PLACE AFIN DE FAVORISER LA FORMATION DES ELUS
1.2 Un système de régulation et de gestion administrative par les pouvoirs publics est prévu par les textes
1.2.1 Le conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL) joue un rôle central dans la délivrance des agréments aux organismes de formation des élus
Comme évoqué supra, la loi de 1992 a créé une instance consultative, le CNFEL, dont l’avis est requis avant toute délivrance d’agrément pour un organisme de formation souhaitant s’impliquer dans la formation des élus. Ceci ne signifie pas qu’un organisme non agréé ne puisse intervenir dans les dispositifs de formation, en revanche, les frais engendrés par les élus ne pourraient dans ce cas être pris en charge par leur collectivité d’appartenance.
L’article L. 1221-1 du code général des collectivités territoriales introduit les règles qui président à la composition et au fonctionnement du CNFEL. C’est cet article qui précise que le conseil est composé « de personnalités qualifiées et, pour moitié au moins, de représentants des élus locaux », qu’il est « présidé par un élu local, et qu’il a « pour mission de définir les orientations générales de la formation des élus locaux concernés par les dispositions relatives aux droits des élus locaux à la formation et de donner un avis préalable sur les demandes d'agrément. »
C’est également dans cet article qu’il est précisé que « la délivrance de l'agrément à la personne qui exerce à titre individuel ou qui dirige ou gère la personne morale exerçant l'activité de formation est subordonnée à la condition que cette personne n'ait pas fait l'objet d'une condamnation à une peine criminelle ou à une peine correctionnelle d'emprisonnement sans sursis, prononcée depuis moins de dix ans et inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ou, pour les ressortissants étrangers, dans un document équivalent, pour des motifs incompatibles avec l'activité de formation considérée. » De fait, des critères de moralité conditionnent la capacité à se voir donner un agrément du ministre.
Les textes réglementaires d’application précisent la composition du conseil. Le CNFEL se compose de vingt-quatre membres, nommés par arrêté du ministre de l'intérieur. Sur ces vingt-vingt-quatre membre, douze élus locaux représentant les différentes catégories de collectivités locales. Les douze autres membres sont des personnalités qualifiées.34
33 Qualité qui implique qu’il soit saisi préalablement à toute action de formation afin d’engager les formalités afférentes entre la commune et l’organisme de formation.
34 Leur composition est strictement encadrée. S’agissant des élus : deux élus représentent les communes de moins de cinq cents habitants ; deux élus représentent les communes de cinq cents habitants à neuf cent quatre-vingt-dix-neuf habitants ; deux élus représentent les communes de mille habitants à trois mille quatre cent quatre-vingt-dix-neuf habitants ; un élu représente les communes de trois mille cinq cents habitants à neuf
Chacun de ces membres est désigné pour un mandat renouvelable de trois ans. En outre, le conseil associe à ses débats un représentant du ministre de l'intérieur qui n’a cependant pas voix délibérative.
Le CNFEL élabore lui-même son règlement intérieur. Son rythme de réunion n’est pas inscrit de manière fixe : il se réunit aussi souvent que de besoin, à la demande du ministre de l'intérieur ou à la demande du président ou de la majorité des membres du conseil national, y compris pour l'examen de questions relatives aux orientations générales de la formation des élus locaux.
Au moins une fois tous les deux ans, le président du CNFEL remet un rapport d’activité au ministre de l’intérieur. Ce rapport « retrace les principaux axes de la politique de formation des élus au cours des années écoulées et énonce les propositions et recommandations émises par le conseil dans les domaines de ses compétences. »
Ces mêmes textes prévoient en outre les conditions que les organismes candidats à l’agrément doivent remplir. Outre la liste des documents à remettre35, l’organisme doit « présenter de manière détaillée et explicite la nature des actions qu'il est en mesure d'assurer en précisant leur objet, leur durée, leur contenu et leur effectif. » De ce fait, il « doit justifier qu'il offre des formations adaptées aux besoins des élus locaux. » Le dossier est déposé à la préfecture de son département de localisation, avant d’être transmis par le préfet au ministre de l'intérieur, généralement accompagné d’un avis sur la nature de la demande.
Lorsque l’agrément est accordé, il l’est d’abord pour une durée de deux ans. Le dossier de renouvellement doit être adressé au préfet deux mois au moins avant l'expiration du premier agrément et six mois au moins avant l'expiration des renouvellements suivants. Après un premier agrément, celui-ci est indéfiniment renouvelable par période de quatre ans, après une procédure identique à celle suivie pour une première demande d'agrément, à ceci près que l’organisme demandeur doit fournir des justificatifs supplémentaires.36
La conjonction de ces dispositions permet au CNFEL d’occuper une place prépondérante dans le dispositif.
Tous les organismes candidats à un agrément doivent lui soumettre leur dossier, et il se prononce sur chacun d’eux. Il dispose d’une vue d’ensemble sur le dispositif et peut influencer l’évolution de ses axes comme de ses priorités.
1.2.2 Le rôle de la DGCL
S’il dispose d’un regard complet sur les organismes de formation, le CNFEL n’est en mesure de ne donner qu’un avis consultatif, dont seul le recul permet de dire s’il est ou non suivi. La délivrance de l’agrément ne relève que de la décision du ministre de l’intérieur.
En outre, le secrétariat du conseil est assuré par les services du ministre de l'intérieur.
A la conjonction de la réception des dossiers, de leur instruction, de la préparation des réunions du CNFEL, et de la prise de décision in fine se trouvent les services du ministère, à travers la direction générale des collectivités locales, et plus spécifiquement la sous-direction des élus locaux et de la fonction publique territoriale.
professeurs de l'enseignement supérieur ou directeurs de recherche du Centre national de la recherche scientifique ou d'organismes publics similaires.
35 En l’occurrence, un dossier incluant le statut juridique de l'organisme, l’identité de ses dirigeants ou administrateurs responsables, les moyens financiers, techniques et humains dont il dispose, les diplômes, titres ou références des personnes chargées de définir et d'assurer les actions de formation, ainsi qu’une copie de la pièce d'identité, de l'extrait d'acte de naissance ou du livret de famille de la personne qui exerce à titre individuel l'activité de formation, dirige ou gère l'organisme demandeur ou tout document nécessaire à la consultation du bulletin n° 2 du casier judiciaire ou de son équivalent à l'étranger.
36 A savoir un document retraçant l'emploi des sommes déjà reçues au titre des dépenses de formation des élus, un bilan pédagogique contenant notamment les évaluations réalisées par les stagiaires, un bilan financier de son activité de formation des élus locaux, et un compte de résultat du dernier exercice clos. Les documents comptables sont certifiés par un commissaire aux comptes.
1.2.3 La gestion du DIFE, très encadrée, est confiée à la Caisse des dépôts et consignations
Afin de permettre l’effectivité du DIFE, la loi n° 2016-341 du 23 mars 2016 visant à permettre l'application aux élus locaux des dispositions relatives au droit individuel à la formation et relative aux conditions d'exercice des mandats des membres des syndicats de communes et des syndicats mixtes crée un fonds spécifiquement dédié au financement du DIFE. Il est indiqué que « la Caisse des dépôts et consignations assure la gestion administrative, technique et financière de ce fonds et instruit les demandes de formation présentées par les élus. » En outre, « le bilan de la gestion du fonds fait l'objet d'une information annuelle du comité des finances locales. »
Il sera précisé par un texte ultérieur37 que les collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés assurent la liquidation de leur cotisation due au titre du DIFE, et que le produit de cette cotisation est affecté à l’agence de services et de paiements (ASP). Une convention de mandat est conclue entre la Caisse des dépôts et consignations et l’ASP pour préciser les modalités de gestion du fonds et d’instruction des demandes.
Des textes réglementaires complètent ce dispositif.38 Ils précisent que les dépenses de formation au titre du DIFE sont constituées par les frais pédagogiques, auxquels s’ajoutent les frais de déplacement et de séjour.
La prise en charge ne peut être assurée qu’après constatation de la réalisation du service fait. C’est au gestionnaire du fonds, donc à la Caisse des dépôts et consignations, d’instruire les demandes présentées par les élus locaux, dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande, et de tenir à jour le nombre d'heures acquises (et dépensées) par l'élu local. C’est également à elle qu’il incombe de vérifier si la formation demandée s'inscrit dans les listes de formations éligibles.
De fait, aucune formation ne peut être prise en compte au titre du DIFE sans qu’elle n’ait préalablement été instruite par la Caisse, qui peut décider de refuser le financement de certaines formations. Là encore, sa marge de décision est précisée, dans la mesure où les critères d’éligibilité des formations font l’objet d’un encadrement précis. Soit elles sont relatives à l'exercice du mandat : elles doivent alors être dispensées par un organisme agréé par le ministre de l'intérieur. Soit elles contribuent à la réinsertion professionnelle postérieure à la fin du mandat : elles doivent alors être éligibles au titre du compte personnel de formation, mentionnées à l'article L. 6323-6 du code du travail.39
Enfin, une commission consultative placée auprès de la Caisse des dépôts et consignations est instituée.
Comprenant cinq membres, quatre élus40 et le directeur général des collectivités locales, elle « émet un avis sur les questions intéressant la mise en œuvre du droit individuel à la formation des élus locaux, à la demande du ministre en charge des collectivités territoriales ou du gestionnaire du fonds. »
37 En l’occurrence par la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.
38 En particulier les décrets n° 2016-870 du 29 juin 2016 relatif aux modalités d'application du droit individuel à la formation des titulaires de mandats locaux et n° 2017-474 du 3 avril 2017 modifiant certaines dispositions financières relatives au droit individuel à la formation des titulaires de mandats locaux.
39 Cet article est ainsi rédigé :
« I.- Sont éligibles au compte personnel de formation les actions de formation sanctionnées par les certifications professionnelles enregistrées au répertoire national prévu à l'article L. 6113-1, celles sanctionnées par les attestations de validation de blocs de compétences au sens du même article L. 6113-1 et celles sanctionnées par les certifications et habilitations enregistrées dans le répertoire spécifique mentionné à l'article L. 6113-6 comprenant notamment la certification relative au socle de connaissances et de compétences professionnelles.
II.- Sont également éligibles au compte personnel de formation, dans des conditions définies par décret : 1° Les actions permettant de faire valider les acquis de l'expérience mentionnées au 3° de l'article L. 6313-1 ; 2° Les bilans de compétences mentionnés au 2° du même article L. 6313-1 ;
3° La préparation de l'épreuve théorique du code de la route et de l'épreuve pratique du permis de conduire des véhicules du groupe léger et du groupe lourd ;
4° Les actions de formation d'accompagnement et de conseil dispensées aux créateurs ou repreneurs d'entreprises ayant pour objet de réaliser leur projet de création ou de reprise d'entreprise et de pérenniser l'activité de celle-ci ;
5° Les actions de formation destinées à permettre aux bénévoles et aux volontaires en service civique d'acquérir les compétences nécessaires à