Nos governos democráticos representativos, os direitos políticos incluem possibilidades, tais como: candidatar-se a cargos políticos, eleger os representantes para a elaboração e cumprimento das leis, e, ainda, participar diretamente das decisões governamentais. Verifica-se que a principal maneira de participação ainda é por meio do voto eleitoral. Esse modelo democrático, contudo, possui entraves.
A chamada “crise do modelo de representação” (Lüchmann, 2008, p.87) no Brasil não se justifica apenas por problemas na própria concepção de representação, mas ainda pela baixa participação social nos processos decisórios. No caso da primeira, questiona-se o feedback dado pelos representantes aos seus representados. Já com relação ao segundo, a dificuldade reside nos baixos índices de participação na vida política, esvaziamento dos partidos políticos, diminuição da mobilização e abstencionismo nas eleições ― o que resulta no consequente enfraquecimento do próprio sistema político e de sua legitimidade democrática.
Canedo et al (2010) entendem que
[...] em se tratando do Brasil, as dificuldades da população para lidar com a democracia podem ser reflexos da histórica formação colonial e escravocrata do País e da imbricada construção política do regime democrático. [...] por muitos anos, os
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Informações extraídas do site do MinC (SNC e PNC). Disponível em <http://www.cultura.gov.br/snc/situacao-dos-estados-e-municipios>. Acesso em: 16.07.2015.
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negros, os indígenas e as mulheres eram mantidos totalmente afastados dos assuntos políticos. Se focarmos, então, no histórico das políticas públicas no País, podemos chegar à conclusão de que estas foram quase sempre decididas de forma autoritária pelos poderes governamentais, com pouca ou quase nenhuma participação da sociedade civil (CANEDO et al, 2010, p.28).
Diante dessas limitações na representação política brasileira, para que se verificasse uma ampliação da arena pública através dos instrumentos de participação social foi preciso recorrer a uma mudança de “cultura” em relação ao papel de cada cidadão dentro do sistema político democrático ― e se fez necessário que o governo desenvolvesse estratégias no âmbito das políticas públicas para garantir o aprimoramento da democracia e o cumprimento da legislação.
A Carta Constitucional de 1988, marcada por características democráticas, foi reconhecida não só pela renovação que realizou em seus princípios e conceitos, mas principalmente pela criação de um arcabouço institucional voltado para a garantia dos direitos políticos, civis e sociais dos cidadãos, elevando a importância que os modelos e as práticas de representação, participação e deliberação política assumem nas sociedades democráticas ― tanto que a estrutura social e política brasileira adquiriu nova consistência e impulsionou a constituição de parâmetros políticos que nortearam as novas relações entre Estado e sociedade, incluído a participação social como meio para o desenvolvimento das políticas públicas no Brasil.
No texto da “Constituição Cidadã”, além de todos os avanços já citados, foi reconhecida em seu artigo 1º que “Todo poder emana do povo, que o exerce indiretamente, através de seus representantes eleitos ou diretamente” ― isto, além dos quatorze princípios participativos e dos mecanismos de democracia direta, tais como: plebiscito, referendo e iniciativa popular. Há ainda a previsão de mecanismos de democracia participativa, a citar: conselhos, conferências, audiências públicas, dentre outros que visam dar voz e representação à sociedade civil.
Nesse sentido, Dagnino (2002) compreende existir, a partir dos anos de 1990, uma aposta na possibilidade de atuação conjunta do Estado e da sociedade civil através de relações mais ou menos formalizadas. Esta participação popular tem como base, além de outros mecanismos de governança, a implementação de sistemas, bem como a criação de conselhos de políticas públicas como meios de viabilizar o acesso dos cidadãos a novas formas de ação política e aos atos da administração pública.
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Por conseguinte, tem-se nesse período das relações entre Estado e cultura, uma mudança de comportamento que se contrapõe à tradição federativa no Brasil, marcada pela centralização e concentração de poder em torno do governo federal ― e que limita as formas de expressão das diferentes forças político-culturais presentes nos Estados e Municípios. É nesse momento, então, que a sociedade civil passa a ser chamada a participar de um conjunto de novos espaços de deliberação e gestão das políticas públicas.
Lüchmann (2008) entende que para além das tensões entre democracia representativa e democracia participativa, as experiências participativas inauguram novos mecanismos e relações de representação política que, por apresentarem especificidades e diferenças substantivas em relação ao modelo da representação eleitoral, desafiam novas abordagens acerca do tema da participação e da democracia.
A autora também aborda o caráter representativo que há no interior das participações conselhistas ― e reflete que para avaliar sua efetividade democrática é preciso pensar na representatividade, pois a efetividade dos conselhos será analisada tanto no cumprimento do papel do Governo (poder público nos conselhos) como no da sociedade civil (LÜCHMANN, 2007).
É importante empreender, ainda, uma discussão acerca dessas novas formas de participação cidadã, por meio de instrumentos como conferências, planos, consultas públicas e conselhos de políticas públicas para ampliar o debate sobre os modelos de representação, participação e deliberação. Barros e Ribeiro (2014) ressaltam que tais questões se mostram fundamentais para que a relação entre os direitos políticos e os direitos civis possa ser equalizada, fazendo com que a participação política seja acompanhada pela ampliação dos direitos civis e o enfrentamento das desigualdades sociais.
Na compreensão de Carvalho (1998), pelo retrospecto, a participação social sempre teve características peculiares:
A “oferta” de participação social por parte do Estado brasileiro, entretanto, tem um histórico de restrições e foi geralmente vinculada a grupos privilegiados. No Brasil, a democracia parlamentar nunca conseguiu fazer da política uma coisa pública. O autoritarismo hierárquico e vertical, as relações de compadrio e tutela, o populismo, o clientelismo, as relações fisiológicas entre o público e o privado, marcam a nossa história colonial, escravocrata, imperial e “republicana” ― república que, a rigor, nunca se constituiu plenamente, visto que o Estado nunca foi efetivamente uma “coisa pública” (CARVALHO, 1998, p.7).
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campo cultural, sem necessariamente atribuir essas ações apenas a um projeto político de determinado governante. Há exemplos de instrumentos de políticas públicas que já existiam antes dos anos 2000 ― em sua maioria, conselhos ―, porém não se tinha a representação da esfera civil por meio da eleição entre seus pares, mas, sim, indicações de “notáveis” por parte do Governo. Assim, atualmente, após as lutas e as construções de instrumentos de políticas culturais, considera-se que o campo cultural passa por um período de transição da implementação para execução e controle de políticas públicas.
Verifica-se que houve, entre 2003 e 2010, a criação de mecanismos, por meio da aprovação do Plano Nacional de Cultura (PNC) e do Sistema Nacional de Cultura (SNC), que surgem como espaços fundamentais para a conformação de uma política de Estado na área cultural, que transcende o “humor” dos governos e traz maior estabilidade para o setor. Um exemplo disso é a criação, através de lei, dos Editais de Cultura ― que visam agregar projetos culturais diversos através de seleção pública e não por escolha simples dos governos ou por “apadrinhamento político”.
Apesar desse processo ainda estar em construção, necessitando de fortalecimento e ampliação, considera-se o PNC e o SNC dois pressupostos democráticos de fortalecimento das instâncias coletivas de construção e fiscalização das políticas públicas de cultura no Brasil.
3.2 Estruturação, institucionalização e implementação: o Sistema Nacional de Cultura