligés d’être en concurrence pour se partager les financements publics limités (Echeverria, 2005).
IV. Des mécanismes d’exécution et de sanctions absents. L'absence de mécanismes d'exécution et de sanctions est considérée comme une incitation à l'inobservation (Commission Européenne, 1996). Un contrôle du respect de l’accord est donc nécessaire (ten Brink, 2002) mais si c’est un autocontrôle, cela peut conduire à une moindre qualité du suivi qu’un contrôle fait par les régulateurs (ten Brink, 2002).
V. Des arrangements coopératifs pouvant présenter des avantages unilatéraux pour
ceux qui n’y prennent pas part. Ces "opportunistes" évitent les frais que leurs
concurrents supportent : le travail des "bons" bénéficie principalement aux "méchants". Des mesures réglementaires sont plus appropriées lorsque les avantages des opportunistes risquent d'être si importants qu'ils mettraient en péril l'application de l'accord ou qu'il en résulterait une distorsion de la concurrence (Commission Européenne, 1996).
Ils peuvent ainsi encourager le comportement de passager clandestin, selon le contexte, le niveau des incitations / obligations et la taille de l’industrie (ten Brink, 2002). Ainsi, les réserves de substitution permettent aux agriculteurs qui n’y achètent pas de parts d’avoir une ressource individuelle d'avantage sécurisée, les prélèvements sur cette seconde ressource étant moins important du fait de la création de la réserve. VI. Un risque de déplacement du problème. La création d’une zone protégée peut
conduire à un déplacement du problème vers les terres non protégées. Cela a été relevé comme étant un risque dans un programme conduit aux Etats-Unis (« Conservation reserve program » - CRP) à partir des années 1980 pour lutter contre l’érosion et aider les agriculteurs à l’occasion d’une crise du marché (Salzman, 2005a). Si ce programme a bien conduit à une diminution de 21% de l’érosion, Salzman note qu’il y a un risque de déplacement du problème par le labourage de nouvelles terres (Salzman, 2005a). De tels risques se retrouvent également dans les problèmes de gestion des ressources en eau, la déclaration de protection sur un type de ressource pouvant induire des reports de consommation sur d’autres ressources non protégées mais qui sont alors exploitées à un niveau non obligatoirement optimal.
Ce risque de déplacement du problème peut aussi être présent dans le cas des réserves de substitution : elles ont en effet souvent l’effet pervers d’augmenter la consommation en eau d’irrigation : la ressource étant plus sûre, les agriculteurs ont tendance à se tourner alors vers des cultures plus consommatrices d’eau, car à plus grande valeur ajoutée. De même, ils peuvent vouloir irriguer des terres qui ne l’étaient pas jusque-là.
Le Tableau 9 synthétise les avantages et les limites de la définition de droits collectifs et de création d’associations d’usagers.
Avantages Inconvénients/Risques
Agir plutôt que réagir et encourager la protection par de la coopération
Donner des profits abusifs Internaliser les coûts sociaux, mais
• forte asymétrie • peut exclure certaines parties
Peuvent présenter des avantages unilatéraux pour ceux qui n’y prennent pas
part Rendre la protection coutumière
Diminuer les pressions sur l’environnement Un objectif de réduction de la pollution atteignable mais de façon non garantie Réduire les délais
Diminuer les coûts de mise en application Nécessiter des dépenses gouvernementales importantes
Améliorer le rapport coût efficacité Innover dans les stratégies de protection de
l’environnement
Absence de mécanismes d’exécution et de sanctions
S’adapter aux enjeux locaux
Tableau 9 Avantages et limites des accords volontaires/arrangements coopératifs
4.4. Les outils indirects
Nous présentons enfin les avantages et les limites des autres instruments qui permettent de gérer les ressources environnementales.
4.4.1. Achat de terres
Si l’achat de terres permet d’atteindre l’objectif recherché en matière de réduction de pression sur une ressource environnementale ou d’amélioration de sa qualité, ce type de mesure a trois limites :
a. La capacité financière de l’organisme acheteur.
b. La nouvelle destination des terres. Si les terres doivent garder leur vocation agricole, l’organisme acheteur devra soit les cultiver lui-même, soit trouver des fermiers qui les exploiteront. Dans ce deuxième cas, nous retrouvons le problème de l’aléa moral et de l’anti-sélection.
c. Le transfert hydraulique intra et interbassin lorsque l'achat de terre permet d'obtenir des droits d'eau.
4.4.2. Action indirecte par les autres politiques
Le principal inconvénient de cet instrument pour gérer la ressource en eau tient en ses caractéristiques intrinsèques : il a une action indirecte sur la ressource. Il peut donc être difficilement acceptable s’il est instauré dans le seul objectif de gérer la ressource visée. Une politique de renchérissement de l'électricité visant à limiter les extractions d'eau souterraine
sera d'autant plus efficace que la part des coûts de pompage dans la facture énergétique totale est importante. Dans le cas contraire, elle sera doublement inefficace, d'un point de vue environnemental (inélasticité de la demande en eau souterraine) et du bien être social (diminution du revenu des usagers).
Pour les politiques agricoles ou énergétiques, il est peut être préférable de se limiter au contrôle de l’incidence des réformes des politiques conduites sur la quantité de ressource. Cela est aussi le cas pour une politique cherchant à favoriser le recours à une eau (eau de surface) par rapport à une autre (eau souterraine) : par exemple, peut-on demander au gestionnaire de l’eau de surface (qui supporte des coûts d’amenée de l’eau aux usagers) de réduire son prix s’il est d’autre part contraint à l’équilibre budgétaire ?