Como foi dito, o controle exercido pelo TCU vem das atividades fiscalizadoras e de auditoria na gestão dos recursos públicos. O controle exercido pela CGU é interno e visa à transparência da gestão, por meio de auditorias públicas, de correições, da prevenção e do combate à corrupção.
TCU
Segundo o Contador da Coordenação Geral de Execução Orçamentária e Financeira (CGEOF) da SENARC (MDS), os recursos mensais para o financiamento do Programa variam, mas sempre são suficientes.
Sobre a saída desses recursos e sua efetiva aplicação no Programa, pelas informações obtidas, os recursos financiadores do Bolsa Família, como todos os
recursos governamentais, encontram-se centralizados no Tesouro Nacional, em uma conta única, acessada por todos os entes públicos (Ministérios e outros), com base nos respectivos orçamentos.
Os lançamentos são feitos diretamente pelo contador da Coordenação Geral de Execução Orçamentária e Financeira, da conta do Tesouro para a CAIXA. Ou seja, a responsabilidade por essa tarefa encontra-se concentrada numa única pessoa, o que facilita as atividades de controle.
Sobre a gestão dos recursos públicos, no período de 2005 (ano dos primeiros registros do Programa no Portal da Transparência) a 2010, os resultados obtidos demonstram a relação entre a receita líquida total do governo e gastos com o Bolsa Família (tabela 1):
Tabela 1: Relação entre receita líquida total do governo e gastos com o Bolsa Família
ESPECIFICAÇÃO 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Receita líq. Gov. 286.014.861 336.743.031 392.478.801 396.478.408 476.469.892 515.407.668
Gast. tot. c/ Progr. 7.079.626 8.619.859 9.690.602 11.303.419 12.972.695 14.444.190
Perc.gast./receit. 2,48% 2,56% 2,47% 2,85% 2,72% 2,80%
Fonte: Elaborado pela pesquisadora com dados do Tesouro Nacional (www.tesouro. fazenda.gov.br )
Pela tabela acima, verifica-se que a receita líquida do governo cresceu 80,2%, e que os gastos totais com o Programa cresceram em torno de 13% no mesmo período. Observa-se o seguinte:
a) os gastos com o Bolsa Família mantiveram uma flutuação pequena em seus percentuais; essas flutuações podem decorrer da operacionalização do Programa e não de modificações na fonte do financiamento do Programa, entre os vários tipos que compõem as receitas do governo (há contribuições que são remuneradas, como as receitas do Programa de Integração Social (PIS) e o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP);
b) houve um aumento do número de famílias participantes do Programa nesse período, que passou de 11 milhões, número inicial, para mais de 12,7 milhões, números atuais. Monteiro et al. (2010) explicam que variáveis como: fatores demográficos e envelhecimento, crescimento das necessidades de bem-estar, urbanização, crescimento das funções administrativas, aumento da produtividade (base do aumento do salário-
mínimo) e renda per capita são importantes na determinação dos gastos públicos, nas diferentes funções governamentais. Porém, conforme esses autores, essa determinação também pode ser avaliada com base nas possibilidades de obtenção de recursos de financiamento.
Conforme o Portal da Transparência, os gastos discriminados do governo com o Bolsa Família de 2005 a 2010 foram os seguintes (tabela 2):
Tabela 2: Gastos com a transferência do Bolsa Família
AÇÃO NOME 2005 2006 2007 2008 2009 2010
8442
Tra ns ferênci a de renda di reta mente à s fa míl i a s em condi çã o de pobreza e extrema pobreza
6.873.978,41 8.145.378,04 9.222.092,91 10.811.168,98 12.417.041,63 13.933.501,45 *
Tota l de Ga s tos 205.648,00 474.480,49 468.509,51 492.250,31 555.653,78 510.688,76
Evol uçã o percentua l dos Ga s tos
em rel a çã o a os benefíci os 2,99% 5,82% 5,08% 4,55% 4,47% 3,65%
Fonte: Elaborado pela pesquisadora com base nos dados do Portal da Transparência e CAIXA
*Valor obtido na CAIXA, porque o do Portal da Transparência ainda não estava “fechado”
Na tabela acima, dois menores percentuais de gastos se destacam: em 2005 e em 2010. O primeiro pode ser explicado pelo nível ainda inicial dos gastos com a implementação do Programa. O segundo, em 2010, a explicação pode ser a fonte de dados consultada, a CAIXA, pois os dados de 2010 da ação 8442 ainda não se encontravam na base do Portal da Transparência.
A avaliação dos custos da transferência de renda aos beneficiados encontra- se na tabela 3.
Tabela 3: Custos da transferência do Bolsa Família
AÇÃO NOME 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
8442
Tra ns ferênci a de renda di reta mente à s fa míl i a s em condi çã o de pobreza e extrema pobreza
6.873.978,41 8.145.378,04 9.222.092,91 10.811.168,98 12.417.041,63 13.933.501,45
6524
Servi ços de conces s ã o, ma nutençã o, pa ga mento, ces s a s ã o dos benefíci os de tra nferenci a di reta de renda
201.144,33 473.967,54 450.689,01 469.787,94 546.321,54 501.371,30
Evol uçã o percentua l dos Cus tos
em rel a çã o a os benefíci os 2,92% 5,81% 4,88% 4,34% 4,40% 3,59% Fonte: Elaborado pela pesquisadora com base nos dados do Portal da Transparência e da CAIXA
Comparando os resultados da tabela 3 com os resultados da tabela 2, verifica-se que a variação dos gastos no período reflete a variação dos custos. O
aumento ou a diminuição dos gastos corresponde ao aumento ou à diminuição dos custos e não a gastos adicionais.
A tabela 4 demonstra a variação dos gastos com a transferência propriamente dita, ou seja, só com o repasse de benefícios às famílias, em relação aos custos.
Tabela 4: Comparação entre gastos e custos com a transferência do Bolsa Família
NOME 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Evol uçã o percentua l dos Ga s tos
em rel a çã o a os benefíci os 2,99% 5,82% 5,08% 4,55% 4,47% 3,65% Evol uçã o percentua l dos Cus tos
em rel a çã o a os benefíci os 2,92% 5,81% 4,88% 4,34% 4,40% 3,59% Va ri a çã o dos ga s tos em rel a çã o
a os cus tos . 0,07% 0,01% 0,20% 0,21% 0,07% 0,06%
Fonte: Elaborado pela pesquisadora com base nos dados do Portal da Transparência
Comparando os resultados acima com os dados da tabela 2, vê-se que o registro referente aos gastos com o CadÚnico, para identificação e seleção do público-alvo, só aparece a partir do ano de 2007. Desde o início do Programa a identificação e a seleção são feitas a partir dos registros do CadÚnico, mas o registro dos respectivos gastos nos anos de 2005 e 2006 não consta do Portal da Transparência.
Da mesma forma, o decréscimo no percentual dos anos seguintes está relacionado com a variação para menos dos mesmos gastos com o CadÚnico.
Se o Portal da Transparência é uma fonte oficial de dados, resta saber se há algum tipo de registro no período de 2005 e 2006, ou seja, se houve algum tipo de controle nesse período.
Filgueiras (2008) afirmou que, com a inclusão do Bolsa Família na base de dados dos beneficiários de outros programas constantes do CadÚnico, ocorreram distorções, como por exemplo duplicidade de benefícios. Visando a uma solução do problema, à ampliação das condições dos municípios na operacionalização do programa e ao aperfeiçoamento de outros aspectos do CadÚnico, com vistas à melhoria de gestão, foram realizados investimentos de natureza técnico-operacional. Sobre isso, o Relatório de Auditoria 243945 da SFCI registra o seguinte:
Visando aperfeiçoar a metodologia de focalização do Programa Bolsa Família, em 2009, foram alterados os critérios de elegibilidade do PBF. De acordo com o Decreto 6.917, de 30.7.2009, a linha de extrema pobreza passou a corresponder a uma renda familiar per capita de até R$ 70,00 e a
linha de pobreza a uma renda familiar per capita de até R$ 140,00. Também foram atualizadas as estimativas de pobreza utilizadas pelo Programa, por meio da incorporação de um coeficiente de vulnerabilidade de renda que considera a instabilidade dos ganhos das famílias mais pobres. Por fim, as estimativas da população-alvo do Programa nos municípios foram redefinidas com base na metodologia dos Mapas de Pobreza (BRASIL/CGU, 2010, p. 7, 8)
O resultado desse realinhamento foi que “o público potencialmente beneficiário do Bolsa Família passou de 11,1 milhões para 12,9 milhões de famílias”, expandindo a cobertura do Programa no exercício de 2009. Essa expansão ocorreu em três etapas: primeira, com a inclusão de 300 mil novas famílias; segunda, com a inclusão de mais 500 mil famílias; terceira, com a inclusão de outras 500 mil famílias, demonstrando, em 2009, uma execução financeira acima do previsto. Para 2010, a inclusão prevista foi de 600 mil famílias (BRASIL/CGU, 2010).
Ainda conforme o Relatório de Auditoria Anual de Contas da SFCI (BRASIL/CGU, 2010), em 2009 houve um reajuste de 10% nos valores dos benefícios e a inclusão de 1,3 milhão de famílias, e a Ação 8442 foi suplementada em mais de R$ 410 milhões.
Concluindo sobre o controle do TCU, pela representação dos gastos do Bolsa Família em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), entende-se que o Bolsa Família representa 0,36% dos objetivos gerais do governo (conforme tabela 7, à frente), voltados para as políticas públicas que visam à equidade social.
CGU
Fagnani (1999) cita dois indicadores que se adaptam a uma avaliação da magnitude do gasto social e da direção do gasto social. Essa avaliação pode demonstrar o processo da gestão e a respectiva transparência.
Sobre a magnitude do gasto social, por ele verifica-se se os recursos previstos são compatíveis com as carências sociais focadas no Programa avaliado. Por essa relação, é possível o CGU identificar desvios entre a demanda e os benefícios.
Para se dimensionar a compatibilidade dos recursos empregados com as carências sociais (a magnitude), verificou-se o crescimento dos investimentos diante da evolução do Produto Interno Bruto (PIB) de 2005 a 2010. O investimento médio do Bolsa Família corresponde ao seguinte (tabela 5):
Tabela 5: Comparação do crescimento do PIB e Programa Bolsa Família
R$ 1.000,00 PERÍODO PIB CRESCIMENTO PIB BOLSA FAMÍLIA* BOLSA FAMÍLIACRESCIMENTO
RELAÇÃO BOLSA FAMÍLIA VERSUS PIB dez/05 2.147.239.000,00 6.873.978,41 0,320% dez/06 2.369.484.000,00 10,350% 8.145.378,04 18,496% 0,344% dez/07 2.661.344.000,00 12,317% 9.222.092,91 13,219% 0,347% dez/08 3.031.864.000,00 13,922% 10.811.168,98 17,231% 0,357% dez/09 3.185.125.400,00 5,055% 12.417.041,63 14,854% 0,390% dez/10 3.657.365.500,00 14,826% 13.933.501,45 12,213% 0,381%
Crescimento Acum 170,33% Crescimento Acum 202,70% 119,00%
Fonte: Elaborada pela pesquisadora a partir dos dados abaixo Observações:
1) Fonte PIB - Sitio do BACEN, acesso em 10/02/2011. Série selecionada 4380 - PIB mensal - Valores correntes, posição dezembro de cada ano;
2) Portal da Transparência; 3) Todos os valores em R$;
4) Todos os valores são nominais em moeda corrente.
* O valor do Bolsa Família de 2010 foi obtido nos relatórios da CAIXA, porque o valor apresentado no Portal da Transparência ainda não se encontra completamente atualizado.
Pelos dados acima, vê-se que o crescimento nominal do PIB de 2005 a 2010 foi de 70,33% e o do Bolsa Família foi de 102,70% em termos nominais. No período
de 2005 a 2009, as transferências7
O decréscimo de 2,64%, observado entre 2009 e 2010, pode indicar o equilíbrio dos investimentos após o impacto. Monteiro et al. (2010) afirmam que o decréscimo no investimento de programas focalizados é uma tendência natural, na medida em que o público-alvo vai sendo alcançado.
do Bolsa Família se mostraram superiores ao crescimento do PIB, demonstrando o investimento maior do governo federal nesse Programa, ou seja, pode indicar o impacto maior dos objetivos do Bolsa Família em relação à situação anterior a sua implementação.
Essa focalização pode ser definida pela quantidade de pessoas pobres que constituem os beneficiários do Programa. O grau de focalização a ser atingido depende da linha de pobreza adotada pelo Programa e da determinação de seu ponto de corte. Para Barros et al. (2010, p. 115), diante dos critérios de focalização adotados no Programa (conforme quadro 1),
é razoável supor que, como o Bolsa família foi o último dos programas a ser instituído, aqueles que declararam ser beneficiários dele devem ter sido também os últimos a serem incluídos. Essa diferença de focalização dá indícios de que não só é possível melhorar a focalização, como também de que a melhoria deve ser alcançada pela gestão do Programa.
A falta de uma focalização adequada, quanto aos critérios de inclusão no Programa e ao respectivo ponto de corte, indica falta de controle na gestão do Programa, relacionada com a forma como ocorre o registro dos beneficiários e à rígida observação dos critérios.
Considerando esses indícios citados por Barros et al. na perspectiva do objetivo do Bolsa Família, a redução da pobreza pode estar sendo alcançada. No sentido geral, tanto porque o número de famílias pobres é finito e a cobertura do Programa é ampla, como porque os benefícios desse devem melhorar de alguma forma a situação das famílias beneficiadas.
Mantendo a focalização inicial, o Programa tende à resolução de seu objetivo, mas sem garantia de que a situação alcançada continue ao longo dos tempos.
Quanto ao segundo indicador, a direção do gasto social visa responder se os recursos previstos se destinaram a segmentos prioritários e a estratos mais carentes do público-alvo. Os recursos previstos para a aplicação no Bolsa Família destinam- se a segmentos que são prioritários no Brasil, uma vez que a situação de pobreza do País não só é reconhecida no mundo, como é geradora de auxílio de entidades internacionais, conforme Kanté (2009).
Monteiro e Coelho (2006) explicam que a pobreza tem diversas faces, como por exemplo: de renda, avaliada pelo percentual da população que vive com menos de US$ 1 por dia; mortalidade infantil, quanto à sobrevivência de crianças no primeiro ano de vida; falta de acesso à água potável; falta de saneamento básico e vulnerabilidade, como resultado das carências múltiplas. Segundo os autores, dados de 2006 demonstram que a situação do Brasil em relação a esses itens é pior até do que vários países da América Latina. Dessa forma, a conclusão é de que os recursos do Bolsa Família se destinam a um segmento da população brasileira que é muito pobre e é um dos maiores segmentos sociais do País, sobre o qual pesa o estigma da fome, como explicou Castro (2007).
O direcionamento do gasto, segundo Fagnani, também permite conhecer o tipo de articulação existente entre a política pública e os setores privados. No caso do Bolsa Família, não há articulação com o setor privado. A articulação é institucional (ministérios), entre níveis de governo (federal e municipal) e institucional e social, esse representado pela participação social nos CCS.
5.2 CONTROLE DA CAIXA
A CAIXA operacionaliza o Programa conforme demonstrado na figura 2. A CAIXA é uma instituição bancária governamental, e o contrato de prestação de serviços entre esse órgão financeiro e o MDS prevê a realização de atividades de gestão e atividades administrativas, as quais se encontram listadas em nível macro no quadro 3 e são detalhadas no quadro 4.
Pela prestação de serviços, a CAIXA é remunerada, sendo o respectivo valor consignado na ação 6524 (tabela 3), junto com outros gastos que não se referem à CAIXA. Contudo, ela responde pelo maior percentual, segundo o Contador da Coordenação Geral de Execução Orçamentária e Financeira.
Pagar e manter - Agência
Prestar informações
Cadastrar Gestores Municipais Tratar documentos
Emitir guia Alterar reponsáve
Verificar a situação do benefício
Prestar serviços - Retaguarda
Exercer atividades de retaguarda de filial
Administrar produtos e programas sociais - MZ
*Exercer atividades de gestão e acompanhamento dos produtos e serviços Operacionalizar e manter - Filiais
Atividades Gerenciais
Atividades de suporte operacina
Operacionalizar e manter Programas Sociais Efetuar a conformidade dos serviços executados Manter Programas Sociais
Administrar Produtos e Programas Sociais - MZ
Efetuar gestão estratégica
Exercer atividades de gestão e acompanhamento dos produtos e serviços
Operacionalizar e manter - Filiais
Efetuar gestão
Operacionalizar e manter Programas Sociais Efetuar a conformidade dos serviços executados Manter Programas Sociais
Reemitir cartão - Agência
OPERAÇÃO DE PAGAMENTO SOCIAL
FAMÍLIA NO CADASTRO ÚNICO
REEMISSÃO DE CARTÃO SOCIAL FAMÍLIA BENEFICIÁRIA
Quadro 3: Atividades de gestão de administrativas em nível macro
Fonte: CAIXA, 2010
O detalhamento das atividades desse grupo encontram-se descritas no quadro 4, a seguir.
Descrição Serviços
Atividades de Gestão/Administrativas Canal de Pagamento/Evento Pgto Tecnologia
Cartão 1ª via/Senha Tecnologia
Mala Direta Inclusão Bancária Canal de pagamento
Atividades de Gestão/Administrativas Tecnologia
Mala Direta Família Nova Cartaz/Filipeta - Calend. Pagto Outros Cartazes e Filipetas Telesserviço receptivo
Atividades de Gestão/Administrativas Tecnologia
Capacitação
Call Center Receptivo V6 mod principal V6 mod avulso pessoa V6 mod avulso domicílio V7 mod avulso 1 V7 mod avulso 2 V7 mod principal V7 mod suplementar 1 V7 mod suplementar 2 Atividades de Gestão/Administrativas
Reemissão Cartão Social Tecnologia
Emissão/Postagem
Reemissão Cartão Bancário Reemissão
Telesserviço Ativo Minuto de ligação
Pagamento Social
Família Beneficiária
Formulários
Pagamento Crédito em Conta
Família no Cadastro Único
Quadro 4: Atividades detalhadas de gestão e acompanhamento dos produtos e serviços
Fonte: CAIXA, 2010
O MDS estabelece metas de desempenho para a CAIXA, com indicadores que variam de um máximo de 2% (indicador de falhas) e um mínimo de 75% (indicadores positivos). Atualmente, são 25 indicadores abrangendo todos os serviços desempenhados pela instituição (conforme quadro 5), e a CAIXA vem cumprindo de acordo com o acordado.
1 Índice de duplicidade na base do CADUN <0,8%
2 Indice de Efetividade de Postagem dos Formulários >98%
3 Disponibilidade do módulo de manutenção de benfícios - SIBEC >95%
4 Performance do módulo de manutenção de benefícios - SIBEC >95%
5 Disponibilidade do SIISO >95%
6 Performance do SIISO >95%
7 Índice de famílias beneficiárias por terminal de pagamento ativo em
municípios assistidos >94%
8 Indice de municípios desassistidos por canais de pagamento ativo por
mais de 90 dias <2%
9 Indice de efetividade de atendimento de chamadas de Call Center -
Suporte Tecnológico >90%
10 Indice de efetividade de conclusão no atendimento de chamadas Call
Center - Suporte Tecnológico >95%
11 Indice de atendimento de chamadas Call Center - Atendimento
Operacional >90%
12 Indice de efetividade de conclusão no atendimento de chamadas Call
Center - Atendimento Operacional >95%
13 Tempo médio de espera para atendimento Call Center - Suporte
Tecnológico >=95%
14 Tempo médio de espera para atendimento Call Center - Atendimento
Operacional >= 95%
15 Efetivação de sistemáticas alternativas de entrega de cartões >=75%
16 Indice de efetividade de pagamento Bolsa Família >96%
17 Indice de efetividade de pagamento Bolsa Família em municípios
desassistidos >98
18 Disponibilidade do canal de transmissão de arquivos do cadastro Versão
6 (Conectividade CUB) >95%
19 Indice de localização/Atribuição do NIS >95%
20 Indice de disponibilidade do portal de Relacionamento - Versão 7 > 95%
21 Indice de Performance do Portal de Relacionamento Versão 7 >95%
22 Indice de Efetividade de Pagamento Bolsa Família até o fim do mês
subsequente ao de competência da folha >=85%
23 Indice de satisfação do cliente >90%
24 Indice de cumprimento de prazos de entrega de Bases, Arquivos e
Relatórios previstos no Projeto Básico >95%
25 Indice de prazos de Resposta a ofícios do MDS >95%
Nº NOME INDICADOR Meta
Quadro 5: Indicadores estipulados pelo MDS para a CAIXA
Fonte: CAIXA, 2010
Segundo o Relatório de Auditoria Anual de Contas do exercício de 2009 (BRASIL/CGU, 2010, p. 6), a CAIXA “vem adotando as providências de sua
competência, como o aprimoramento dos controles de acompanhamento e aprovação de prestação de contas dos recursos transferidos para pagamento dos beneficiários do Programa [...]”.
5.3 CONTROLE MUNICIPAL
Com os governos municipais, ocorre a descentralização da gestão pública, que Bresser Pereira (1997) definiu como um dos princípios do modelo adotado no Brasil. A descentralização se refere a uma distribuição territorial do poder, envolvendo a delegação de autoridade. No caso do Bolsa Família, ela ocorre no tipo desconcentração, quanto há distribuição do poder decisório entre os municípios. Esses são responsáveis pelo preenchimento dos dados das famílias beneficiárias no CadÚnico (como descrito antes), e seu desempenho é controlado pelo IGD.
Um exemplo de como os dados são apurados em nível estadual encontra-se na tabela 6, elaborada por Monteiro et al. (2010), com base em dados do estado de Minas Gerais:
Tabela 6: Estatística descritiva de variáveis de formação do IGD – exemplo estadual
Variável Min Máx Méd Des. -Pad Ass Curt
Índice de Validade dos Cadastros 0,23 1,00 0,78 0,17 -0,39 -0,56 Índice de Atualização de Cadastro 0,31 0,99 0,82 0,13 -1,33 1,82 Índice de Condicionalidades de Educação 0,09 1,00 0,86 0,11 -2,14 8,65 Índice de Condicionalidades de Saúde 0 1,00 0,48 0,31 -0,02 -1,20 Índice de Gestão Descentralizada do Mês 0,39 0,97 0,74 0,10 -0,12 -0,02
Fonte: Monteiro et al. 2010
Na análise de Monteiro et al. (2009; 2010), esses resultados indicam o seguinte: o índice de validade de cadastro e o índice de atualização de cadastro demonstram a ocorrência de problemas na qualidade de informações, principalmente na validação.
Os índices de condicionalidade da educação e da saúde apontam a existência de municípios com boa gestão e outras com gestão ruim nesses quesitos. No índice de condicionalidade de saúde, por exemplo, o percentual demonstra a baixa taxa de famílias beneficiadas com o acompanhamento da agenda de saúde. Pode estar ocorrendo falhas no monitoramento dessa condicionalidade, o que representa ou a falta de garantia do município na oferta do serviço, ou a falta de integração das ações do programa com a área de saúde (MONTEIRO et al., 2009; 2010)
A propósito da qualificação dos recursos humanos e técnicos para as atividades do Programa, bem como das condições em que ele é gerido nos municípios, Monteiro et al (2009) afirmaram que a descentralização permitiria à administração municipal e à remuneração do IGD a aquisição de recursos técnicos e qualificados.
Porém, na citada Análise da Gestão Descentralizada da SENARC, Barros et al. (2007), consultores da citada pesquisa da SENARC, traçaram um panorama breve dessas condições gerais que não expressam bem o que Monteiro et al. previram. Na pesquisa destinada aos 5.560 municípios que aderiram ao Programa, 2.633 municípios responderam integralmente ao questionário, enquanto 2.931 responderam de forma incompleta ou não participaram.8