O início do governo Lula (2003) não marcou uma mudança de rumo das políticas macroeconômicas, como esperava boa parte de seus eleitores. Ao contrário, a nomeação de ministros sabidamente ortodoxos para o ministério da Fazenda (Antônio Palocci) e para a direção do Banco Central (Henrique Meirelles) seguia a estratégia de “reduzir as incertezas” e “conquistar credibilidade” frente aos mercados. Assim, os
69 As questões envolvendo o planejamento do orçamento público, que também estão vinculados à LRF, serão desenvolvidas na seção 3.2.
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A institucionalidade e operacionalidade do regime fiscal delineada pela LRF será desenvolvida na seção 3.2.
primeiros anos do governo Lula foram de continuidade e aprofundamento de políticas conhecidas como liberais. Conforme Lopreato (2014, p.236):
O foco central da estratégia delineada por Antonio Palocci, teoricamente, próxima aos defensores da ideia de “contração fiscal expansionista”, era garantir o ajuste fiscal com a adoção de um superavit primário de 4,25% e a realização de reformas estruturais capazes de assegurar o equilíbrio orçamentário de longo prazo. Os adeptos desta visão davam como certo o fato de o ajuste fiscal permanente influenciar as expectativas dos agentes e criar as condições para a retomada da atividade econômica.
No mesmo sentido, o governo Lula aprofundou a abertura financeiro, extinguindo os “limites para que pessoas físicas e jurídicas convertam reais em dólar e os remetam ao exterior” (PRATES, 2006, p.122). Além disso, o governo ampliou o prazo para que exportadores mantivessem dólares no exterior, o que significa ampliar a conversibilidade da conta corrente do balanço de pagamentos. Esse fato acaba contribuindo para dispor os recursos provenientes da balança comercial à mesma lógica dos fluxos de capitais especulativos, movidos pela expectativa de rentabilidade financeira – diferencial de juros, variação cambial e análise de risco do mercado financeiro (PRATES, 2006).
Com um novo ciclo de liquidez internacional, a partir de 2003, observou-se
uma grande entrada de investimentos em porta-fólio71. O governo brasileiro aproveitou
a valorização cambial e a grande aceitabilidade de títulos denominados em Reais para recomprar os bônus bradies. Isso significou a utilização de reservas internacionais para reduzir de forma significativa a dívida externa. Em relação ao mercado externo, deve-se ressaltar o papel fundamental que o crescimento econômico dos Estados Unidos e, principalmente, da China, exerceram sobre os preços das commodities exportadas pelo Brasil. Esse fato acarretou na melhora do saldo comercial concomitante com a valorização cambial. Em suma, o governo Lula se beneficiou de um contexto internacional extraordinário, o que contribuiu para o crescimento do PIB, o acúmulo de reservas internacionais, a melhora qualitativa da composição da dívida pública e a estabilidade do nível de preços.
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Conforme Prates (2006), de 2003 a 2005 observou-se uma entrada mais significativa na Bolsa de Valores, principalmente em 2005, devido à apreciação do Real e à perspectiva de valorização das ações brasileiras. Somente a partir de 2006 os títulos de renda fixa se tornam importantes para a entrada de investimento estrangeiro, motivados pelos incentivos tributários dados pelo governo para essa modalidade.
Alguns economistas defendem que o paradigma ortodoxo para a política fiscal foi mantido até 2006, quando o ministro Antonio Palocci deixou a pasta da Fazenda, sendo substituído por Guido Mantega. A partir de então, teria sido aberto um espaço para ampliação dos gastos do Governo, mesmo que o tripé macroeconômico não tenha sido alterado. Cabe enfatizar a grande dificuldade de se modificar uma política já institucionalizada e consolidada (inclusive de forma jurídica), e que a tentativa de mudanças implicaria em grande resistência e desgaste político. Entende-se que o governo Lula evitou esse desgaste, andando pelo caminho de menor resistência e buscando espaços dentro do regime econômico vigente para expandir a participação estatal. Conforme Lopreato (2014, p.236), o que se deve analisar não são os aspectos de continuidade, mas sim as diferenças que foram se tornando visíveis:
O posicionamento de corte keynesiano transformou a prática do segundo mandato e defendeu a expansão dos investimentos das empresas públicas, a presença estatal na articulação e no financiamento de projetos de investimento privado, o uso de incentivos fiscais e financeiros em favor do capital privado, a definição de uma política industrial, ao lado da maior presença dos bancos públicos na oferta de crédito e de medidas de caráter social, como a política de defesa do aumento do salário mínimo e de ampliação dos gastos sociais.
Dessa forma, o governo Lula passou a demonstrar alguns elementos de descontinuidade com o viés liberal que havia dominado a estratégia de governo desde o início da década de 1990. O Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), de 2007, e a
Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP)72, de 2008, retomaram a ideia de
planejamento do Estado para o desenvolvimento econômico. A articulação do BNDES com setores estratégicos foi expressiva, garantindo financiamento e capacitando empresas privadas nacionais a concorrer no mercado externo. O governo buscou, também, meios para expandir o investimento público, e conforme Lopreato (2014, p.239)
(...) passou a descontar da meta de superávit primário o montante dos gastos com os investimentos – Projeto Piloto de Investimentos (PPI) – e retirou do cálculo das Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP) os resultados da Petrobras e da Eletrobrás.
Nesse sentido, o governo Lula teria aproveitado uma conjuntura econômica favorável para flexibilizar, em certa medida, o rígido regime macroeconômico. Percebe-
se que o Estado passou a assumir responsabilidades mais complexas do que apenas a estabilidade de preços – como os diversos programas bem sucedidos para reduzir as
desigualdades sociais73. Além disso, o governo encontrou meios para manter uma
política fiscal anticíclica ao longo da crise de 2008-2009. Esse fato é de extrema relevância, pois quebra uma tendência de um longo período em que o regime fiscal se comportou de forma pró-cíclica, conforme será observado na seção 3.3.
O fato de que parte da dívida mobiliária interna é indexada à meta Selic faz com que esse seja um importante mecanismo de valorização do capital financeiro. O discurso de que a política fiscal deve prezar pela sustentabilidade da dívida pública é, então, contraditório à elevada taxa de juros praticada no Brasil. Mesmo ajustes fiscais que promoveram elevados superávits primários podem não ser suficientes para cobrir as despesas com juros, implicando em aumento do déficit nominal. O fato da estrutura tributária ser extremamente regressiva e de parte significativa do orçamento público estar vinculado ao pagamento de juros é um forte indício de que o Regime Fiscal atua de forma concentradora de renda, além de ser contracionista. Nas palavras de Carneiro (2006):
Um aspecto decisivo da política fiscal na sua relação com o crescimento refere-se ao seu caráter contracionista. A realização sistemática de superávits primários em torno de 4,5% do PIB representa uma esterilização de cerca de 15% dos gastos públicos. De um lado retira-se poder de compra – via carga tributária – de segmentos com alta propensão a consumir, de outro, transfere-se esses recursos, sob forma de pagamento de juros, aos detentores da dívida pública, pertencentes a segmentos sociais de menor inclinação ao gasto em consumo que certamente transformarão essa renda recebida em ativos financeiros.
Ressalta-se, com isso, que tanto a estrutura tributária regressiva quanto a política de superávits primários não foram alteradas. Conforme será colocado na seção 3.3, ao longo dos 8 anos de governo Lula o superávit primário do governo central variou entre 1,24% do PIB (em 2009) e 2,80% do PIB em 2004. Assim, não se pode afirmar que governo negligenciou as metas para o superávit primário ou para a inflação, nem que tenha abandonado medidas restritivas em seu arsenal de políticas macroeconômicas. Percebe-se que, ao não modificar estruturalmente as regras de condução da política macroeconômica, o governo se manteve, ao longo do tempo, preso a mesma lógica
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O aumento contínuo do salário mínimo acima da inflação, o Programa Bolsa Família e o Programa Minha Casa Minha Vida demonstram um novo viés de política com o esforço de inclusão social.
ortodoxa institucionalizada previamente.
No final do segundo governo Lula e início do governo Dilma, medidas restritivas foram reforçadas para frear pressões inflacionárias. No primeiro semestre de 2011 a política fiscal foi contracionista. Esse fato é explicitado pelo aumento do superávit primário (no acumulado de 12 meses) de 2,77% em dezembro de 2010 para 3,74% do PIB em julho de 2011.
O fato novo é que, ao conter a demanda agregada pelo lado fiscal, o governo buscava espaço para atuação do Banco Central em reduzir de forma significativa a meta Selic. Percebe-se que com a manutenção de Mantega na pasta da Fazenda e a substituição Meirelles por Tombini na direção do Banco Central do Brasil (BCB) no início do governo Dilma, tornou-se possível uma maior interação e cooperação entre a política monetária e a fiscal, facilitando a coordenação da política macroeconômica. Contudo, não se abandonou a percepção ortodoxa que condicionava a queda das taxas de juros a medidas fiscais contracionistas.
Com o bom resultado fiscal do primeiro semestre, o governo divulgou um aumento de R$10 bilhões na meta para o superávit primário de 2011, firmando o compromisso com a sustentabilidade da dívida pública e buscando credibilidade com o mercado. Ao longo do primeiro semestre do governo Dilma Rousseff, lançou-se mão de medidas macroprudenciais (controle de crédito bancário) e de regulação no mercado financeiro, para conter as pressões inflacionárias e a valorização cambial. Dessa forma, o Estado apresentou uma alternativa importante à institucionalidade macroeconômica vigente, que de forma simplista sobrecarregava a taxa de juros.
A introdução do Imposto sobre Operações Financeiras (com uma alíquota máxima de 25%) sobre operações com derivativos conteve o ímpeto da especulação no mercado futuro de câmbio (que por ser muito líquido, acaba impactando a taxa de
câmbio corrente)74. Essa medida implicou na estabilização da variação cambial (que se
manteve acima de 2 reais por dólar) para conter os déficits em conta corrente. Cabe frisar, com isso, que o governo acenou para medidas alternativas que se mostraram eficientes, fugindo da concepção de “instrumento único” para a gestão da política macroeconômica.
Essas ações do governo refletem algumas proposições teóricas levantadas após
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Para saber mais sobre a institucionalidade e operacionalidade do regime cambial brasileiro, ver Rossi (2012, 2016).
a crise de 2008, discutidas na seção 1.4 dessa dissertação. É notável que importantes economistas do mainstream reconhecem a necessidade de se utilizar diversas ferramentas macroeconômicas para atingir diversos objetivos. A política monetária, então, não foi sobrecarregada para combater as pressões inflacionárias, podendo ser mantido um ajuste gradual das taxas de juros (um aumento de 1,75 p.p. entre janeiro e julho de 2011), na espera de que os efeitos defasados das restrições de crédito fizessem efeito (CAGNIN et al, 2013).
A partir do segundo semestre de 2011, em vista da queda da inflação e do agravamento da crise na Europa, o BCB passou a reduzir sistematicamente as taxas de juros e a política fiscal atuou de forma anticíclica através de isenções fiscais. Orair (2016) frisa que, enquanto o período de 2005 a 2010 a estratégia foi de elevar os investimentos públicos, o período de 2011 a 2014 a expansão fiscal é marcada pelas desonerações e incentivos tributários às empresas privadas. Conforme Cagnin et al (2013, p.180):
A desoneração tributária de diversos setores foi o principal instrumento utilizado nesse período, aliando os objetivos de reaquecimento econômico ao aumento da competitividade da indústria nacional, prejudicada, então, pela apreciação cambial e pelo acirramento da concorrência nos mercados externo e doméstico após a crise financeira global de 2008-2009.
A queda acentuada na taxa Selic, chegando a 7,25% em outubro de 2012, buscou melhorar as condições de financiamento do crédito e colaborou para a queda da dívida líquida do setor público (de 39% no início de 2011 para 35% no final de 2012). Conforme Lopreato (2014), esse fato contrariou diversos interesses privados, pois a rentabilidade de títulos públicos indexadas à Selic (as LFT’s) foi prejudicada. A própria intervenção no mercado financeiro pode ser interpretada como uma confrontação a esses mesmos interesses.
A dívida bruta do governo geral75, que em 2006 era de 55,5% do PIB, em 2011
foi de 51,3% do PIB e em 2013 de 51,7% do PIB – mostrando-se claramente que a tendência foi de estabilização da dívida bruta. Apenas em 2014 a dívida bruta se elevou
para 57,2% do PIB, chegando a 66,5% em 2015 e 70,7% em Setembro de 201676.
Contudo, as desonerações fiscais não surtiram o efeito esperado sobre a
75 Governo geral abrange governos Federal, Estadual e Municipal, excluindo-se o Banco Central e as empresas estatais.
dinâmica da economia em virtude das grandes incertezas provocadas pelo cenário internacional que arrefeceu o investimento privado. Conforme discorrido na seção 2.3, é preciso compreender que as estratégias das grandes empresas transnacionais não são movidas apenas pelo contexto doméstico, e o fato de matrizes em outras regiões do mundo estarem atuando com elevada capacidade ociosa frente ao fraco desempenho econômico de países centrais inibi a disposição de elevação de investimentos.
Em vista disso, a partir do segundo semestre de 2012 o governo passou a intervir de forma mais direta, utilizando gastos tidos como necessários para a execução do PAC. O Programa de Compras Governamentais, que beneficiava setores de máquinas e equipamentos, veículos, medicamentos, dentre outros, foi um importante mecanismo utilizado pelo governo (CAGNIN et al, 2013).
Contudo, as grandes renúncias fiscais realizadas colocaram o governo em dificuldades para atingir a meta do superávit primário, sendo necessárias antecipações de dividendos ao governo bem como trocas de ativos financeiros públicos e privados entre Secretaria do Tesouro Nacional, BNDES, Caixa Econômica Federal e Fundo Soberano do Brasil, a fim de manter contabilmente a meta – o que é conhecido como “contabilidade criativa” (CAGNIN et al, 2013). Além disso, a grande dificuldade do governo de executar investimentos ancorados no Orçamento Geral da União e de alavancar o setor industrial conforme o esperado, manteve o crescimento econômico do país em níveis baixos: 1,92% em 2012, 3,00% em 2013 e 0,50% em 2014.
Novamente, em 2014, as isenções fiscais para indústria e o baixo crescimento econômico acabaram comprometendo a arrecadação do governo, que precisou mudar no final do ano o cálculo do superávit primário (ampliando o limite de abatimento com investimentos do PAC), aumentando as críticas de economistas ortodoxos sobre a condução da economia e sobre as incertezas que essas ações do governo geravam para o mercado. Além disso, o governo atrasou o repasse de recursos do Tesouro Nacional para instituições financeiras que financiam despesas do governo no intuito de cumprir artificialmente as metas fiscais – através das “pedaladas fiscais”. Apesar dessa prática ter sido recorrente nos governos anteriores (tanto FHC quanto Lula executaram manobras semelhantes) a conjuntura política/econômica acirrou as pressões sobre a presidente, que passou a sofrer, ao longo de 2015, forte pressão da oposição política para o processo de impeachment.