Partie 5. Les facteurs pour une gestion réussie de l’eau souterraine
5.3. Les outils collectifs
5.3.6. D’autres facteurs de réussite spécifiques aux accords volontaires
L’étude de Déprés et al. (2008) cite d’autres éléments qui expliquent la réussite de l’accord volontaire dans le cas de Vittel et qui pourraient être des conditions à une contractualisation réussie :
• l’existence d’un secteur à haute profitabilité privée,
• le délai de la mise en œuvre (le processus de contractualisation est assez long et ne peut être un succès que si l’on s’accorde le temps de la négociation),
• la forte implication d’une équipe de recherche publique qui a permis de bien définir les droits et d’être un médiateur,
• la création d’une entreprise de conseil agricole pour conseiller, accompagner, contrôler et faire appliquer les contrats avec les agriculteurs.
5.4. Conclusion
En résumé de cette partie, une gestion des problèmes diffus a d’autant plus de chance de réussir si les conditions se rapprochent de la situation d’information la plus complète possible.
Ainsi, le meilleur scénario pour les instruments diffus (Poe et al., 2004) combine : • Un petit nombre de pollueurs,
• Des entreprises relativement homogènes, • Une qualité de l’eau facilement contrôlable,
• Un délai court entre l'émission d'externalités et l'observation de leur impact sur le milieu.
Dans de telles situations, les firmes ont moins tendance à avoir des comportements de passager clandestin, car il leur est aisé de reconnaître l’impact de leur effort sur l'état du système (Poe et al., 2004).
Conclusion
Ce rapport avait pour ambition de décrire les différents outils de gestion individuels et collectifs envisageables pour une gestion des prélèvements agricoles des eaux souterraines. Ces prélèvements sont caractérisés par leur caractère diffus et sont parfois peu connus (forages non déclarés – quantités extraites non connues). Dans cette conclusion, nous allons reprendre les différents instruments en décrivant les principales conséquences probables de leur impact sur la gestion de la ressource en eau souterraine.
Les outils classiques individuels (taxation / quotas) ne peuvent être envisagés que si les prélèvements sont connus. Ils pourront bien fonctionner (dans le sens conduire à un prélèvement jugé soutenable sur la ressource en eau souterraine) uniquement s’il est possible de quantifier la quantité d’eau maximale qu’il est possible de prélever et d’en déduire les quantités individuelles maximales et le taux de taxe à appliquer. De plus, il est important de prendre en compte la sensibilité des usagers au niveau de la taxation proposée (i.e. l'élasticité prix de la demande en eau souterraine), qui doit être assez élevée pour les inciter à adopter le comportement souhaité tout en étant d’un niveau suffisamment raisonnable pour ne pas être jugée inapplicable.
Si les prélèvements individuels ne sont pas connus, des outils reposant sur des mécanismes collectifs ont été proposés. En premier lieu des taxations collectives en cas de dépassement d’un seuil. Au-delà des problèmes d’acceptabilité évidents, se pose la question des modalités concrètes d’application qui semblent difficiles à imaginer : quelle assiette de paiement (la surface agricole de l’exploitation ? Comment connaître la surface cultivée si les agriculteurs ne sont pas obligés de la déclarer, ? Quel mode de paiement (assise sur la taxe foncière, mais donc décalage d’un an entre le prélèvement et la sanction, …) ?
Les problèmes d’acceptabilité des taxations collectives ont conduit certains auteurs comme Kritikos à proposer des instruments mixtes. Dans la version qu’il envisage toutefois, les prélèvements et les quantités prélevées peuvent être, par hypothèse, connus même si c’est à un coût élevé. Cette hypothèse est forte dans le cas de l’eau : il semble très difficile, a posteriori, de connaître la quantité d’eau prélevée si l’agriculteur ne dispose pas de compteurs. Une autre solution, semblable à ce que pratique l’Agence de l’Eau Rhône- Méditerranée et Corse depuis 1997 pour inciter à la mise en place de compteurs, consiste à appliquer des niveaux de redevance différenciés selon la présence ou non de compteurs : les agriculteurs avec compteurs étant assujettis à des niveaux de taxation/redevance moindres que ceux n’en disposant pas. Encore faut-il que le différentiel de taxation soit suffisamment important pour être incitatif et que les ouvrages de prélèvement soient déclarés. Illustrons cette nuance par le comportement de certains agriculteurs du Roussillon qui préfèrent continuer de payer une redevance forfaitaire plus chère que s’ils avaient des compteurs, ayant peur des conséquences futures éventuelles découlant du fait de disposer d’un compteur. Ces instruments (mixtes, redevances différenciées) ont pour objectif de résoudre le problème informationnel des prélèvements diffus afin de revenir à des outils incitatifs classiques basés sur des mécanismes individuels (taxes / redevances classiques). Les outils de nature plus collective comme la création d’associations d’usagers peuvent réussir s’il est possible, là encore, d’identifier les préleveurs individuels (on a vu les difficultés que cela pose par exemple en Espagne), de connaître les quantités prélevées (présence de compteurs) et de sanctionner ceux qui n’y adhèrent pas (par exemple en conditionnant l’autorisation de prélèvement à l’adhésion à l’association). L’issue en cas de non création d’une association doit aussi être prévue et inciter à la création. C’est par exemple le cas prévu par la circulaire d’application de l’article 21 sur les organismes uniques qui indique que si aucune association n’est créée, sera adoptée la règle du premier arrivé (premier agriculteur qui demande) premier servi. La première difficulté à l’émergence de ces associations réside dans la définition du volume à répartir puis dans sa répartition si ce dernier ne peut satisfaire la totalité des besoins exprimés. La seconde difficulté est de déterminer les responsabilités en cas de non respect : il paraîtrait logique que ce soit la
structure collective qui soit responsable du respect du volume qui lui a été attribué. Il semble que, dans le cas des organismes uniques, ce ne soit pas le cas et que seuls les agriculteurs pris individuellement sont responsables du respect de leur quota. En résumé, le défi réside dans la transformation des comportements individuels en comportements collectifs.
Un autre type d’instrument envisageable repose sur le postulat qu’il faut rémunérer les agriculteurs pour qu’ils changent de pratiques. Les accords volontaires sont par nature plus acceptés par les agriculteurs que les autres types d’outils. Ils peuvent consister à demander aux agriculteurs de changer de ressource d’approvisionnement (création de réserves de substitution), à modifier leurs pratiques d’irrigation (passage à de l’irrigation localisée) ou leur assolement (vers des cultures moins consommatrices). Le coût supporté par ces changements est pris alors en charge (en grande partie) par le régulateur mais il doit être accompagné par des engagements crédibles (durables) de la part des agriculteurs conduisant à des changements structurels de comportement : abandon de droits d’eau / d’autorisations de prélèvement antérieurs, rebouchage des forages, … Cependant des mécanismes contractuels où le principe préleveur-payeur est respecté peuvent être introduits là où le pouvoir de négociation n'est pas détenu par les émetteurs d'externalité. C'est le cas dans les filières de production agricole où le pouvoir de marché est détenu par l'aval de la filière qui impose de plus en plus ses conditions de production aux producteurs. Terminons par les outils indirects qui paraissent, de notre point de vue, devoir être choisis uniquement en complément d’instruments plus directs : l’achat de terres, vu l’objectif ici (diminuer les quantités d’eau consommées) semble une mesure particulièrement coûteuse et ne peut être adoptée qu’en mesure d’appoint ; il est important de mettre en garde les décideurs des autres politiques (énergétiques ou agricoles) sur les conséquences en matière de comportement de consommation d’eau, mais il semble illusoire d’utiliser ces politiques pour réduire les impacts sur la ressource.
Cette revue des instruments envisageables étant faite, une nouvelle étape sera de tester auprès des acteurs institutionnels et des agriculteurs leur pertinence pour répondre à la gestion des aquifères menacés de surexploitation.
Références bibliographiques
Ali M. (2008) Mécanismes collectifs pour la gestion des pollutions diffuses. Thèse présentée pour l'obtention du grade de Docteur en Sciences Économiques, UFR Sciences Économiques, Laboratoire Montpelliérain d'Économie Théorique et Appliquée (LAMETA), Université Montpellier 1.
Alibert C. (2005) Utilisation de l'agriculture biologique pour la qualité de l'eau (exemple de la
ville de Munich). Lettre Evaluation. Ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement
durable et de l'Aménagement du territoire.
Anonyme (2008) Quand agriculture bio rime avec qualité des eaux. In: Enviro2B.
Appleton A.F. (2002) How New York City Used an Ecosystem Services Strategy Carried out Through an Urban-Rural Partnership to Preserve the Pristine Quality of Its Drinking Water and Save Billions of Dollars. In: Forest Trends, Tokyo.
Barraqué B. (2008) Les arrangements coopératifs entre services publics d'eau potable et agriculteurs. La Houille Blanche, vol. 6, p. 70-76.
Bosc C. ; Doussan I. (2009) La gestion contractuelle de l’eau avec les agriculteurs est-elle durable ? Approche politique et juridique. Economie rurale, vol. 309, p. 65-80.
Brau R. ; Carraro C. (2004) The economic analysis of voluntary approaches to environmental
protection. A survey. Working Paper CRENoS, n° 200420. Centre for North South Economic
Research, University of Cagliari and Sassari, Sardinia.
Calvo-Mendieta I. (2005) L'économie des ressources en eau : de l'internalisation des
externalités à la gestion intégrée. L'exemple du bassin versant de l'Audomarois. Thèse en
Sciences Economiques, Université de Sciences et Technologies, Lille, 345 p.
Cg66 (2003) Accord Cadre pour la définition d'un programme global de protection et de
gestion concertée des ressources en eau de l'ensemble aquifère multicouche plio- quaternaire de la plaine du Roussillon - Connaissance des eaux souterraines de la plaine du Roussillon. Etat des lieux. Perpignan, 1-47 p.
Commission Européenne (1996) Communication de la Commission au Conseil et au
Parlement Européen concernant les accords dans le domaine de l'environnement. n° 561.
Bruxelles, 36 p.
David M. (2004) Les approches volontaires comme instrument de régulation environnementale. Revue française d'économie, vol. 19, n° 1, p. 227 - 273.
Denicolò V. (2008) A signaling model of environmental overcompliance. Journal of Economic
Behavior & Organization, vol. 68, n° 1, p. 293-303.
Déprés C. ; Grolleau G. ; Mzoughi N. (2008) Contracting for Environmental Property Rights : The Case of Vittel. Economica, vol. 75, p. 412-434.
Echeverria J.D. (2005) Regulating Versus Paying Land Owners to Protect the Environment.
Journal of Land, Resources & Environmental Law, vol. 26, n° 1.
Erhard-Cassegrain A. ; Margat J. (1983) Introduction a l'economie générale de l'eau. Paris, 369 p.
Faysse N. (2001) L'influence des règles collectives d'allocation de l'eau sur les choix
stratégiques des agriculteurs - Des petits périmètres irrigués tunisiens aux prélèvements en rivière dans le bassin de l'Adour. Doctorat en économie, Université de Paris X - Nanterre,
281 p.
Fornés J.M. ; De La Hera A. ; Llamas R. (2005) The silent revolution in groundwater intensive use and its influence in Spain. Water Policy, vol. 7, n° 3, p. 253-268.
Foster S.S.D. ; Chilton P.J. (2003) Groundwater: the processes and global significance of aquifer degradation. Philosophical Transactions of the Royal Society B: Biological Sciences, vol. 358, n° 1440, p. 1957-1972.
Giordana G. ; Montginoul M. ; Willinger M. (2007) Les prélèvements agricoles diffus: quels outils économiques pour une gestion de l'eau souterraine ? Ingénieries EAT.
Giordano M. ; Villholth K.G. (2007) The Agricultural Groundwater Revolution: Setting the Stage. In: The Agricultural Groundwater Revolution: Opportunities and Threats to
Development, (eds Giordano M. ; Villholth K.G.), CAB International, p. 1-4.
Green C.H. (2003) Handbook of Water Economics: Principles and Practice. Wiley, Chichester, England, 443 p.
Hardin G. (1968) The Tragedy of the Commons. Science, vol. 162, n° 3859, p. 1243-1248. Heinz I. (2007) Co-operative agreements and the EU Water Framework Directive in conjunction with the Common Agricultural Policy. Hydrology and Earth System Sciences
Discussions, vol. 4, p. 1593-1624.
Helm D. ; Pearce D. (1991) Economic Policy towards the Environment: an Overview. In:
Economic Policy towards the Environment, (ed Helm D.), Blackwell Publishers, Oxford, p. 1-
24.
Hoffman J. (2008) Census Peek: Collaboration in the New York City Catskill/Delaware Watershed: Case Study 1990–2000. Environment, Development and Sustainability, vol. 10, n° 2, p. 129-156.
Holmström B. (1982) Moral hazard in teams. The Bell Journal of Economics, vol. 13, p. 314- 340.
Hommel T. (2004) Stratégies des firmes industrielles et contestation sociale. Interdisciplines Cemagref, Cirad, Ifremer, Inra, 356 p.
Hommel T. ; Godard O. (2001) Contestation sociale et stratégies de développement
industriel. Application du modèle de la Gestion Contestable à la production industrielle d'OGM. Cahier, n° 2001-015. Ecole Polytechnique, CNRS, Laboratoire d'Econométrie.
Jourdain D. (2004) Impact des politiques visant à réduire la consommation brute en eau des
systèmes irrigués : le cas des puits gérés par des collectifs de producteurs au Mexique.
Sciences Economiques, CIRAD, Université Montpellier I, Montpellier, 341 p.
Kemper K.E. (2007) Instruments and Institutions for Groundwater Management. In: The
Agricultural Groundwater Revolution - Comprehensive Assessment of Water Management in Agriculture, (eds Giordano M. ; Villholth K.G.), vol. 3, p. 153-172.
Koundouri P. (2004) Current Issues in the Economics of Groundwater Resource Management. Journal of Economic Surveys, vol. 18, n° 5, p. 703-740.
Kretsinger Grabert V. ; Narasimhan T. (2006) California's evolution toward integrated regional water management: a long-term view. Hydrogeology Journal, vol. 14, n° 3, p. 407- 423.
Kritikos A.S. (2004) A penalty system to enforce policy measures under incomplete information. International Review of Law and Economics, vol. 24, n° 3, p. 385-403.
Llamas M.R. (2003) Lessons Learnt from the Impact of the Neglected Role of Groundwater in Spains Water Policy. In: Water Resources Perspectives: Evaluation, Management and
Policy, (eds Al Sharhan A.S. ; Wood W.), Elsevier Science, Amsterdam, p. 63-81.
Llamas M.R. (2008) Intensive groundwater use: silent revolution. In: London Water Research
Llamas M.R. ; Custodio E. (2003) Intensive Use of Groundwater: Challenges and
Opportunities. Swets & Zeitlinger BV, Lisse, The Netherlands.
Llamas M.R. ; Garrido A. (2007) Lessons from Intensive Groundwater Use in Spain: Economic and social benefits and conflicts. The Agricultural Groundwater Revolution:
Opportunities and Threats to Development, p. 266-295.
Llamas M.R. ; Martinez-Santos P. (2005) Intensive groundwater use: a silent revolution that cannot ignored. Water Science and Technology, vol. 51, n° 8, p. 167-174.
Llamas M.R. ; Martinez-Santos P. ; De La Hera A. (2008) Hydropolitics and Hydroeconomics of Shared Groundwater Resources: Experience in arid and Semiarid Regions. In:
Overexploitation and contamination of shared groundwater resources, (ed Darnault),
Springer Verlag Science+Business Media, p. 415-431.
Lopez-Gunn E. ; Cortina L. (2006) Is self-regulation a myth? Case study on Spanish groundwater user associations and the role of higher-level authorities. Hydrogeology Journal, vol. 14, n° 3, p. 361-379.
Lubell M. ; Schneider M. ; Scholz J. ; Mete M. (2002) Watershed partnerships and the emergence of collective action institutions. Journal of Political Science, vol. 46, n° 1, p. 148- 163.
Margat J. (1987) Les trois stades de l'économie de l'eau. Water for the Future: Hydrology in
Perspective, vol. 164, p. 1-6.
Ménard C. (2003) L'approche néo-institutionnelle : des concepts, une méthode, des résultats. Cahiers d'Economie Politique, vol. 44, p. 103-118.
Millock K. ; Salanié F. (2000) Are collective environmental agreements ever effective? In:
EAERE 2000 Annual Conference, University of Crete, Department of Economics,
Rethymnon, Greece.
Millock K. ; Salanié F. (2005) Nonpoint Source Pollution When Polluters Might Cooperate.
Topics in Economic Analysis and Policy, vol. 5, n° 1.
Miranda M. ; Dieperink C. ; Glasbergen P. (2007) Volontary agreements in watershed protection experiences from Costa Rica. Environment, Development and Sustainability, vol. V9, n° 1, p. 1-19.
Moench M. (2007) When the Well Runs Dry but Livelihood Continues: Adaptive Responses to Groundwater Depletion and Strategies for Mitigating the Associated Impacts. In: The
Agricultural Groundwater Revolution: Opportunities and Threats to Development, (eds
Giordano M. ; Villholth K.G.), CAB International, p. 176-192.
Molinero J. ; Custodio E. ; Sahuquillo A. ; Llamas M.R. (2008) Groundwater in Spain: Overview and management practices. In: IAHR International Groundwater Symposium, Istambul.
Montginoul M. (2008) Estimation du nombre de forages domestiques, Application au cas des
Pyrénées Orientales (66). report. 53 p.
Montginoul M. ; Rinaudo J.-D. (1999) Utilisation des systèmes de quotas pour la résolution des conflits d'usages de l'eau entre agriculture et environnement. In: Economie de
l'Environnement, (ed Journées Piree), Strasbourg, France.
Ocde (1999) Les approches volontaires dans les politiques de l’environnement : analyse et
évaluation. Paris.
Ogus A. (1998) Self Regulation. In: Encyclopedia of Law and Economics, Cheltenham.
Oltmer K. (2003) Agricultural Policy, Land Use and Environmental Effects. Studies in Quantitative Research Synthesis, n° PS.03.01. LEI, Den Haag.
Ostrom E. (2001) Reformulating the commons. Ambiente & Sociedade, vol. 10, p. 1-21. Petit O. (2004) La surexploitation des eaux souterraines: enjeux et gouvernance. Natures
Sciences Sociétés, vol. 12, p. 146-156.
Poe G.L. ; Schulze W.D. ; Segerson K. ; Suter J.F. ; Vossler C.A. (2004) Exploring the Performance of Ambient-Based Policy Instruments When Nonpoint Source Polluters Can Cooperate. American Journal of Agricultural Economics, vol. 86, n° 5, p. 1203–1210.
Pointereau P. (1999) L’approvisionnement en eau potable de la ville de Münich. Notes techniques issues d’un voyage d’études. Solagro.
Salzman J. (2005a) Creating Markets for Ecosystem Services: Notes from the Field. New
York University Law Review, vol. 80, n° 6, p. 870-961.
Salzman J. (2005b) The promise and perils of payments for ecosystem services. Int. J.
Innovation and Sustainable Development, vol. 1, n° 1/2, p. 5-20.
Schlager E. (2007) Community Management of Groundwater. In: The Agricultural
Groundwater Revolution - Comprehensive Assessment of Water Management in Agriculture,
(eds Giordano M. ; Villholth K.G.), vol. 3, p. 131-152.
Schott S. ; Buckley N.J. ; Mestelman S. ; Muller R.A. (2007) Output sharing in partnerships as a common pool resource management instrument. Environmental and Resource
Economics, vol. 37, n° 4, p. 697-711.
Segerson K. (1988) Uncertainty and incentives for nonpoint pollution control. Journal of
Environmental Economics and Management, vol. 15, n° 1, p. 87-98.
Segerson K. ; Miceli T.J. (1998) Voluntary Environmental Agreements: Good or Bad News for Environmental Protection? Journal of Environmental Economics and Management, vol. 36, n° 2, p. 109-130.
Shah T. (2007) The Groundwater Economy of South Asia: An Assessment of Size, Significance and Socio-ecological Impacts. In: The Agricultural Groundwater Revolution:
Opportunities and Threats to Development, (eds Giordano M. ; Villholth K.G.), CAB
International, p. 7-36.
Shiklomanov I.A. (1998) World water resources: a new appraisal and assessment for the
21st century. UNESCO.
Smith A. (1776) An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations.
Swierzbinski J.E. (1994) Guilty until Proven Innocent-Regulation with Costly and Limited Enforcement. Journal of Environmental Economics and Management, vol. 27, n° 2, p. 127- 146.
Tardieu H. ; Préfol B. (2002) Full cost or sustainability pricing in irrigation agriculture. Charging for water can be effective, but is it sufficient. Irrigation and Drainage, vol. 51, n° 2, p. 97-107.
Ten Brink P. (2002) Voluntary environmental agreements: Process, Practice and Future Use. Unesco (2003) Water for People, Water for Life: The United Nations World Water
Development Report. UNESCO, UK.
Van Steenbergen F. (2006) Promoting local management in groundwater. Hydrogeology
Journal, vol. 14, n° 3, p. 269-432.
Wegerich K. (2006) Groundwater institutions and management problems in the developing world. In: Urban Groundwater Management and Sustainability, p. 447-458.
Wu J. ; Babcock B.A. (1999) The Relative Efficiency of Voluntary vs Mandatory Environmental Regulations. Journal of Environmental Economics and Management, vol. 38, n° 2, p. 158-175.
54
Direction générale Parc de Tourvoie
Le présent rapport dresse un état de l’art de l’ensemble des instruments envisageables pour gérer les prélèvements individuels d’eau souterraine en considérant le fait que ces prélèvements sont parfois inconnus et donc que les outils de gestion traditionnels basés sur l’hypothèse d’une connaissance des points de prélèvement et des quantités prélevées pouvait ne pas être vérifiée.
La littérature sur la gestion des prélèvements diffus en eau souterraine semblant très limitée, il a été décidé d’élargir la recherche bibliographique à la question de la gestion des ressources environnementales et notamment des pollutions diffuses et des outils mobilisés dans ce cadre-là.
Après une première partie consacrée à la présentation des arguments donnés pour justifier la nécessaire gestion de l’eau souterraine, ce rapport décrit dans une deuxième partie les outils de gestion des ressources environnementales. Dans la troisième partie, il présente des exemples d’instruments collectifs de gestion des ressources. Ceci permet ensuite dans la quatrième partie de critiquer les outils de gestion, en en exposant les avantages et les limites. Enfin la cinquième partie s’intéresse aux facteurs de réussite des outils de gestion. La conclusion tente une réflexion sur les conditions pour transposer les outils de gestion des pollutions diffuses aux outils de gestion des prélèvements diffus.