Essa seção busca apontar a importância e algumas dificuldades da implementação de uma política econômica voltada para o desenvolvimento, principalmente em países emergentes em um contexto de globalização. O objetivo da seção é ilustrar a necessidade de um regime fiscal que permita a intervenção do Estado que vise à sustentação do crescimento e o desenvolvimento de setores estratégicos. Esse fato implicaria na condução de uma “política fiscal ativa” – seguindo as linhas de Keynes e Kalecki – que contrariam as recomendações convencionais do NCM. Através das estratégias de arrecadação e gastos o governo teria a capacidade de orientar o desenvolvimento de setores estratégicos, o que permitiria a redução de vulnerabilidades e gargalos produtivos.
Aponta-se que, dentro das restrições colocadas por regras fiscais rígidas, seria muito difícil a execução de políticas industriais, de fomento a setores estratégicos, de investimentos públicos ou de atuação contracíclica nas fases de recessão. As recomendações de políticas econômicas do NCM – em que se observa uma “dominância monetária” – coloca as estratégias de desenvolvimento em um segundo plano. Serão expostos, brevemente, alguns exemplos de países que não seguiram a cartilha das políticas macroeconômicas defendidas pelas escolas ortodoxas e, não obstante, considera-se que obtiveram sucesso em obter significativas taxas de crescimento econômico (lideradas por setores industriais dinâmicos).
Priewe (2015, p.27) discorre sobre a importância das estratégias de desenvolvimento para mudanças estruturais ambicionadas pelos países. Segundo o
autor, “estratégia de desenvolvimento” é um conceito econômico que define objetivos prioritários, explicações coerentes de como alcançar tais objetivos, identificação de instrumentos de política econômica e observação de possíveis trade-offs e do espaço temporal de implementação. A ausência de uma estratégia de desenvolvimento provavelmente faria com que os policy makers mantivessem o status quo e o percurso histórico, simplesmente focando em questões de curto prazo sem nenhuma relação com um desenvolvimento de longo prazo.
Calcagno (2015) afirma que fortalecer a demanda doméstica – principalmente das classes de renda mais baixas – é uma condição necessária, mas não suficiente para o desenvolvimento econômico. Uma capacidade produtiva inadequada poderia levar a
uma restrição no balanço de pagamentos49. Para o autor, os países emergentes que
conseguiram incorporar grande parte de suas populações dentro da classe média observaram uma mudança estrutural importante no padrão de consumo. Contudo, para que se observe uma expansão significativa do nível de investimentos, as firmas nesses países precisam ter, além de uma boa perspectiva de demanda, um suporte macroeconômico, políticas industriais, infraestrutura básica e financiamento de longo prazo adequado.
As políticas industriais nos países em desenvolvimento da América Latina foram deixadas de lado ao longo do período de liberalização comercial e movimentação de capitais. Grande parte dos incentivos foi dada a setores exportadores de commodities, com a estratégia de inserção na cadeia global de produção via vantagens comparativas estáticas. Esses países se submeteram a maiores restrições de políticas econômicas pelas disciplinas impostas pela Organização Mundial do Comércio (OMC) e por acordos realizados com instituições financeiras internacionais e países desenvolvidos. A promessa de acessar novos mercados e de receber influxos de capitais estrangeiros não parece ter compensado a manutenção da pauta produtiva desses países em setores de baixo valor agregado e com baixo encadeamento com a indústria doméstica. Com isso, acordos bilaterais de livre comércio ou acordos financeiros que restringem o espaço de políticas devem ser cuidadosamente pensados em termos de custos de longo prazo ao desenvolvimento do país. (CALCAGNO, 2015).
49 Essa restrição seria via desequilíbrio na balança comercial, já que parte da demanda doméstica “vazaria” para os importados enquanto o aumento das exportações dependeria da expansão da demanda doméstica de outros países.
Seguindo essa linha, Priewe (2015) tece algumas críticas sobre estratégias convencionais de políticas econômicas baseadas em teorias ortodoxas. A mais famosa é a do Consenso de Washington (CW), de 1989, que passou a ser interpretada como uma estratégia puramente neoliberal. Conforme o autor, caso seja analisada atentamente, o CW não era claramente em favor de uma plena liberdade comercial ou de movimentação de capital, nem defendia claramente um Estado mínimo, mas deixava margem para essas interpretações. Essa estratégia, que visava à superação das crises econômicas na América Latina, tinha dentre as principais medidas: a redução do déficit orçamentário (para níveis não inflacionários); a reorientação dos gastos governamentais para áreas estratégicas (como educação e infraestrutura); a liberalização doméstica do mercado financeiro para que as taxas de juros fossem determinadas pelas forças do mercado (não implica necessariamente uma liberalização aos fluxos de capitais); a privatização de empresas estatais (e liberalização do investimento direto estrangeiro, incentivando a entrada de capitais); a elevação da competição da produção doméstica (uma pressão pelo aumento da eficiência).
A ambiguidade do CW permitiu uma interpretação puramente neoliberal, que defendia a liberalização completa dos mercados produtivos, financeiros e de trabalho, reduzindo ao máximo as regulações burocráticas e o “tamanho do Estado”. As ações de políticas econômicas deveriam focar apenas na estabilização da inflação em um patamar baixo, afastando-se, então, de possíveis medidas anticíclicas ou que visassem objetivos de crescimento econômico e elevação do nível de emprego. Utilizando um índice que
mede o grau de liberalização econômica, o Fraser Economic Freedom Index (FEFI)50,
Priewe (2015) afirma não há evidências empíricas de que as estratégias ortodoxas contribuem para o desenvolvimento econômico. Analisando 71 países de renda baixa e média, a correlação entre o FEFI e o crescimento per capto do PIB não é significativo entre o período de 1990 a 2011.
A hipótese ortodoxa de que esta fraca correlação entre liberalização e desenvolvimento seria provocada por uma “má governança” também é rechaçada pelo autor. Um indicador do Banco Mundial denominado Country Policy and Institutional
Assessment (CPIA), que busca medir a qualidade institucional e a “boa governança” de
50 Conforme Priewe (2015, p.29), o FEFI é composto por 50 indicadores que se referem à regulação do mercado, proteção de direitos de propriedade, baixa inflação, livre comércio, Estado pequeno e boa governança.
países, é criticada por Priewe (2015) pelo seu caráter viesado, pela sua fraca base conceitual e pela metodologia one-size-fits-all, que não considera nenhuma especificação qualitativa dos países. O autor destaca, ainda, que os países emergentes com maiores taxas de crescimento não são os que apresentam melhores resultados nos indicadores da CPIA (que, assim como o FEFI, também não correlaciona com o crescimento per capto do PIB).
(…) the original “Washington Consensus” and even more so the neoliberal interpretation that followed has shown that theses visions are far too narrow, neglect important points, especially active macroeconomic policies, have no sound theoretical base or are rooted in abstract neoclassical thinking that does not stand up to the challenges of reality. The successful developing countries “de facto” do not follow this line and rank relatively poorly on the “Fraser Economic Freedom Index”. Similar applies to the “good governance” approach to development (…)” (PRIEWE, 2015, p.41).
Sobre as reformas neoliberais ocorridas na América Latina ao longo das décadas de 1980 e 1990, Calcagno (2015, p.20) afirma que a abertura comercial e financeira, a regressiva distribuição de renda e o desmantelamento do Estado afetaram de forma perversa os setores de tradables (principalmente aqueles dependentes do mercado doméstico) e não foi compensado pela evolução de outros setores. As perdas tanto do lado da demanda quanto do lado da oferta criaram uma espiral negativa que deprimiram o investimento, apesar dos influxos de capitais. Além disso, a abertura aos movimentos de capitais apreciaram significativamente as moedas domésticas, debilitando as exportações, gerando déficits excessivos e desencadeando graves crises financeiras.
To be successful, structural change must be driven by the expansion of new sectors, whereby the decline of other sectors (in relative or absolute terms) should be the result of that expansion, and not the other way around (CALCAGNO, 2015, p.20).
Calcagno (2015) aponta que conquistar espaços fiscais que permitam uma ação estratégica de políticas públicas não implica necessariamente na prerrogativa de austeridade fiscal ex-ante, mas sim melhorar a capacidade de arrecadação e orientar a tributação de forma mais justa. O autor enfatiza a possibilidade de se elevar as receitas públicas sem prejudicar as classes sociais de renda mais baixas. Normalmente essas receitas crescem ao longo de períodos de desenvolvimento econômico, refletindo a expansão da renda tributável e a redução da informalidade. Por outro lado, destaca-se a crescente demanda por serviços sociais, investimentos públicos e transferências de
renda. As formas como os governos gerenciam o aumento da renda pública dependem de características do país e de escolhas políticas.
Contudo, a economia mundial globalizada coloca alguns empecilhos à elevação das receitas dos governos, já que diversos países competem (através de “guerras fiscais”) pela atração de capitais estrangeiros. Nas palavras de Calcagno (2015, p.22), essa seria uma “corrida para o fundo” (race to the botton) na cobrança de impostos, em que os países que competem por esses capitais vão, cada vez mais, aumentando benefícios fiscais e corroendo a capacidade de arrecadação tributária. Ademais, a globalização financeira cria canais para que parte da renda de grandes empresas e das pessoas mais ricas escoe para paraísos fiscais e países com tributações insignificantes sobre lucros e dividendos. Calcagno (2015) conclui que os países em desenvolvimento são os que mais perdem com rendas não tributáveis. Essas brechas deixadas pela fraca regulação financeira, além de amplificar os movimentos de capitais especulativos que impactam diretamente variáveis macroeconômicas chave de países emergentes, contribuem para um sistema tributário regressivo que aprofunda a concentração de renda e as desigualdades sociais.
Dessa forma, haveria um ganho potencial significativo caso uma mudança estrutural ocorra e caso essa “corrida para o fundo” seja revertida em receitas estatais e espaço para políticas de desenvolvimento. Esse seria um desafio que países emergentes devem enfrentar para minimizar impactos sociais de crises e auxiliar as recuperações econômicas. Contudo, Calcagno (2015) afirma que seria necessário grande vontade política para colocar limites à globalização financeira e para otimizar a renda pública. Esses são empecilhos que devem ser enfrentados e que poderia apontar para uma nova estratégia de desenvolvimento.
Developing countries need to adapt their development strategies to the new, less conducive, international conditions. This would not only require applying supportive macroeconomic policies, but more generally reinstating a developmental state and enlarging its policy space. Public action should sustain domestic demand through incomes policies and expand the production capacities, particularly through public investment and industrial policies. Reorienting the financial system and mobilizing resources to finance development policies are challenging tasks, whose success critically depends upon the willingness and ability to tame the globalized financial system and strengthen governments' fiscal space. This ambitious programme would address the roots of the “big crises” and contribute to generating social and political support for new development strategy
Outra dificuldade colocada pela lógica global de produção é em relação à forma como empresas transnacionais influenciam a dinâmica produtiva e limitam a capacidade de políticas industriais eficientes por países que buscam um catching up. Nesse sentido, Hiratuka e Sarti (2015) trazem para o centro da discussão a interação de grandes oligopólios globais com as políticas de Estados Nacionais para compreender a forma complexa que se dá a produção e o investimento industrial em um contexto de globalização. É preciso compreender como se movem as estratégias de grandes empresas transnacionais (que concentram o domínio tecnológico) para se ter a real dimensão das dificuldades que países emergentes devem enfrentar para executar um planejamento de desenvolvimento industrial.
Com a estratégia de desverticalização (transferindo internacionalmente etapas produtivas) realizada por empresas estadunidenses ao longo das décadas de 1980 e
199051, novos desafios foram inseridos aos países que buscavam avançar suas matrizes
industriais. Conforme já mencionado, os países em desenvolvimento passaram a concorrer pela atração de investimentos estrangeiros através de baixos custos de produção e se inseriram nas redes globais de produção em etapas com menores efeitos de encadeamento, com menor valor agregado, concentrado em mão de obra menos qualificada, enquanto os setores mais dinâmicos se concentravam nos países
desenvolvidos52. Os desafios para superar atrasos estruturais (como gaps tecnológicos)
se tornam mais complexos à medida que esses oligopólios se tornam mais concentrados. É importante ressaltar que o poder de decisão de alocação de recursos quando concentrados em empresas transnacionais não respondem apenas a lógicas locais, mas
sim a estratégias globais dessas empresas53.
51 Conforme Hiratuka e Sarti (2015), as empresas estadunidenses aderiram uma estratégia de racionalização e flexibilidade para enfrentar a concorrência de empresas europeias e japonesas que haviam se fortalecido a partir do pós-Segunda Guerra. Essa forma de gestão corporativa visava interesses de acionistas respeitando uma lógica cada vez mais financeirizada da globalização.
52 Esse processo só foi possível a partir das “redes globais de produção”, quando há uma redução de barreiras à exportação e às atividades manufatureiras, sendo possível incorporar apenas etapas específicas da cadeia de valor. Antes seria necessário incorporar cadeias produtivas inteiras, com grande mobilização de recursos, para internalizar a produção de um setor (HIRATUKA e SARTI, 2015).
53
A China foi um país que aproveitou o processo de desverticalização de grandes corporações ocorridos das décadas de 1980 e 1990 para inicialmente se inserir em etapas industriais simples, que demandava mão de obra barata e baixos custos de produção. Contudo, a forte participação estatal alavancou rapidamente processos industriais cada vez mais avançados, desencadeando um longo período de industrialização no país. O “efeito China”, com escalas de investimentos, produção, urbanização e consumo muito elevadas, desencadeou uma elevação nos preços internacionais de commodities (pelos elevados níveis de importação de insumos e
É preciso ter em mente a dificuldade de se desenvolver setores de elevada capacidade tecnológica e promover ativos baseados no conhecimento frente à concorrência e à supremacia dos países desenvolvidos. Os ativos baseados no conhecimento podem se referir a capacidades de produção, capacidades de execução de projetos e a capacidades de inovação, ou seja, refere-se a aspectos administrativos ou tecnológicos. Em geral, esses ativos apresentam qualidades intangíveis, não documentadas e de difícil replicação (ou imitação), sendo resultados de um processo de desenvolvimento (path dependence) que confere um poder de monopólio – maiores poderes de mercado e lucros acima da média do mercado (AMSDEN, 2009).
Chesnais (2013) afirma que o padrão e o nível dos Investimentos Diretos Estrangeiros (IDE) observados entre as décadas de 1950 e 1970 ocorreram por fatores historicamente condicionados e não pode se esperar que se repitam. Conforme esse autor, os setores industriais estão, cada vez mais, se tornando intensivos em conhecimento e requisitando a interação de diferentes áreas da ciência. O papel dos setores de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) se tornou crucial em diversas áreas, em que a interconectividade, a simultaneidade e a complexidade dos desenvolvimentos tecnológicos passaram a ditar o desenvolvimento industrial. Como resultado da nova onda de desenvolvimento tecnológico, os investimentos “tangíveis” (como os bens de capital) estão mais interdependentes de investimentos intangíveis (P&D, educação, interação entre instituições de pesquisas, desenvolvimento de softwares, marketing, etc.). Esse processo coloca novas barreiras à entrada e dificulta o alcance da fronteira do desenvolvimento industrial por “países atrasados”. Esse fato evidencia a importância da participação estatal, já que não se pode esperar que dentro dessas condicionalidades esses setores se desenvolvam “espontaneamente” pelo “livre mercado”.
Chesnais (2013, p.407) argumenta que por um lado, os países em processo de industrialização devem buscar tecnologias através de alianças e cooperações com países avançados, mesmo que isso implique certo papel de subordinação, a fim de acessar determinados conhecimentos que seriam difíceis de desenvolver autonomamente. Por
matérias-primas) e uma redução nos preços de manufaturados (pela escala e pela redução dos custos de produção). Conforme Hiratuka e Sarti (2015, p.12), entre 1994 e 2012 “os preços de importações de bens de capital tiveram uma redução de 20%, os equipamentos de
telecomunicações 30% e os computadores e semicondutores 70%”. É de extrema relevância, então, observar de que forma a inserção de um grande player internacional pode modificar a capacidade de inserção produtiva de países emergentes, como o Brasil.
outro lado, deve-se fazer o maior esforço possível para desenvolver internamente esses processos, já que não se pode esperar que o capital estrangeiro crie condições para que indústrias nacionais se tornem suas próprias concorrentes. Ademais, os investimentos físicos e humanos, além de desenvolvimentos institucionais requeridos para um processo de industrialização sustentável, só poderão ocorrer por esforços dos próprios países (CHESNAIS, 2013, p.407).
Conforme Kanchoochat (2015), países que obtiveram sucesso em alcançar um nível de industrialização avançada priorizaram as políticas industriais em detrimento de políticas macroeconômicas convencionais. Nas palavras do autor:
Another shortcoming of the proponents of proactive State intervention is the downplaying of macroeconomic policy in relation to industrial upgrading. East Asia reminds us that the stability of macroeconomy was instrumental in gearing a country toward successful catching-up. However, it is worth noting that for the first-tier NIEs54, macroeconomic policies were considered part of, and subordinated to, the overriding goal of structural transformation and enhancing export performance (KANCHOOCHAT, 2015, p.61).
Na realidade, as políticas macroeconômicas eram tidas como parte do instrumental para promover o desenvolvimento. Na Coreia do Sul, por exemplo, as políticas fiscais e monetárias eram utilizadas para sustentar um alto nível de investimento, o que criaria um ambiente de crescimento mesmo que isso significasse maiores níveis de inflação. Segundo o autor, ao longo dos anos 1960 e 1970 o crescimento anual médio da renda per capita na Coreia do Sul foi de 9,5%, enquanto a taxa de inflação média foi de 15,5%. O governo incorreu em déficits orçamentários para financiar investimentos estatais e privados, visando setores estratégicos. O suporte fiscal dado pelo Estado às firmas e às indústrias era maior do que o oficialmente divulgado pelos gastos orçamentários – como, por exemplo, a “política de empréstimos” que
direcionou 57,9% dos empréstimos bancários entre 1962 e 1987 (KANCHOOCHAT,
2015, p.61).
Não cabe aqui pormenorizar os desafios de políticas industriais que devem ser enfrentados, mas apenas ressaltar a complexidade do tema e o papel fundamental do Estado para coordenar e direcionar o desenvolvimento de setores estratégicos e dinâmicos, que dificilmente é vislumbrado dentro de um regime fiscal rígido. O fato a
54
Sigla refere-se às Novas Economias Industrializadas, do termo em inglês, Newly Industrializing
ser ressaltado é que essas complexidades não são consideradas pelas escolas de pensamento ortodoxas que tem influenciado mudanças macroeconômicas estruturais em diversos países em desenvolvimento, como o Brasil. O ponto central que se coloca em pauta, então, é a necessidade de formatar um arranjo macroeconômico que permita ao Estado priorizar o desenvolvimento econômico, sustentando investimentos estratégicos principalmente nas fases recessivas, quando desempenhariam um papel anticíclico crucial.
Com isso, um regime fiscal capaz de amenizar crises econômicas e sustentar elevados níveis de investimentos públicos convergiria para uma estratégia exitosa em perspectivas históricas. Sem dúvida, é preciso ponderar sobre as possibilidades permitidas pelo contexto de concorrência global comandada por grandes oligopólios internacionais e quais possibilidades de desenvolver setores mais dinâmicos. A despeito de tais condições microeconômicas setoriais, que não são o foco desse trabalho, é fundamental criar condições macroeconômicas para que tais medidas se tornem possíveis.
Considerações Finais:
Esse capítulo buscou levantar uma visão teórica que atribui ao Estado uma função estratégica dentro da dinâmica capitalista, diferentemente do que se percebe pelas teorias de cunho ortodoxo, como a do NCM, apresentada no capítulo 1. Ao explicitar a característica instável do capitalismo, exposta por Keynes e Kalecki, percebe-se a importância crucial da variável investimento para a determinação dos ciclos econômicos. Com isso, se vislumbra uma abordagem teórica que coloca o investimento Estatal como uma peça chave para a sustentação da demanda efetiva e de um elevado nível de emprego. Esse fato é crucial principalmente nas fases de baixa do ciclo econômico, quando as incertezas se acirram e os setores empresariais tendem a preferir a segurança da liquidez ao risco do investimento. Seguindo essa lógica, o Estado seria o principal agente capaz de manter a demanda autônoma, que teria impactos benéficos sobre o nível de emprego e sobre as expectativas dos agentes.
Nessa perspectiva, a teoria da MMT levanta importantes insights acerca da capacidade orçamentária do governo. Essa vertente coloca que os governos, ao terem a