Le recours au DIFE se développe rapidement

2.1.2.1 Un recours de plus en plus important, qui génère un coût à prendre en charge de plus en plus élevé

2.1.2.1.1 Le nombre d’élus bénéficiant du DIFE, bien qu’encore minoritaire, est en forte hausse

Voté en 2015, le DIFE a dû attendre quelques mois avant de devenir effectif, le temps que soient adoptés les textes complémentaires (et réglementaires) assurant sa mise en œuvre. Peu d’élus ont bénéficié des droits ouverts au cours des premiers mois qui ont suivi l’adoption du dispositif. Cependant, au fur et à mesure que ce droit est connu, le nombre d’élus ayant suivi une formation a connu une très forte hausse, illustrée par le graphique 1.

Graphique n°2 : Évolution du nombre d’élus ayant eu recours au DIFE

Source : Mission, à partir de données CDC

Il convient de rester prudent sur l’évolution statistique et d’éviter d’en tirer des conclusions hâtives. Au regard des 510 000 élus susceptibles de mobiliser le DIFE, le nombre d’élus qui y ont recours reste très faible. Toutefois, la croissance forte et rapide ne saurait être niée. Avec le renouvellement attendu des équipes municipales en mars 2020, il est légitime d’anticiper une nouvelle progression potentiellement forte du recours au DIFE.

2.1.2.1.2 Les dépenses liées au DIFE progressent très fortement

Conséquence directe de cette croissance du nombre de bénéficiaires, les factures liées à la prise en charge du DIFE connaissent également une forte croissance, comme l’illustrent le tableau 2 et le graphique 2.

Tableau n°7 et graphique n°3 : Évolution des dépenses du DIFE par année

2017 2018 Jan. à Oct. 2019 Total général

Facture à payer 500 € 14 693 € 15 193 €

Facture payée 107 361 € 3 453 281 € 11 368 762 € 14 929 404 €

Instruit attente fact. 20 501 € 353 745 € 7 203 756 € 7 578 002 €

Total général 127 862 € 3 807 526 € 18 587 211 € 22 522 599 € 209

2 658

6 492

2017 2018 Jan. à Oct. 2019

Nombre d'élus dont au moins un dossier a été validé

Source : Mission, à partir de données CDC

Outre le constat factuel, ces données mettent en évidence l’accumulation progressive de dossiers instruits et en attente de facturation, qui révèlent d’ores et déjà un engorgement du système de gestion.

Par ailleurs, le financement du DIFE est assis sur une cotisation de 1% des indemnités perçues par les élus en raison de l’exercice de leurs fonctions. Ce montant représente un total d’environ 18,6 millions € pour 2018. On constate également dès maintenant que, sur les dix premiers mois de l’année 2019, ce montant est atteint en fonctionnement, alors même que seulement un peu plus de 1% des élus a bénéficié réellement du dispositif.

2.1.2.1.3 La dépense moyenne par élu dans le cadre du DIFE connaît également une forte hausse

Si l’on rapporte les dépenses liées au DIFE au nombre de bénéficiaires, on constate également une hausse conséquente du coût moyen engendré. Entre 2017 et 2019, le coût par élu bénéficiaire a plus que quadruplé.

Tableau n°8 : Dépense moyenne par élu ayant recours au DIFE par année

2017 2018 Jan. à Oct. 2019 Total des dépenses (factures payées ou à payer ;

dossiers validés en attente de facturation) 127 862 € 3 807 526 € 18 587 211 € Nombre d'élus dont au moins un dossier a été validé 209 2 658 6 492

Dépense moyenne par élu 612 € 1 432 € 2 863 €

Source : Mission, à partir de données CDC

Cette multiplication par quatre s’explique par deux phénomènes qui se complètent. D’abord, les élus qui ont bénéficié d’une formation se disent fréquemment satisfaits et continuent d’utiliser leurs droits, d’autant que ceux qui n’auront pas été mobilisés en fin d’année peuvent être transférés à l’exercice suivant. Surtout, le coût horaire moyen connaît depuis le lancement du DIFE une forte progression. D’après des éléments obtenus de la Caisse des dépôts et consignations, en juillet 2017, le coût horaire moyen des formations prises en charge au titre du DIFE était légèrement supérieur à 50€. En février 2018, le même montant tutoyait 100€. En mars 2019, il est proche de 150€.

107 361 € 3 453 281 €

Si la progression linéaire observée devait se poursuivre, le seuil des 200€ de l’heure serait atteint au début de 2020, et celui des 250€ approché en fin d’année 2020.

Plus d’élus qui se forment, pour des durées plus longues, à des coûts horaires moyens de plus en plus élevés : les dépenses liées au DIFE s’inscrivent sur une pente ascendante qui interroge sur la soutenabilité financière du dispositif alors même que seule une minorité d’élus utilise ce droit.

2.1.2.2 Le DIFE bénéficie essentiellement aux élus communaux, mais peu de communes y ont recours Sans surprise, les principaux bénéficiaires du DIFE sont les élus communaux. Nettement plus nombreux que les autres élus, ils créent un effet masse qui ont pour conséquence que 91% des dépenses du DIFE ont été consacrées à la formation d’élus communaux. Plus encore, près de la moitié du total général a été destiné à des élus exerçant en qualité de conseillers municipaux, sans que ceux-ci n’aient de délégation ou n’exerce un pouvoir exécutif.

Tableau n°9 : Dépenses de formation du DIFE par niveau de collectivité et type de mandat Type de mandat du bénéficiaire Coût de

formation

Coût de formation en % du total

Nombre d'actions de formation

Municipal 19 888 021 91,20% 12 145

Conseiller Municipal 10 531 425 48,30% 5 367

Adjoint au Maire 6 351 197 29,10% 3 915

Maire 3 005 399 13,80% 2 863

Régional 877 382 4,00% 270

Conseiller Régional 764 155 3,50% 240

Vice-Président Conseil Régional 113 227 0,50% 30

Départemental 801 982 3,70% 290

Conseiller Départemental 655 625 3,00% 228

Vice-Président Conseil Départemental 118 517 0,50% 55

Président Conseil Départemental 27 840 0,10% 7

Intercommunal 230 509 1,10% 115

Vice-Président Communauté Urbaine 76 959 0,40% 52

Conseiller Communautaire 68 481 0,30% 27

Vice-Président E.P.C.I. 32 201 0,10% 13

Président E.P.C.I. 29 292 0,10% 8

Président Communauté Urbaine 23 576 0,10% 15

Inconnu 16 074 0,10% 5

(vide) 16 074 0,10% 5

Total général 21 813 968 100,00% 12 825

Source : Mission, à partir de données CDC, dépenses relatives aux dossiers Dossier Payés, à Payer, Instruits en attente de facturation, au 4/10/2019

Pour autant, au niveau communal, le recours au DIFE reste principalement le fait des élus des communes les plus peuplées. Moins de 0,1% des élus des communes de moins de 2 000 habitants y ont eu recours ; ces élus ne représentent qu’un peu plus de 3% des élus municipaux qui ont utilisé leur droit. Ce sont majoritairement les élus des communes moyennes, notamment entre 10 000 et 100 000 habitants, qui mobilisent leur droit.

Tableau n°10 : Mobilisation du DIFE par les élus par strate de communes, hors outre-mer

Source : Mission, à partir de données CDC au 4/10/2019

Les statistiques portant sur les premiers mois de 2019 (janvier à octobre) indiquent cependant qu’un nombre substantiel de communes de moins de 3 500 habitants comptent au moins un élu ayant déposé un dossier. Sur 2 952 communes concernées, 1 961 comptent en effet moins de 3 500 habitants. Ce qui ne représente que 6% des communes de cette strate. A contrario, près de la moitié des communes plus de 10 000 habitants a au moins un élu dont un dossier DIFE au moins a été validé.

Tableau n°11 : Dossiers de DIFE déposés par commune entre janvier et octobre 2019

Communes comptent au moins un élu ayant eu recours au DIFE. Une cartographie des communes concernées montre que, si certains départements ont davantage recours à de dispositif que d’autres, il est difficile à ce stade de tirer des conclusions généralisables.

Carte n°3 : Montant total des dossiers DIFE d’élus du bloc communal validés de janvier à octobre 2019

Source : Mission, à partir de données CDC

2.1.2.3 Le DIFE apparaît comme une alternative au dispositif voté par les collectivités pour financer les formations des élus

Depuis 2017, le recours au DIFE n’a cessé de progresser. Tous les élus n’ont pas encore connaissance du dispositif et tous n’y ont pas recours. Néanmoins, la très grande majorité des élus rencontrés par la mission a souligné que son introduction représente un grand progrès par rapport à la situation antérieure. Nombre d’interlocuteurs ont reconnu que, s’ils n’utilisaient pas les crédits de formation votés par les collectivités, ils avaient recours au DIFE.

Le caractère plus impersonnel du DIFE, mobilisable directement sans avoir à solliciter l’aval du maire, sans que les autres élus de la collectivité n’aient connaissance de qui s’est formé à quoi, permet de lever les réticences et les résistances. Pour les élus qui s’affirment et se présentent comme des élus d’opposition, le DIFE est perçu comme la garantie de la liberté de se former, alors que les crédits votés sur les budgets de certaines municipalités sont considérés comme inaccessibles. Le retour quasi unanime des personnes rencontrées est que le DIFE constitue un progrès qui renforce, garantit et dynamise la capacité à se former.

Très rares sont ceux qui se disent critiques face à ce nouveau droit ; aucun n’a souhaité un retour en arrière.

Toutefois, la mission a constaté que l’on était loin, dans le recours au DIFE, des ambitions qui figuraient dans le rapport du sénateur Lefèvre d’octobre 2012. Si le DIFE était dans ce document présenté comme un moyen de favoriser les reconversions post-mandats, l’expérience montre qu’il est de fait utilisé comme un complément voire un substitut aux dispositifs de formations qui pourraient ou devraient être construits dans le cadre du budget voté par les collectivités.

Aucun des élus rencontrés n’a indiqué utiliser ou ne serait-ce qu’avoir envisagé solliciter le DIFE à cette fin.

Toujours, le DIFE a été mobilisé comme un moyen pour se former à l’exercice du mandat, ou pour essayer de préparer un futur mandat.

De ce fait, la mission a constaté une forme de détournement du dispositif par rapport à la philosophie initiale qui a précédé sa création. Puisque les crédits votés par les collectivités ne sont pas utilisés par tous, ni même votés par l’ensemble des collectivités, alors le DIFE apparaît régulièrement comme le canal naturel de financement de la formation des élus. Mieux, pour certains d’entre eux, il garantit la possibilité de se former sans avoir à ressentir une culpabilité liée à l’utilisation des deniers communaux. Il y a dans les esprits comme une substitution entre les deux canaux de financement de la formation prévue par la loi.

Par une conséquence presque logique, les organismes de formation, quelle que soit leur nature, communiquent largement sur la possibilité de se former par le biais du DIFE. Certains d’entre eux ne fonctionnent pratiquement plus que par ce moyen, tandis que certains ont connu une croissance très soutenue depuis et du fait de son instauration.