Policy options on specific ISDS issues

A análise das atas de reuniões dos conselhos possui lugar central nesta pesquisa, uma vez que permite analisar como se dá o processo de deliberação nos conselhos pesquisados. A inovação desta pesquisa está justamente na sua proposta de transformar o referencial teórico produzido em indicadores empíricos para se medir a qualidade das deliberações nos conselhos

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pesquisados. Em função disso, foram incluídos alguns indicadores, tais como: a identificação de debate e os atores participantes da discussão, a presença de contestação de ideias (falas seguidas de debates), as decisões produzidas e os assuntos deliberados

Tal proposta vem ao encontro das lacunas mencionadas acima, procurando desvendar como se dá a participação nos conselhos e o que ocupa espaço na pauta das reuniões. Por serem documentos que registram os atos de fala e os discursos políticos produzidos pelos atores no processo deliberativo, que sinalizam posições políticas, conflitos, consensos e propostas (TATAGIBA, 2002), as atas permitiram analisar o processo argumentativo, central na teoria deliberativa.

Levando em consideração que as atas são documentos que registram o que acontece nas reuniões e que cada conselho adota uma técnica para registro destes documentos, a qualidade das mesmas pode variar de um conselho para o outro (ou mesmo dentro do próprio conselho) por motivos diversos, tais como: mudanças da secretaria ou do modo de confecção das referidas atas, que pode ser realizada concomitante à reunião ou gravação e depois transcrição.

No caso das atas que são gravadas e depois transcritas (que é o caso de Belo Horizonte), o resultado em termos da quantidade de detalhes e descrição do processo deliberativo é bem maior do que aquelas que são escritas durante a reunião (caso das atas de reunião de Fortaleza). Muito embora se verifique a interferência ou a possibilidade de interpretação da pessoa que está redigindo em ambos os casos, pressupõe-se que na transcrição esta interferência seja menor. Além disso, sempre pode-se contar que as atas são passíveis de controle pelos conselheiros, uma vez que são aprovadas nas reuniões (AVRITZER; ALMEIDA, 2009).

Nesse estudo são analisadas as atas de reuniões ordinárias e extraordinárias dos conselhos nas gestões pesquisadas. Em relação às atas, uma fonte secundária dentro da análise documental, um dos grandes problemas é a incerteza sobre a abrangência de seu conteúdo, que pode muitas vezes não documentar acontecimentos, discussões e ideias que surgem no momento das reuniões. Entretanto, é importante ponderar que as atas são documentos oficiais que registram o processo de deliberação e são devidamente aprovadas pelos seus participantes, o que indica que eles concordam com o registro e a forma como foi realizado (CUNHA, 2007).

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São utilizados procedimentos qualitativos (que focam a presença ou ausência de determinado conteúdo) e quantitativos (que visam verificar a frequência das características do conteúdo) para o tratamento dos resultados, de modo a produzir inferências e interpretações. A análise das atas é baseada na leitura qualitativa da fala de cada ator e codificação das mesmas. Após a interpretação dos temas e identificação dos atores, são utilizados dados estatísticos decorrentes desta interpretação. Os passos de análise são os seguintes: cada fala é codificada e categorizada, por meio da identificação do ator ― segmento que representa no conselho ― e do tema vocalizado. É considerado se a fala do ator gerou debate; se o debate foi marcado pela contestação de ideias e, se ao final, produziu uma decisão.

A análise das atas fornece subsídios para identificar quais foram as deliberações, os atores envolvidos, a participação dos diferentes segmentos e a participação do Executivo e Legislativo Municipal nas proposições ou deliberações do conselho, procurando evidências sobre o seu funcionamento que o identifiquem ou não com um espaço de deliberação democrático. A técnica para o exame dos documentos fundamentou-se na análise de conteúdo com ênfase na análise temática, que tem por objetivo descobrir os temas que compõem as pautas, cuja presença (ou ausência) e frequência têm algum significado para os objetivos analíticos visados (CUNHA, 2007).

Importante ainda ressaltar que, tendo em vista a grande variedade de temas sobre os quais os conselhos decidem ― desde questões relacionadas com sua organização até o planejamento da política pública municipal e a fiscalização de sua execução ―, foram estabelecidas algumas variações no grau de efetividade desses espaços, em função da importância dos mesmos para a política pública de um modo geral. Pretendeu-se mapear o processo deliberativo dos conselheiros através dessa codificação, verificando se atende às condições elencadas na literatura como importantes para a efetividade, isto é, se há igualdade de acesso entre os participantes, desde a inclusividade, até a vocalização e confrontação de ideias ― e a capacidade dos atores de, ao final, chegarem a decisões voltadas para a efetividade desses espaços e cumprimento de sua função social (AVRITZER; ALMEIDA, 2009).

Quais são, portanto, os passos para a extração dos dados apontados para a análise da efetividade da participação nos conselhos pesquisados?

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1. leitura das atas;

2. comparação dos documentos de criação e institucionalização (marcos legais) com as atas;

3. identificação dos atores (codificação dos atores e do segmento ao qual pertencem – poder público/PP ou sociedade civil/SC);

4. verificação do desempenho dos atores com relação às suas funções e às atribuições previstas em lei e no regimento interno dos conselhos pesquisados;

5. identificação das agendas-tema (pautas) tratadas nas reuniões;

6. interpretação dos temas deliberados (codificar entre: formulação/tomada de decisão/implementação/avaliação de políticas públicas);

7. identificação dos temas deliberados ao longo das reuniões (nos quais houve votações e tomada de decisão);

8. verificação sobre o grau de participação do poder público (PP) e da sociedade civil (SC) nas falas e decisões dos conselhos;

9. verificação do grau de participação do Executivo e do Legislativo nas proposições das pautas e discussões, bem como na implementação das políticas;

10. análise das evidências sobre as deliberações que identifiquem ou não o conselho como espaço efetivo de participação social.

Após a exposição metodológica de todos os passos da pesquisa empírica, em que se descreveram os elementos e técnicas utilizados para sua elaboração, resta expô-la nas sessões seguintes.

5.3 Desenho institucional: graus de institucionalização, democratização e representação