Les associations d’élus nationales et territoriales

Les associations d'élus occupent une place relativement importante sur le marché de la formation.

L'intensité et la nature de leur intervention est toutefois différente selon les territoires et selon le type de collectivité :

- s'agissant des communes et intercommunalités la formation est assurée principalement par les associations des maires départementales ; l'association des maires de France (AMF) se positionne en appui et complémentarité de celles-ci ;

- en ce qui concerne les départements et les régions, il n'existe pas de relai territorial et l'implication des associations nationales d'élus est moins affirmée. L'assemblée des départements de France (ADF) a mis en place un organisme dédié à la formation des conseillers départementaux.

L’association des régions de France (ARF), en revanche, n'a pas investi ce domaine.

1.2.1.1 Une catégorie d’acteurs essentiellement constituée des associations départementales de maires Les associations de maires rencontrées par la mission s’estiment idéalement positionnées pour organiser la formation des élus de leur territoire. Le cœur de leur activité est généralement l’information des élus d’une part, sous la forme de publications ou de séances d’informations gratuites, et le conseil aux élus d’autre part, sous la forme de réponses individualisées à leurs questions, notamment juridiques.

La formation apparaît donc comme un complément naturel du soutien qu’elles leur apportent. Leur proximité mais aussi leur apolitisme en font des interlocuteurs privilégiés des élus des petites collectivités.

1.2.1.1.1 Un volume d’associations départementales agréées en forte croissance

Les associations de maires sont historiquement structurées au niveau départemental. Elles se positionnent de plus en plus activement sur le marché de la formation et ont bénéficié de la bienveillance de l’autorité d’agrément (cf infra).

De fait, le volume des associations départementales agréées est en forte croissance. 59 associations d’élus sont agréées par le ministre de l’intérieur. Il s’agit pour l’essentiel de 55 associations territoriales (54 associations départementales de maires (ADM)⁸⁴ et une association régionale, l’association régionale d’information des collectivités territoriales (ARIC) qui intervient en Bretagne).

Carte n°1 : Associations d’élus territoriales agréées

Source : Mission, sur le fondement des agréments en vigueur en septembre 2019

Note : L’ARIC intervient dans l’ensemble de la Bretagne mais seul son département siège, l’Ille-et-Vilaine, apparaît en vert sur la carte ; le syndicat mixte dédié à la formation des élus créé dans le département de l’Hérault est assimilé à

une association d’élus.

Cette couverture d’environ 50% des départements par des associations agréées est un phénomène relativement récent. Selon l’association nationale des directeurs d’ADM (ANDAM), le nombre d’associations départementales agréées a ainsi plus que doublé entre 2014 et 2019.

L’absence d’agrément n’est, en outre, pas toujours synonyme d’inactivité de l’association départementale dans ce domaine. A titre d’illustration, l’association départementale des maires du Finistère n’est pas agréée pour la formation des élus mais travaille en étroit partenariat avec l’Université de Bretagne occidentale (UBO) qui a obtenu l’agrément.

De même, l’association des maires de l’Hérault n’est pas agréée mais la mission de formation est assurée sur le territoire par un syndicat mixte, le centre de formation des maires et élus locaux (CMFEL), créé conjointement par le département et des communes et EPCI du territoire. L'association des maires du Bas-Rhin se positionne également comme organisatrice et coordinatrice de la formation des élus sur son territoire et mobilise, à cet effet, plusieurs leviers (conventions de partenariat, participation au coût des formations, labellisation).

1.2.1.1.2 Des situations qui demeurent très hétérogènes

L'analyse des sites internet de 37 associations départementales de maires non-agréées révèle que l’absence d’agrément est, toutefois, dans la majorité des cas, associée à une absence d’investissement dans le domaine de la formation des élus. 30 de ces sites ne présentent ainsi aucun contenu relatif à la formation des élus ; cinq renvoient vers un autre acteur local ; deux présentent un contenu riche et de qualité sur la formation.

Certaines associations ne souhaitent pas s’engager dans cette activité en tant qu’organisme de formation, soit que leur bureau soit réservé à l'idée de facturer des services aux membres, soit que la mission soit déjà remplie de manière jugée satisfaisante par un acteur local.

Cette diversité s’explique par l’autonomie des associations départementales des maires les unes par rapport aux autres mais aussi par rapport à l’association nationale des maires de France. Si cette dernière joue un rôle d’impulsion et s’appuie sur les associations départementales pour relayer ses messages et ses initiatives, comme les journées d’information organisées en début de mandat et dénommées « universités des maires », elle n’a sur elles aucune autorité hiérarchique.

Les capacités des associations départementales de maires (ADM) sont, en outre, très hétérogènes.

Certaines ne disposent que d’un agent et se positionnent comme de simples amicales de maires alors que d'autres ont mis en place un véritable service de formation. C’est le cas de l’ADM de Meurthe-et-Moselle qui compte plus d’une quinzaine de salariés (la moyenne des ADM se situe autour de deux à trois salariés).

En fonction du nombre de communes du département et de leur démographie, ces associations se trouvent dans des situations budgétaires variées et précaires car elles sont dépendantes des cotisations de leurs membres et parfois de celles de deux ou trois communes centres.

La facturation de formations est donc, pour ces associations, une source de recettes propres qui peut être précieuse. Mais, paradoxalement, les plus à même de s’investir dans ce domaine sont celles qui sont déjà les plus structurées et les moins fragiles financièrement.

L'hétérogénéité de la couverture territoriale apportée par les associations des maires limite leur capacité à apporter une réponse adaptée à l'ensemble des collectivités et les marges de progrès sont à ce jour limitées :

 La coopération entre associations départementales qui pourrait permettre à celles qui bénéficient de l'agrément et en ont les moyens d'apporter leur appui aux structures voisines bute sur les réticences de ces dernières à solliciter un soutien en dehors du cadre départemental.

 Si la recomposition de la carte des régions et notamment la création des grandes régions a fait émerger un besoin de coopération entre associations départementales pour structurer le dialogue avec ces nouvelles collectivités, cette dynamique ne concerne pas l'ensemble du territoire et ne semble pas de nature à permettre la construction de réponses concertées en matière de formation. Seule la Bretagne peut s'appuyer sur une association d’élus d’envergure régionale, l’ARIC, qui s’est spécialisée sur la formation des élus locaux.

 Toutefois, si celle-ci couvre l’ensemble du territoire breton, elle doit composer avec les associations départementales. Très bien implantée à l’est de la région, elle est moins présente dans le Finistère où une offre de formation a été structurée par l’association départementale et l’Université de Bretagne occidentale (UBO).

 L’association des maires de France (AMF) au-delà des formations qu’elle a vocation à organiser elle-même, ambitionne de jouer un rôle dans la structuration nationale de l’offre de formation aux élus communaux et intercommunaux en mettant à leur disposition des outils et en proposant d'intervenir là où les initiatives locales feront défaut. Mais il n'est pas possible pour elle d'aller au-delà de la présentation et de l'accompagnement d'une offre de service qui ne sera mobilisée que si les acteurs locaux le souhaitent.

1.2.1.1.3 Un positionnement parfois critiqué

Dans la pratique, les associations de maires agréées ne se distinguent guère des autres acteurs en ce qui concerne les modalités d’organisation de leur offre de formation. Cette dernière est généralement sous-traitée à des intervenants extérieurs qui peuvent être des élus, des fonctionnaires, des avocats, des sociétés de conseil etc.

Certains acteurs du secteur privé se montrent critiques à l’égard de leur rôle en matière de formation. Il s’agit, de leur point de vue, d’une forme de concurrence déloyale. Elles pourraient, en effet, jouer de leurs services gratuits pour orienter les élus vers leurs prestations de formation rémunérées. Il n’est guère contestable que ces phénomènes se produisent, et sont même souvent pleinement assumés, les séances d’information gratuites étant l’occasion de présenter l’offre de formation, qui est aussi généralement valorisée dans les publications gratuites des associations. Certaines d'entre elles indiquent d'ailleurs prendre en charge une partie du coût des formations sur leur budget propre qui est alimenté par les cotisations des communes membres.

De façon à éviter ces confusions, un certain nombre d'associations de maires ont refusé de solliciter l'agrément pour se positionner en appui de la structuration d'une offre de formation coordonnée sur leur territoire.

1.2.1.2 Des associations d’élus nationales se sont également positionnées sur le marché de la formation des élus

Quelques associations d’élus nationales sont agréées :

 L'association des maires de France (cf.supra) ;

 L’institut pour la formation des élus territoriaux (IFET), association rattachée à l’association des départements de France (ADF) ;

 L’association nationale des élus de l’opposition (AELO), créée en 2010 par une élue de l’opposition de Perpignan ;

 L’association nationale des élus de montagne (ANEM).

Encadré n°1 : Les associations d’élus et le recours au DIFE

42 associations d’élus ont dispensé des formations financées par le DIFE de janvier à octobre 2019, pour des montants très inégaux. Quatre associations représentent ainsi 55% des crédits du DIFE accordés à cette catégorie d’organismes de formation. Le coût horaire moyen s’élève à 94€.