Les sondages réalisés sur l’acceptabilité de la taxe carbone

Le sondage réalisé par TNS-Sofres Logicaa montre que 66% des personnes interrogées sont contre la taxe carbone (« diriez-vous qu’au global, vous êtes tout à fait

favorable, plutôt favorable, plutôt opposé ou tout à fait opposé à la mise en place de cette taxe carbone ? ») et que les plus informés sont les plus réticents (70% de ceux qui

connaissent cette taxe y sont opposés contre 58% de ceux qui n’en ont pas entendu parler).

Le sondage réalisé par UFC-Que Choisirb à la même période, montre que lorsque la question met uniquement l’accent sur le volet taxe, les répondants sont majoritairement défavorables au projet, mais lorsque le volet redistribution est introduit, le nombre de personnes favorables dépassent les premiers :

- à la question « Afin d’inciter les consommateurs à réduire leur consommation

d’énergie, il est envisagé de mettre en place une taxe, appelée « taxe carbone », sur le prix des carburants et des énergies de chauffage (telles que le fuel, le charbon ou le gaz). Y êtes-vous tout à fait, plutôt, plutôt pas ou pas du tout favorable ? », 6% sont tout à fait

favorable, 18% plutôt favorable, 18% pas favorable et 56% pas du tout favorable (2% sans opinion), soit 74% de répondants défavorables.

- à la question : « Et si les sommes collectées par la taxe carbone étaient entièrement

redistribuées aux ménages par le biais d’un chèque variable en fonction de leurs dépenses énergétiques et de leurs usages contraints, seriez-vous tout à fait, plutôt, plutôt pas ou pas du tout favorable à cette taxe ? », 16% sont tout à fait favorable, 36% plutôt

favorable, 15% pas favorable et 30% pas du tout favorable (3% sans opinion), soit 52% de répondants favorables.

Les sondages commandés par la fondation Hulotc font ressortir un manque d’information sur ce projet : 81% des répondants au sondage collaboratif et 77% du sondage « population française » s’estiment mal informés sur la taxe carbone. Lorsqu’ils sont mieux informés (après leur avoir fourni un minimum d’informations), il apparaît, contrairement aux conclusions du sondage TNS-Sofres Logica, qu’une majorité de personnes est favorable au projet. En effet, à la question « D’après ce que vous en savez

ou imaginez, êtes vous très favorable, assez favorable, assez défavorable ou très défavorable à l’idée de Contribution Climat Energie (aussi appelée taxe carbone) dont l’objectif est de permettre la réduction de la consommation d’énergie pour lutter contre les changements climatiques ? », 84% des répondants au sondage collaboratif et 65% des

répondants au sondage « population française » sont favorables.

a _{Sondage TNS Sofres-Logica pour Europe 1 réalisé par téléphone les 1er et 2 septembre 2009, auprès d'un}

échantillon national de 1000 personnes représentatif de l'ensemble de la population française.

b _{Sondage réalisé les 2 et 3 septembre 2009 au domicile des personnes interviewées sur un échantillon national}

représentatif de 1006 personnes âgées de 18 ans et plus, constitué d'après la méthode des quotas (sexe, âge, profession du chef de ménage), après stratification par région et taille d'agglomération.

c _{Deux sondages réalisés par LH2 : l’un « collaboratif » réalisé auprès des 12 750 internautes qui ont répondu}

aux questions sur le site de la Fondation Hulot et l’autre auprès de 1000 personnes représentatives de la population française le 18 et 19 juin 2009.

Au final, il est difficile de confirmer l’hypothèse de rejet social de la taxe carbone dans la mesure où les résultats des différents sondages effectués sur cette question n’aboutissent pas aux mêmes conclusions.

2.3.3.3. La poursuite du projet

La CCE continue d’être mise en avant en France et présentée comme un outil nécessaire à l’application d’une politique climatique ambitieuse, comme en témoigne le rapport publié par le Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, du Transport et du Logement (MEDDTL) intitulé « Trajectoires 2020-2050 vers une économie sobre en carbone ». Le comité d’experts ayant réalisé cette étude préconise en effet de généraliser la tarification du carbone dans l’économie en France mais qui « devrait idéalement emprunter la voie européenne » (De Perthuis, 2011, p. 12). Trois recommandations issues de ce rapport ont retenu l’attention du MEDDTL en conseil des ministres début novembre 2011 : la nécessité de renforcer les mesures de politique industrielle favorisant la transition vers une économie sobre en carbone ; la nécessité d’agir à la fois sur la demande en incitant à l'efficacité énergétique, et sur l'offre en encourageant les procédés de production sobres en carbone ; la nécessité de mettre en place des incitations économiques et réglementaires offrant une visibilité aux entreprises et en particulier la mise en place d'une taxe carbone et la fixation de nouveaux objectifs à l'horizon 2030.

Les autres travaux menés en parallèle de ce rapport aboutissent à des conclusions similaires puisqu’ils montrent que la mise en œuvre d’une taxe carbone pourrait permettre de garantir l’atteinte des objectifs de réduction sans que cela se fasse au détriment de la croissance économique. Les estimations de Callonnec et al. (2011) concernant les impacts d’une taxe carbone font ressortir une réduction modérée des émissions de CO2 – les hypothèses

d’ajustement de la consommation des agents retenues dans le modèle utilisé tiennent compte de l’imparfaite élasticité de la demande par rapport aux prix – ainsi qu’à l’amélioration de la situation économique de la France en termes d’emplois, de déficit et de croissance notamment à court et à moyen termes. Les recherches de Giraudet (2011) et Giraudet et al., (2011) centrées sur le secteur du bâtiment montrent que parmi les principaux dispositifs (réglementation, CEE, subvention), la taxe est l’instrument qui a le ratio coût-efficacité le plus

favorable : par rapport aux autres instruments économiques, pour un même volume de réduction de consommation énergétique, les coûts sociaux nets sont inférieurs pour ce dispositif par rapport à ceux des autres. De plus, ces auteurs montrent que sous l’hypothèse d’un accroissement successif de son taux et du maintien des autres dispositifs, les réductions de consommation et d’émissions se rapprocheraient des objectifs fixés à l’échelle nationale. Enfin, grâce à l’évolution structurelle des prix, un système de taxe permet, à la différence des autres incitations financières, de maîtriser l’effet rebond (Allibe et al. 2011).

Au plan communautaire, l’Agence Européenne pour l’Environnement (AEE) propose qu’une taxe carbone commune à l’ensemble des pays soit mise en œuvre. Selon elle, un tel dispositif permettrait d’une part de réduire les émissions de CO2 de la zone, et d’autre part d’engendrer

des effets positifs sur l’emploi, l’innovation et les revenus : en utilisant les recettes de cette fiscalité pour diminuer les charges sociales, l’impôt sur les revenus et pour financer l’innovation dans le domaine des énergies renouvelables (utilisation de 10% des recettes de la taxe), les pays européens pourraient renforcer leur compétitivité vis à vis du reste du monde. L’AEE précise qu’il est tout de même nécessaire que les Etats veillent à rééquilibrer les inégalités sociales que ce dispositif pourrait creuser (European Environment Agency, 2011). Pour l’OCDE, si l’efficacité globale de ce dispositif sur l’environnemet et l’économie ne doit pas être remise en cause, il est en effet nécessaire que les pouvoirs publics règlent la question des effets négatifs sur la distribution des revenus ainsi que sur la compétitivité de certains secteurs. Ces effets négatifs pourraient également être réduits avec l’augmentation du nombre de pays participants à ce dispositif (OECD, 2007).

Au final, il est essentiel de considérer que l’efficacité environnementale et économique d’un dispositif est davantage liée aux modalités de mise en œuvre (exemptions, ajustement des taux, nombre de pays, etc.) qu’au seul choix du système instrumental. Dans cette perspective, la taxe carbone peut s’avérer être le meilleur outil à la disposition des décideurs publics (Quirion, 2003 ; OECD, 2007 ; Combet et al., 2009 ; European Environment Agency, 2011). Pour autant, malgré les démonstrations théoriques du bien fondé de ce dispositif et les exemples concrets de son succès, la majorité des représentants politiques français semble avoir relégué le projet de taxe carbone, et plus généralement les enjeux environnementaux, au second plan. La crise économique qui perdure depuis 2008, explique en partie cette situation. Les impératifs énergétique et climatique, le fait que la question de l’acceptabilité sociale soit difficile à trancher et l’idée bien ancrée que les individus préfèrent « la carotte au bâton »

(T'Serclaes, 2007), ont conduit les décideurs à davantage privilégier les dispositifs de subventions.

2.4.Les subventions

Les dispositifs de subventions constituent, comme la taxe, un instrument-prix puisqu’ils répondent à la même démarche économique : leurs but est de modifier le comportement des agents en leur envoyant un signal-prix. En pratique, le choix par la puissance publique d’appliquer des dispositifs d’aides financières afin que les ménages entreprennent des travaux d’efficacité énergétique permet de répondre au problème d’acceptabilité que peut susciter la taxe, mais également à des problèmes d’ordre social. En effet, le taux de subventions versées est, pour certaines des aides que nous présentons dans cette section, lié aux revenus des ménages. Cependant, si les aides financières peuvent servir à la fois à traiter les problèmes énergétiques et des problèmes sociaux, nous verrons que son efficience globale est limitée notamment parce que le critère d’additionnalité n’est pas toujours respecté.

2.4.1. Le double objectif des subventions

2.4.1.1. L’incitation à la réduction de la consommation énergétique

En théorie, pour un même niveau de pollution recherché, il est équivalent d’un point de vue environnemental de taxer les agents qui polluent pour qu’ils réduisent la pollution ou de les subventionner pour les aider à dépolluer. En effet, en présence d’une taxe un agent va chercher à réduire ses émissions tant que le coût marginal d’abattement est supérieur au coût de la taxe. Réciproquement, en présence de subvention, il cherchera à les réduire tant que son coût marginal de réduction est inférieur au taux de subvention. En revanche, le coût social net de la subvention est supérieur à celui de la taxe, puisque si en théorie elle permet de réduire le même volume d’émission que la taxe, elle n’a pas de second dividende et n’entraine donc aucune recette pour l’Etat, au contraire.

Pour autant ce dispositif est l’un des plus utilisés par les pouvoirs publics pour orienter le comportement de leurs administrés, car en pratique, les deux instruments-prix semblent ne pas avoir les mêmes effets sur les décisions. Avec une taxe, l’agent a la possibilité de continuer à

polluer même si cela lui coûte plus cher et le réajustement des volumes de consommations énergétiques face à une augmentation des prix peut ne pas être parfaitement proportionnel. Avec un système de subventions, dans la mesure où le versement de ces dernières est conditionné par la preuve de la réalisation des travaux d’efficacité énergétique, les ménages qui en bénéficient ont forcément réalisé ces travaux. Ainsi, une large diffusion et utilisation des subventions implique nécessairement la réalisation de travaux et donc la réduction des consommations énergétiques.

Dans un contexte où les ménages n’utilisent pas, comme nous l’avons montré dans les deux chapitres précédents, les calculs les plus fidèles à l’évalaution économique de rentabilité des projets, notamment lorsque les estimations nécessitent des hypothèses d’évolution des prix et des projections à long terme, l’impact de la subvention sur la rentabilité des projets peut apparaître bien plus concret qu’une taxe carbone (le ménage déduira simplement la subvention du coût de l’investissement initial). « L’effet de saillance » d’un instrument plutôt qu’un autre – c’est à dire sa capacité à retenir l’attention des agents et susciter leur intérêt – ne peut être négligé lorsqu’il s’agit de comprendre l’impact des différents dispositifs d’incitations sur les comportements d’investissement des individus. De plus, à la différence de la taxe, un dispositif de subvention engendre bien moins de discussion autour de son acceptabilité puisqu’il est perçu comme incitatif et non comme punitif. Enfin et surtout, les subventions permettent de lever, du moins partiellement, les contraintes de liquidité qui, même en l’absence de toutes autres barrières à l’efficacité énergétique, peuvent bloquer les décisions d’investissement.

2.4.1.2. La lutte contre la précarité énergétique et la réduction des inégalités

Les ménages les plus défavorisés sont particulièrement contraints dans leurs choix de consommation car la part de leur budget – leur taux d’effort énergétique – que représentent les services énergétiques est très importante (15-25%) malgré un niveau de service énergétique bien inférieur aux ménages les plus aisés (Cayla et al., 2011)119. Le Taux d’effort énergétique est la part des ressources que consacre un ménage pour ses dépenses d’énergie dans le logement. Le taux moyen français en 2006 est de 5,5%, mais il est passé de 10 à 15% pour les ménages modestes entre 2001 et 2006, considérés alors en situation de précarité énergétique

(que nous avons défini au chapitre 1 dans l’Encadré 2, p.30). La part des ressources consacrée à l’énergie par les ménages est inégalement répartie selon les niveaux de revenus notamment parce que les ménages les plus précaires vivent dans les logements les plus déperditifs (De Quero et Lapostolet, 2009). Pour réduire ces inégalités il existe en France plusieurs dispositifs et notamment les tarifs sociaux pour l’électricité et le gaz120, les aides à la cuve ou encore les fonds de solidarité logement. Si ces aides permettent d’alléger la charge des ménages concernant la part budgétaire consacrée au chauffage, d’abord elles ne sont pas adaptées à l’ampleur du problème (Laurent, 2011) et ensuite, elles n’ont aucun effet, voire un effet contre-productif, sur la maîtrise de la consommation énergétique et l’amélioration de la qualité énergétique du logement.

Les opportunités d’introduire des politiques basées sur des prix de l’énergie élevés, sont donc contraintes par l’impact qu’elles peuvent avoir sur les faibles revenus. Dans ce contexte, la politique de l’offre qui vise à transformer le marché, doit être selon Boardman (2004), le principal mécanisme pour favoriser l’efficacité énergétique. Il peut toutefois être également envisagé de mettre en place de subventions différenciées dans le but de favoriser simultanément la lutte contre la précarité énergétique et la maîtrise des consommations énergétiques. Les stratégies d’efficacité énergétique dans l’habitat peuvent être multidimensionnelles et fonctionner en synergie avec les politiques sociales d’habitat et incorporer des principes d’équités (Golubchikov et Deda, 2011). Par exemple, la Grande- Bretagne a mis en place un programme de financement à destination des ménages en situation de précarité énergétique qui n’avaient pas les moyens de réaliser des travaux d’isolations (T'Serclaes, 2007). En France, une proposition de loi instaurant une tarification progressive de l’énergie a été enregistrée à la présidence de l’Assemblée Nationale le 6 septembre 2012121. Cette loi qui pourrait entrer en vigueur fin 2013 - début 2014, vise à appliquer un bonus aux consommations énergétiques en dessous d’un volume de base et un malus à celles qui dépassent ce volume (Encadré 10, p.177).

120 _{Les ménages qui peuvent bénéficier des tarifs sociaux sont ceux qui ont un revenu mensuel inférieur à 620€.}

En 2008, 950 000 ménages en ont bénéficié pour le gaz et 325 000 pour l’électricité. La réduction moyenne est de 75€ par facture ce qui représente un coût global de 70 millions €/an qui sont financés par l’ensemble des clients.

Encadré 10 : Application du bonus-malus dans le cadre de la loi sur la tarification progressive de l’électricité

La proposition de loi concerne dans un premier temps les énergies en réseau (gaz et électricité en particulier) puis, dans un second temps, elle s’appliquera aux autres (fioul, gaz en cuves, bois de chauffage). Le tarif de base sera déterminé à partir d’un volume de consommation de référence pour un logement, modulé en fonction du nombre d’occupants, de la zone climatique et du mode de chauffage. Le croisement de ces trois paramètres donnera donc, pour chaque logement, un nombre de kWh de référence pour le gaz et l’électricité. Le prix de l’énergie sera réduit pour les consommations inférieures à ce niveau et sera majoré au delà122 (tableau ci-dessous). La feuille d’impôt servira de support au recensement des ménages et au recueil d’informations. Le dispositif sera suivi par la Cnil (Commission nationale de l’informatique et des libertés), dont un membre rejoindra le collège de la CRE (Commission de régulation de l’énergie) et les bonus-malus seront gérés sur un compte de la Caisse des dépôts et consignations.

Bonus, dans la limite du volume de base, compris entre :

Malus, entre 100 % et 150 % du volume de base, compris entre :

Malus, au-delà de 150 % du volume de base, compris entre : Tarifs normauxa Tarifs sociauxb Tarifs normaux Tarifs sociaux Tarifs normaux Tarifs sociaux En 2013 -10 et 0 -20 et 0 0 et 3 -3 et 3 0 et 10 0 et 5 En 2014 -20 et 0 -40 et 0 0 et 6 - 6 et 6 0 et 20 0 et 10 En 2015 -30 et 0 -60 et 0 0 et 9 - 9 et 9 0 et 30 0 et 15

Les chiffres indiqués correspondent à des euros par mégawattheure

a

Il s’agit des consommateurs qui paient le tarif au prix du marché

b

Il s’agit des consommateurs qui benéficent de la tarification spéciale dite « produit de première nécessité »

Il ne s’agit pas d’un instrument budgétaire comme cela est expliqué dans la proposition de loi : « Il reviendra au ministre de l’énergie, après avis de la Commission de régulation de l’énergie, de fixer chaque année les niveaux de bonus et de malus, de sorte que le dispositif

122

Pour le chauffage collectif dans lequel il n’y a pas de compteurs individuels, la loi prévoit à l’article L. 230-

3: « Il est attribué en outre, pour les immeubles collectifs à usage résidentiel pourvus d’un chauffage

commun, au titulaire du contrat de fourniture d’énergie servant à son alimentation, des volumes de base au titre du chauffage. Ces volumes sont calculés à partir d’un volume de référence modulé en fonction de la surface chauffée en commun et de la zone climatique dans laquelle est situé l’immeuble. »

soit équilibré financièrement ». Ce dispositif vise à répondre à deux objectifs123 :

- accélerer la transition énergétique : cela dépend notamment du niveau de consommation énergétique qui peut être réduit à la fois par la sobriété et par l’efficacité énergétique.

- accompagner la hausse des prix de l’énergie et des problèmes d’équité que cela risque d’engendrer : si tous les ménages paient l’énergie au même prix, quels que soient leurs besoins, l’augmentation des prix de l’énergie risque d’accroître les inégalités.

Pour répondre au premier objectif, la loi prévoit en outre la creation d’un « Service public de la performance énergétique de l’habitat » : lorsqu’un consommateur résidentiel se voit appliquer un bonus-malus dont le montant dépasse un plafond fixé par décret, le fournisseur d’électricité ou de gaz naturel lui indique que, sauf opposition de sa part, il informera de sa situation l’Agence nationale de l’habitat. L’ANAH envisagera ensuite les mesures d’accompagnement pour faciliter la réalisation de travaux.

Pour Cahn (2007), parmi les trois principales voies que les autorités publiques peuvent choisir pour lutter contre la précarité énergétique – la révision des contrats d’approvisionnement en énergie, le paiement des factures des consommateurs modestes, l’amélioration de la performance énergétique des logements – c’est cette dernière qui est la plus prometteuse, comme en témoigne l’expérience de plusieurs pays anglo-saxons (notamment le Royaume- Unis, les Etats-Unis et l’Irlande). Selon cet auteur, « la meilleure solution consiste alors en un savant dosage entre des travaux d’amélioration limités et peu onéreux et des subventions destinées à palier les coûts excessifs » (p.12).

Aujourd’hui, le système progressif de redistribution est également partiellement appliqué à la question de l’amélioration de l’efficacité énergétique puisque pour certains des dispositifs de subventions que nous décrivons ci-dessous, le montant des aides est souvent conditionné par le niveau de revenu.

123 _{Ces objectifs sont présentés dans le paragraphe « exposé des motifs » de la proposition de loi présentée par}

2.4.2. Les différentes formes de subventions : intérêts et limites

Conscient de la nécessité d’aider directement les investisseurs à financer les éventuels travaux, compte tenu des objectifs de réduction ambitieux et à échéance relativement courte, les pouvoirs publics ont mis en place des systèmes de subventions qui peuvent être directes ou