Conclusion du chapitre
Encadré 8 : L’analyse Multicritères
2. Lever les barrières liées aux défaillances de marchés
Nous avons vu au premier chapitre que les barrières à l’efficacité énergétique peuvent provenir en partie des défaillances de marchés comme la non prise en compte dans les prix des externalités négatives liées à la production énergétique. Les premières recherches menées en économie publique sur les solutions d’internalisation des effets externes datent du début du 20ème siècle et sont généralement associés aux travaux de Pigou (1920) sur la taxe (dite « pigouvienne »). Depuis, les apports sur l’arbitrage entre cet outil et un autre outil d’internalisation, le système des droits d’émission devenus quotas échangeables, ont permis de mettre en exergue leurs intérêts spécifiques, bien que le choix pratique de l’un ou de l’autre instrument s’écarte souvent des prescriptions et analyses théoriques (2.1). Nous verrons en effet à travers des exemples concrets d’applications de ces deux groupes d’instruments – l’instrument quantité avec le système de Certificats d’Economie d’Energie (2.2.), l’instrument prix avec la taxe carbone (2.3.) et les dispositifs de subventions (2.4.) – que le contexte dans lequel ils sont envisagés et mis en œuvre influence grandement leur efficacité.
2.1.L’arbitrage prix versus quantité : de la théorie à la pratique
En théorie, quel que soit l’instrument utilisé, l’objectif de l’intervention est de restaurer l’optimum social en intégrant dans les prix les externalités négatives, engendrées par la production d’énergie. Cela revient dans un premier temps à déterminer un optimum de pollution. Comme nous l’avons expliqué au chapitre précédent, la détermination de ce dernier suppose de connaître à la fois les dommages engendrés par la pollution et les coûts de dépollution et donc de faire face à des problèmes d’information et de méthode qui, en pratique, ne permettent pas aux décideurs publics de restaurer parfaitement l’optimum social. Cependant, ces difficultés ne conduisent évidemment pas à abandonner ces instruments. En effet, à défaut de pouvoir quantifier parfaitement les dommages et les coûts de dépollution, le régulateur choisit le plus souvent d’adopter – en vertu notamment du principe de précaution – des mesures visant à répondre à des objectifs quantifiés de réduction des émissions de GES et/ou des consommations énergétiques.
Une fois les objectifs déterminés, le décideur va devoir arbitrer entre différents outils qui s’offrent à lui pour parvenir à la satisfaction des objectifs. Il en existe deux principaux :
- L’instrument prix (taxe ou subvention), dont l’origine se trouve dans l’analyse pigouvienne de l’internalisation des effets externes et qui s’appuie sur le principe du « pollueur –payeur » (Pigou, 1932) ;
- L’instrument quantité (quotas) qui renvoie à l’analyse de Coase (1960) sur les droits de propriétés fondée sur le principe d’une négociation entre pollueurs et pollués, puis à celle de Dales (1968) qui propose leur mise sur le marché.
En situation d’information parfaite, ces deux types d’instruments sont identiques du point de vue de l’efficacité allocative puisqu’ils reposent sur le même mécanisme de prix. La forme d’allocation initiale des droits d’émissions n’influence pas l’efficacité économique puisque ces deux outils permettent indifféremment de minimiser les coûts pour un objectif donné. En situation d’incertitude en revanche, le choix de l’un ou de l’autre va dépendre de la sensibilité des coûts de réduction et des dommages marginaux à la quantité de CO2 émise (Weitzman,
1974)94. Avec un système de quotas, les prix s’établissent en fonction des quantités déterminées préalablement. Avec un système de taxe en revanche, le régulateur ne connait pas le niveau d’équilibre à l’avance et donc sa conformité avec les objectifs quantitatifs attendus. Les quantités s’établissent en fonction de la valeur du carbone et donc des coûts de dépollution et non l’inverse. Les travaux de prospectives ont tenté de déterminer une valeur du carbone qui soit unique95 et qui permette de répondre à des objectifs de réduction prédéfinis afin que cette valeur soit retenue comme référentiel pour la mise en œuvre des instruments d’incitations tels qu’une taxe sur les émissions de CO2. La valeur d’équilibre
dépend principalement du niveau des objectifs de réduction des émissions (plus l’objectif de réduction est ambitieux et plus la valeur du carbone est élevée) et des technologies disponibles pour réduire les émissions (plus les technologies sont performantes, plus les coûts marginaux d’abattement sont faibles, et donc plus la valeur du carbone est faible). La mission sur la valeur tutélaire du carbone présidée par Alain Quinet a envisagé, à l’issue de l’analyse des travaux de prospective, une valeur tutélaire de la tonne de CO2 de 32 € qui atteindrait
100 € en 2030 et entre 150 et 300 € en 2050 (Centre d’Analyse Stratégique, 2009).
En pratique le choix par le régulateur de l’un ou l’autre instrument ne va pas reposer exclusivement sur une analyse des fonctions de coûts. En premier lieu, il n’a pas toutes les données nécessaires pour y parvenir. En second lieu, d’autres critères interviennent dans sa décision. Son attention va donc également se porter sur la prise en compte d’un ensemble d’éléments tel que l’acceptabilité d’un certain type de politique par les agents, le caractère incitatif de l’instrument choisi, ou encore les coûts de transaction que sa mise en œuvre engendre. Par exemple, la taxe peut être préférée par le régulateur pour le « double dividende » qu’elle procure puisqu’en plus de servir à atteindre un objectif environnemental (premier dividende), elle engendre des recettes qui viennent augmenter le budget de l’Etat
94L’approche par les prix est préférable lorsque la pente de la courbe de coûts marginaux de réduction est
supérieure à celle de la courbe des coûts marginaux des dommages et inversement pour l’approche par les quantités (Criqui et Bureau, 2009). Cela signifie que si les dommages marginaux causés à l’environnement à la suite d’une unité supplémentaire de CO2 émise sont prédominants et la sensibilité des acteurs économiques au
coût de réduction des émissions faible, le recours à un instrument-quantité est préférable. Si, en revanche, la sensibilité aux coûts liés aux dommages est faible, mais que la sensibilité aux coûts de réduction des émissions de gaz à effet de serre est fort, il semble plus optimal de recourir à un instrument-prix pour donner aux acteurs économiques une certaine visibilité sur le coût marginal lié à la réduction de leurs émissions (Keller, 2009).
95 L’intérêt d’avoir une référence unique réside dans le fait qu’il est nécessaire d’égaliser le coût marginal
d’abattement du carbone dans toute l’économie et de minimiser les coûts engagés pour accomplir un effort global donné. « S’en écarter, c’est accepter une inefficacité globale qui peut être très coûteuse pour la
collectivité : on aurait pu atteindre un même objectif global de réduction à un coût moindre ; on aurait pu atteindre un objectif plus ambitieux de réduction avec le même niveau d’effort. » (Centre d'Analyse Stratégique,
(second dividende). Ainsi, le choix de son taux peut dépendre de la finalité recherchée (Bureau et Hourcade, 1998) : lorsque la finalité est essentiellement financière, le taux sera généralement trop faible pour modifier substantiellement les comportements, mais lorsque la finalité est également environnementale ou principalement environnementale, le décideur choisira un taux suffisamment élevé pour affecter les comportements. Cependant, la taxe peut par ailleurs poser des problèmes d’acceptabilité qui poussent les décideurs publics à se tourner vers d’autres dispositifs comme les subventions ou les systèmes de quotas.
Les raisons qui guident les décideurs publics à arbitrer entre l’instrument prix et l’instrument quantité sont en réalité éloignées de celles mobilisées par la théorie économique notamment par l’analyse de Weitzman. A travers des exemples concrets de l’utilisation de ces deux types d’instruments, le système de permis et la taxe, nous montrons leurs intérêts, leur mise en œuvre ou leur rejet.
2.2.Les Certificats d’Economie d’Energie
Il existe aujourd’hui en France deux principaux systèmes de permis qui visent à contraindre certains acteurs à maîtriser leurs émissions de CO2 et/ou leur consommation énergétique : le
système de permis d’émission négociables européen (European Union Emission Trading System, EU ETS)96 et le système des Certificats d’Economie d’Energie (CEE) (également appelés certificats blancs) qui oblige un ensemble d’acteurs à réduire leur consommation énergétique directement ou indirectement. Nous détaillons ci-après ce dispositif dans la mesure où il vise en particulier la réduction de la consommation énergétique dans les logements.
2.2.1. Intérêts et fonctionnement du dispositif des CEE
Plusieurs pays européens ont instauré un système de CEE dont le fonctionnement rejoint sur certains points celui du marché des permis d’émissions négociables, bien qu’aucun marché de CEE ne soit encore développé à un niveau communautaire et qu’il existe entre les pays des différences dans le fonctionnement du mécanisme. C’est en Grande-Bretagne que les CEE
96 Dans la mesure où ce système porte uniquement sur le secteur industriel, nous n’expliquons pas ici son
fonctionnement. Nous renvoyons le lecteur au rapport de D. Ellerman, C. De Perthuis et F. Convery (2008) « Le Marché Européen du Carbone en Action : leçons de la première période d’échanges » ainsi qu’au site de la commission européenne : http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/index_en.htm
(Energy Efficiency Commitment, EEC) ont été mis en place pour la première fois. Le dispositif britannique présente un double objectif : celui de la réduction des GES ainsi que celui de la lutte contre la précarité énergétique, puisque 50 % des économies doivent être réalisées dans les foyers à bas revenus97. En France, le dispositif des CEE a été instauré par la loi du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique et a débuté le 1er juillet 2006.
Le principe des certificats d'économie d'énergie français repose sur une obligation de réalisation d'économies d'énergie imposée par les pouvoirs publics aux vendeurs d'énergie (électricité, gaz, chaleur, froid et fioul domestique) et, depuis janvier 2011, aux distributeurs de carburant, sur une période de trois ans. Ces acteurs, appelés « obligés » doivent chacun atteindre l’objectif d’économie d’énergie que les pouvoirs public leur ont imposé individuellement en début des périodes triennales directement ou indirectement (en fonction de leur part de marché) et donc récolter les CEE permettant de justifier des économies d’énergie réalisées98. Pour ce faire, trois principales solutions s’offrent à eux :
(i) atteindre les objectifs en entreprenant diverses opérations d’économies d’énergie auprès de leurs clients ou sur leur installation ;
(ii) acheter des CEE, en passant par un marché créé spécifiquement pour ce dispositif, à d’autres acteurs qui ont collecté plus de CEE que ce qui leur était imposé ;
(iii) établir un partenariat avec un tiers (installateurs d’équipements, bailleurs sociaux, collectivités territoriales etc.).
S’ils n’atteignent pas leur objectif, ils sont tenus de payer une pénalité de 2 centimes d’euros par kWh d’économie d’énergie non atteint. Le paiement de cette pénalité ne peut être considéré comme une quatrième alternative puisqu’elle n’est pas libératoire dans la mesure où les obligés sont tenus de réaliser les économies qui leur ont été demandées à la période suivante.
Afin de faciliter le montage d'opérations et le calcul des économies d'énergie attendues, les pouvoirs publics ont prévu la validation d'opérations dites standardisées99. Ils peuvent tout de même réaliser également des actions dites spécifiques, c’est à dire ne figurant pas sur les
97 En Grande-Bretagne, un ménage est considéré en « situation de précarité énergétique » lorsqu’au moins 10%
de son revenu est consacré au paiement de sa facture énergétique. Nous revenons sur cette question dans le § 2.3 de ce chapitre.
98 Un CEE correspond à un kWh.
99 L’ensemble des fiches relatives aux opérations standardisées est disponible sur le site du MEDDLT à l’adresse
fiches standardisées mais pouvant après instruction du dossier donner droit à des CEE. Parmi l’ensemble des opérations, ils peuvent par exemple aider leurs clients à réaliser des économies d'énergie en leur apportant des informations sur les moyens à mettre en œuvre ou des incitations financières en relation avec des industriels ou des distributeurs : prime pour l'acquisition d'un équipement, aides aux travaux, service de préfinancement, diagnostic gratuit, etc. Ils ont également la possibilité de réaliser des économies d'énergie dans leurs propres bâtiments et installations, à condition que ces sites ne soient pas déjà soumis à des exigences au titre de la réglementation sur les quotas d'émission de gaz à effet de serre. Parmi les trois options qui s’offrent aux obligés (mettre en œuvre des actions, acheter des CEE sur le marché ou payer la pénalité), c’est la première qui a été majoritairement choisit depuis la mise en œuvre du dispositif. A la fin de la première période, tous les acteurs avaient atteint leur objectif et très peu de transactions ont été répertoriées sur le marché. En effet, au 1er janvier 2009 (soit 6 mois avant la fin de la première période), 40 transactions de certificats d'économies d'énergie avaient été effectuées sur le marché, représentant 1,4 TWh soit un peu moins de 4% du volume d'économies d'énergie certifiées à la même date et pour un volume totale de réduction exigée de 54 TWh. Le prix moyen d'échange depuis le début des transactions en janvier 2008 est de 0,0032 euro/kWh100 (DGEC, 2009).
En parallèle, un autre groupe d’acteur peut participer à ce dispositif : les « éligibles ». Ils disposent de deux moyens principaux pour valoriser les CEE : (i) ils peuvent les conserver pour les revendre sur le marché101 ou (ii) établir un partenariat avec un obligé, notamment un fournisseur d'énergie, afin d'obtenir une participation financière en échange des CEE engendrées par les actions qu’ils ont engagées102. Toutefois, pour déposer des certificats en compte propre, un seuil d’économie d’énergie de 20 GWh doit être atteint. Pour y parvenir les éligibles peuvent se regrouper. Au-delà de ces deux groupes, les obligés et les éligibles, un ensemble d’acteurs institutionnels, tel que la DGEC, les DRIRE ou encore l’ADEME, assurent le fonctionnement de ce dispositif en réalisant l’instruction des demandes de certificats et leur délivrance, la gestion et la fixation des objectifs individuels etc. Le fonctionnement du dispositif, le rôle des différentes parties-prenantes et leurs interactions sont schématisés dans la Figure 10, p.157.
100 La cotation des CEE est disponible sur le site du registre national des CEE [Consulté le 08 12 2011], Emmy:
https://www.emmy.fr/front/cotation.jsf
101 Dans ce cas, il prend à sa charge la constitution du dossier de demande, le suivi de la demande auprès des
services de l'État et la vente des certificats correspondants.
102 Dans ce cas, la charge administrative liée à la gestion des certificats ne repose plus sur la collectivité mais sur
2.2.2. Enseignement de la première période des CEE
2.2.2.1. Un instrument coût efficace
Ce système est considéré positivement par la puissance publique en raison de son efficacité potentielle pour atteindre les objectifs d’économie d’énergie, de sa bonne acceptabilité et de sa flexibilité (Perrels, 2008). En termes de résultats, les expériences de CEE en Grande Bretagne, en Italie et en France se sont avérées plutôt positives puisque les obligations fixées ont été atteintes par les acteurs obligés sans que ces derniers ne manifestent trop de réticences et n’engagent trop de dépenses (Mundaca, 2007 ; Eyre et al., 2009 ; Giraudet, 2011).
Du point de vue de l’analyse statique, ce dispositif est en effet efficient, puisqu’en plus de permettre l’atteinte d’objectif de réduction, il entraîne des bénéfices sociaux nets (Giraudet, 2011, p.133) : pour la période 2006-2009, le coût unitaire du kWh évité est de 3,74ct € et est donc inférieur au prix du gaz mais aussi de l’électricité ; les coûts totaux sont de 2,019 Md €103 et les bénéfices à 5,241Md €104, soit des bénéfices sociaux nets de plus de 3 Md €.
Du point de vue de l’analyse dynamique, il entraîne le développement de nouveaux marchés et de nouveaux services qui s’accompagnent de l’évolution des métiers. Par exemple, en proposant de nouvelles formes de subventions aux particuliers comme les « primes à la casse des chaudières », les CEE, par le biais des fournisseurs d’énergie « obligés », favorisent le développement du marché des chaudières performantes. Ce dispositif peut en outre favoriser le développement des offres globales de solutions qui sont relativement complexes à mettre en œuvre en raison du cloisonnement des différents corps de métiers. La participation d’un acteur « superviseur » permet d’améliorer la coordination entre ces derniers et donc de favoriser les bouquets de travaux qui sont plus coûts-efficaces que l’empilement dans le temps des différentes solutions techniques.
103 Les coûts totaux comprennent les coûts directs engendrés par le choix de solution technique plus performante
et les coûts indirects engendrés par les coûts de transaction comme la gestion des actions, les formalités administratives, etc.
104 Les bénéfices correspondent à la réduction de la facture énergétique et aux émissions de CO
2 évitées (aux prix
2.2.2.2. Une utilisation partielle du dispositif
Nous avons vu qu’en théorie, cet instrument permettait de réduire l’impact négatif de l’hétérogénéité des agents, grâce à l’échange de quotas qui permet une égalisation des coûts marginaux de réduction (Bertoldi et Rezessy, 2008). En pratique, aucun marché n’a réellement émergé puisqu’il y a eu très peu d’échanges et que le prix moyen des CEE durant la première période était de 0,32 ct € soit 6.25 fois moins que le prix plafond (correspondant à la pénalité de 2 centimes d’euro) (Site internet "Emmy", 2011). Ceci peut s’expliquer par deux raisons principales :
- les obligations sont trop faibles ce qui permet à presque la totalité des obligés d’atteindre leur objectif à des coûts relativement bas et donc de ne consentir qu’un effort limité pour y parvenir. Le faible prix d’échange témoigne en effet de la présence d’un nombre d’offreurs (obligés étant allés au delà de leur objectif) bien supérieur au nombre de demandeurs (obligés n’étant pas parvenus à atteindre leur objectif). Ainsi, dans les pays de l’Union Européenne qui ont mis en place ce dispositif, des économies plus importantes que celles prévues initialement ont été réalisées puisque les obligés sont allés au delà de leurs obligations et le plus souvent à des coûts inférieurs à ceux anticipés par les décideurs politiques (Bertoldi et al., 2010).
- les obligés ont la possibilité de faire des partenariats avec des acteurs éligibles qui ne connaissent pas toujours bien ce dispositif (les sociétés privées de conseils qui ont développé une expertise sur ce sujet sont essentiellement sollicitées par les obligés). Dans ce contexte, le pouvoir de négociation des éligibles est limité par l’asymétrie de l’information, ce qui profite aux obligés qui peuvent négocier des CEE à un prix assez bas. L’absence de marché permet aux obligés de conserver ce pouvoir de négociation face aux éligibles puisque ces derniers n’ont pas d’intérêt, dans ce contexte, à conserver leur CEE pour les vendre sur le marché.
Si la stratégie des obligés de conserver un pouvoir de négociation sur leurs partenaires potentiels est rationnelle, l’écart entre le coût moyen du CEE, évalué à 0,39 ct €, et le prix d’échange moyen sur le marché, évalué à 0,32 ct €, peut susciter des interrogations. En effet,
en termes de rationalité économique, un agent doit choisir d’utiliser le procédé lui permettant d’atteindre ses objectifs aux coûts les plus faibles. Ainsi, tant qu’il est moins coûteux pour un agent de passer par le marché ce dernier choisira ce mode. C’est seulement lorsque les prix de marché sont supérieurs aux coûts que l’agent devrait engager pour atteindre ses objectifs de production (dans notre cas il s’agit de production de CEE), que ce dernier choisi de réaliser lui même cette production (Coase, 1937). Dans ce cadre, les prix de marché et les coûts de production interne s’égaliseraient à termes. Le refus de passer par le marché de la part d’une grande partie des obligés peut donc a priori refléter une certaine incohérence. A ce stade, nous voyons alors deux principales explications : d’une part, les obligés ont peut-être fourni des coûts supérieurs à ceux réellement engagés afin que les autorités publiques n’augmentent pas