2.2.1 Importância das cidades nas estratégias de desenvolvimento do BM
O ajuste urbano passou a ser, na visão do Banco Mundial, componente essencial do ajuste estrutural nacional. (OSMONT, 1995; p.16)
Tratado inicialmente como um complicador do processo de expansão das infra- estruturas produtivas, o tema das cidades gradualmente conquistou importante posição na agenda do BM, assumindo posição de componente indissociável da equação do desenvolvimento. Será apresentado a seguir um apanhado das posturas do BM em relação ao tema, destacando a gestão, a infra-estrutura social/pobreza e a competitividade, que constituem os pilares da atual estratégia para as cidades.
Durante o período que caracterizamos anteriormente como a primeira fase da sua atuação, que vai até aproximadamente o início dos anos 70, o Banco Mundial lidava com as cidades com reserva, considerando-as um lugar de concentração de investimentos, porém de natureza essencialmente improdutiva e perdulária.
A cidade, ignorada também como objeto de estudo, o é ainda mais como objeto de intervenção global, por ser considerada apenas como suporte parcial do desenvolvimento econômico, através da criação e melhoramentos - setoriais - de grandes infra-estruturas, sobretudo de transporte e de produção de energia. (ibidem; p.6)
Os investimentos financiados àquela época pelo BM em áreas urbanas tinham foco na dimensão macro-econômica, objetivando o desenvolvimento dos recursos e infra-estrutura produtivas, sem vinculação com as problemáticas especificamente urbanas. O relatório do BM conhecido como Informe Pearson23, de 1969, é um marco da assimilação conceitual e prática das amplas mudanças em curso nos paradigmas adotados para a condução da economia, marcando o declínio das idéias keynesianas até então dominantes.
O Informe trouxe elementos de reflexão que possibilitaram uma nova abordagem da problemática das cidades, destacando aspectos como as economias de escala, as externalidades, a reserva de capital e meios de pesquisa, a concentração de produção e consumo modernos, presentes no ambiente urbano, além da sua importância estratégica para mundialização da economia e generalização das trocas.
Ao mesmo tempo em que as cidades eram percebidas como centros de sinergia para a expansão das forças produtivas, eram também e cada vez mais encaradas como fontes de tensão e acumulação de problemas, agravados pela combinação do crescimento demográfico com o inchamento dos principais centros urbanos, pólos de convergência da grande migração da população rural dos países periféricos.
A reavaliação do papel relevante das cidades para a atenuação dos problemas sociais desses países é a idéia chave embutida nos discursos do então presidente do BM, Robert McNamara. Com um enfoque “logístico” dessas questões, demandava dos especialistas novos projetos que possibilitassem a maior eqüidade social e melhoria da condição de vida dos pobres das cidades, dentre outras com a finalidade de “torná-los mais produtivos”. Num tom mais dramático, afirmava:
Se as cidades não se ocuparem da pobreza de forma mais construtiva, a pobreza pode bem se ocupar de forma mais destrutiva das cidades. Esse problema não pode tolerar atenuantes políticos”. E concluía que “se essas novas hordas de cidadãos não forem integradas à economia e se não cuidarmos de suas necessidades, a situação corre o risco de tornar-se
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Como é também conhecido o documento do Banco Mundial intitulado Partners in Development, devido ao nome do seu autor, o ex-primeiro ministro do Canadá L. B. Pearson.
politicamente perigosa e de entravar o progresso econômico.24 (OSMONT, 1995; p.27) (destaques no original)
Embora sempre dispusesse de grande capacidade de influência nos rumos das políticas econômicas em escala mundial, o BM teve nos “anos McNamara” um período especialmente profícuo e de grande impulso de difusão ideológica, em consonância com o perfil afirmativo do seu então dirigente.
Convém lembrar que, a essa altura, as estratégias do Banco eram voltadas para aplicação na esfera dos governos centrais, com políticas setoriais nacionais de abrangência “universal” e não específicas para cada realidade.
Outra evolução marcante até os anos 80 é a tendência a intervir à escala nacional da definição das políticas urbanas sub-setoriais: financiamento, planificação e projetos de moradia, serviços e transportes urbanos, definição, enfim, de uma política nacional de gestão urbana. (Osmont, op. cit.; p.168) Na dimensão temporal, o BM enuncia a questão urbana em duas escalas: como um problema de longo prazo, pois a urbanização é um dos efeitos - negativos - do acelerado crescimento demográfico; e também um problema a ser tratado a curto prazo, “se se pretende mobilizar eficazmente os recursos humanos e evitar crises posteriores.” (ibidem; p.148). Em suas diretrizes urbanas, o BM incorpora a dupla proposição de justiça social e produtividade do trabalho, expressa em diversos documentos, notadamente Urbanização (1972) e Habitat, política setorial (1975)25.
Como visto, a temática urbana já surge para o BM indissociavelmente vinculada à questão da pobreza, ambas integrando um mesmo problema: a produtividade geral do sistema econômico em confronto com a oferta de ocupação e a qualidade de vida da maioria. Ao lado das políticas gerais de expansão e melhoramento da infra-estrutura urbana, a questão do emprego também ocupou espaço privilegiado do programa do BM em relação à pobreza urbana nesse período. “A pobreza das cidades era apresentada como sendo antes de tudo uma questão de emprego” ao lado de um “acesso muito limitado aos serviços públicos” (ibidem; p.27)
Na economia urbana, o diagnóstico sobre a deterioração das condições de vida é tomado como uma decorrência da insuficiência dos postos de trabalho gerados pela indústria moderna, dada a alta relação capital/trabalho para
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McNAMARA, R. The McNamara years at the World Bank: principais discursos políticos de Robert McNamara 1968-1981. BM, Baltimore & London, The John Hopkins University Press. apud Osmont, 1995 p.12. e p. 144
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absorver uma massa crescente de população e a progressiva corrente de migração do campo para a cidade. (KRAYCHETE, op. cit.; p.68).
Assim, se por um lado as cidades são verdadeiros mananciais de mão de obra, por outro lado o acúmulo de excedentes de força de trabalho ociosa compromete a eficiência do sistema, o que demanda uma atenção especial do BM. Segundo seus Estatutos (art I inciso III), “faz-se necessário destacar, nos territórios, a produtividade, o nível de existência e a situação dos trabalhadores”, ou seja, assegurar adequadas condições de reprodução da força de trabalho através de “investimentos improdutivos” como os destinados à habitação, saúde e educação.
O tratamento conferido pelas IFIs às questões relacionadas à pobreza re-situam o capital em relação à reprodução da força de trabalho. A “solução” malthusiana de contenção demográfica, vez por outra ressuscitada, já fora devidamente rechaçada por Marx, que apontou a pobreza como produto do modo de produção excludente e não do “excesso de contingente de força de trabalho”, pois “a evolução da produção e a integração da população ao aparelho produtivo não eliminam a pobreza” (ibidem; p. 101).
Na ótica do BM, a questão não mais poderia ser isolada do ambiente em que esta ocorre, transpondo assim a noção de reprodução da força de trabalho para a da “reprodução social”26. O ambiente físico-social torna-se, desse modo, um elemento adicional na contabilidade da acumulação, justificando um novo repertório propositivo no qual a inclusão social passa a compor a lógica da reprodução ampliada do capital.
Assim, o foco no fortalecimento da base produtivase amplia para incorporar o contexto socioeconômico mais amplo como essencial ao desenvolvimento. É nessa perspectiva que a variável urbana cresce em importância na agenda do BM, ocupando- se do fortalecimento das infra-estruturas sociais, do aprimoramento das condições de moradia e da inclusão com ampliação das oportunidades de trabalho, visando sobretudo a redução do custo social da produção, além de favorecer a incorporação de importantes contingentes populacionais ao processo produtivo.
A habitação popular foi outro aspecto que recebeu atenção do Banco Mundial no enfrentamento da pobreza urbana. Na medida em que a maioria dos pobres não dispunha de condições para aderir a programas de moradia do mercado formal e nem mesmo dos programas oficiais, os esforços voltaram-se para a recuperação de áreas
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ocupadas iregularmente e com elevado grau de degradação sócio-ambiental. Foram ainda ensaiadas variantes formais de baixo custo, a exemplo dos lotes urbanizados, dotados de mínima infra-estrutura sanitária e demandando o uso da própria mão de obra do morador para a edificação da moradia.
Nesse processo ainda estão ausentes os cidadãos e suas práticas concretas, bem como há pouca demonstração de interesse nas autoridades locais, consideradas incompetentes, arbitrárias e corruptas. Constata-se também que todos os projetos urbanos nos quais o BM esteve envolvido nesse período eram muito semelhantes, não importando qual fosse o tamanho e o grau de desenvolvimento do país, sua organização social, econômica e política, sua história, assim por diante. Para essa pobreza de alternativas também contribuiu a abordagem do urbanismo funcionalista, então dominante, cuja racionalidade simplificadora era de grande conveniência, uma vez que atendia aos requisitos mínimos com menores custos, abstraindo a complexidade das tramas da convivência urbana.
Diante dos resultados decepcionantes dos seus investimentos voltados para as áreas urbanas naquele período, o BM voltou-se para busca de outros fatores, passando a enfocar os mecanismos institucionais e de regulamentação da gestão urbana, cuja limitação ou falta tornava os projetos inoperantes, de execução retardada ou interrompida.
Do tratamento físico e setorial das estruturas do espaço urbano, passou-se, assim, no início dos anos 80, ao tratamento da cidade como entidade social e politíca. Surgem assim, no âmbito urbano, projetos de tipo novo, chamados de desenvolvimento municipal, tratando da gestão urbana local, como também sobre a gestão da cidade num sentido amplo, isto é, de suas populações; dizem respeito igualmente às relações de poder entre os grupos sociais que estruturam a cidade, os poderes locais, eleitos ou não, e o Estado, uma vez que a intervenção se estende, em certos casos, até a elaboração de projetos de lei municipais.(OSMONT, op. cit.; p.8)
O apoio financeiro do BM aos projetos urbanos cresce sensivelmente a partir dos anos 80 em relação ao total dos seus investimentos, passando de cerca de 3% no início da década para algo em torno de 7 a 8%, o dobro portanto, por volta dos anos 1990. Tais números continuam em alta, segundo depoimento de Eleotério Codato, gestor do BM encarregado do PRODUR em sua etapa final:
Dados recentes do portefólio (sic) do BM indicam que aproximadamente 12% do total do volume de empréstimos é para projetos de desenvolvimento urbano. A participação de projetos de desenvolvimento urbano no portefólio do BM tem crescido nos últimos anos em resposta ao crescente índice de
urbanização nas diversas partes do mundo, principalmente na Ásia, Surásia (Índia, Bangladesh, Paquistão e outros) e África. O BM continua a apoiar projetos de desenvolvimento urbano no Brasil e outros países como sempre o fez. Porém, devido às mudanças na legislação brasileira nos últimos anos, o BM passou a apoiar projetos municipais individuais em várias cidades tais como: Brasília, Cubatão, Uberaba, entre outras.27
Em reforço à reflexão e complementaridade das ações na dimensão urbana, o BM se aliou a outras agências para a criação, em 1999, da Cities Alliance, a Aliança das Cidades28, que se define como “uma associação ampla e crescente de organismos bilaterais e multilaterais, doadores e agrupamentos de autoridades locais pronta a mobilizar o comprometimento e os recursos mundiais em prol do desenvolvimento urbano.”29 Sua atuação se concentra principalmente nas temáticas da promoção de políticas públicas para áreas de ocupação informal (favelas) e do planejamento estratégico das cidades.
É precisamente a Aliança das Cidades quem, juntamente com o Banco Mundial, a UN-HABITAT - programa das Nações Unidas para a promoção da moradia e do ambiente habitado -, o Programa de Gestão Urbana (PGU) e outras agências bilaterais, desencadeou nos primeiros anos da década de 1990 um ambicioso programa de trabalho voltado para a dimensão local. Um dos desdobramentos mais importantes desse programa de trabalho foi o lançamento da chamada Estratégia de Desenvolvimento das Cidades (EDC), que passou a ocupar posição central como congregadora das diretrizes do Banco Mundial para as cidades.
A ênfase no espaço urbano e na dimensão local adotada pelo BM apóia-se em uma nova percepção da cidade, que a resitua no contexto das suas estratégias em prol do desenvolvimento:
• a cidade é o locus do poder, mas ao mesmo tempo é o lugar de maior fragilidade
social;
• as cidades contribuem com uma parcela mais importante que o simples peso
demográfico para a formação da riqueza nacional em termos de PIB;
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Depoimento ao pesquisador feito por Eleotério Codato, Team Leader (coordenador) da equipe do BM para o PRODUR, em comunicação por e-mail em julho de 2007; ver íntegra da mensagem no Anexo 08.
28
A Aliança das Cidades é uma organização constituída por organizações de autoridades locais como a Cidades e Governos Locais Unidos – CGLU, a Associação Mundial das Grandes Metrópoles – Metropolis, governos nacionais dentre os quais o Brasil, e organizações multilaterais como a ONU- HABITAT e o PNUMA, com status de parceira Banco Mundial; sítio internet: http://www.citiesalliance.org/index.html
29
La Alianza de las Ciudades: visión para el futuro - borrador para discussión y debate. Reunión del grupo consultivo, junio de 2000, Montreal, Canadá (p.5).
• esta importância se dá não apenas pela intensidade das interações, transações e
processos produtivos, mas por se constituir em ‘agente’ de oportunidades e promotora de sinergias;
• o Estado nos países em desenvolvimento, seja ele forte ou não, de regime autoritário
ou em vias de democratização, é considerado como um sistema em geral excessivamente centralizado, e a legitimação de mudanças passa necessariamente pela implementação de mecanismos de descentralização.
A posição central atualmente ocupada pelas questões urbanas na agenda do Banco Mundial fica evidenciada na afirmação do consultor do BM Tito Yepes, para quem “as cidades são as unidades mais importantes de desenvolvimento” (YEPES, 2007). A estratégia urbana, em decorrência, deve ser direcionada para que se obtenha “o máximo das cidades” (BM, relatório para o Brasil, 2002). Os documentos do Banco Mundial, da Aliança das Cidades e demais a que tivemos acesso, permitiram identificar quatro elementos presentes nos fundamentos dessa estratégia urbana - a questão fundiária, a competitividade, a gestão e o planejamento urbano - que serão tratados a seguir.
Questão fundiária e competitividade
As políticas de apoio à regulalização legal e titulação de terras ocupadas pelos pobres já estão há algum tempo incorporadas à agenda dos bancos e agências multilaterais, porém recentemente assumiram posição estratégica nas abordagens de combate à pobreza urbana. Uma referência teórica dessa política é a tese de Hernando de Soto, exposta de forma mais elaborada no seu livro “ O Mistério do Capital”, que pode ser sintetizada da seguinte forma:
A maioria dos pobres já possuem os ativos que necessitam para produzir o sucesso do capitalismo (...). Mas eles detêm esses recursos de forma ineficaz (...) lhes falta um processo para representar a propriedade e criar capital (...) Eles têm casas, mas não os títulos de posse, isto é, a representação dos ativos em documentos de propriedade legal que lhes confere o poder para criar a mais valia.30
O que mais se destaca na tese de de Soto é a ênfase dada à dimensão econômica da “ilegalidade” urbana, explorando suas implicações no conjunto da economia. Evitando os argumentos humanitários, sóciopolíticos ou ambientalistas de
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muitos trabalhos acerca do assunto, a tese de Soto demonstra o impacto significativo que os programas de regularização podem ter sobre a política econômica geral, por capturar e converter o crescimento informal da economia “extralegal” em uma economia formal, fenômeno que ocorre sobretudo nas áreas urbanas.
O economista argumenta, além disso, que políticas públicas como estas podem ser um poderoso instrumento de redução da pobreza em escala global. A título de exemplo de políticas desse tipo, pode ser mencionado o financiamento da economia dita ‘informal’ através do microcrédito, como suporte ao empreendedorismo concorrencial, cujo volume em todo o mundo entre 1997 e 2005 foi da ordem de 21,6 bilhões de dólares, no limite de R$500,00 por família.31 Propõe, assim, uma postura ética em favor da pobreza fundada não em conceitos “abstratos” de justiça, mas na pragmática da eficiência do sistema.
De acordo com esta visão, pequenos comércios informais, casas e barracos precários são essencialmente capital econômico, “capital morto” que poderia ser reavivado por um sistema legal oficial para que, então, as pessoas pudessem ter acesso a um crédito formal, investir em suas casas e negócios, e desta forma, revigorar a economia urbana como um todo. Para justificar suas posições, de Soto usa de um argumento tripartite:
• as pessoas precisam se sentir seguras de suas condições de posse para começar a investir no melhoramento de sua casa/negócio;
• segurança de posse e acesso a crédito podem apenas ser providos por meio da legalização da ocupação/negócio informal;
• o modo de se proceder a legalização é garantir a posse individual dos “títulos”.
Como resultado dessas idéias, a total (e, freqüentemente, não-qualificada) legalização dos negócios informais e o reconhecimento de títulos de propriedade individual para o morador urbano nos assentamentos informais têm sido propostos, ou mesmo impostos, em vários países – por meio de instituições como o Banco Mundial, entre outras – como o modo “radical” de transformar as economias urbanas.
Convém salientar que não se trata de redistribuição da propriedade, tema que não compõe a estratégia proposta nem a pauta do Banco Mundial. Ao contrário, a questão é vista da perspectiva da eficiência macro-econômica, ao lado de outras
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considerações, como a concentração ou a pulverização da propriedade, que a depender das circunstâncias pode ser considerada como um risco de risco de perdas de produtividade.
No entanto, uma questão fundamental a ser anotada diz respeito ao impacto das políticas de regularização sobre o mercado imobiliário (formal e informal). Regularizações têm sido vistas por vários pesquisadores como uma obrigação “mercadológica” imposta por segmentos influentes nos processos em curso nos assentamentos ilegais. Uma dessas preocupações é a possibilidade de “gentrificação”, que nesses casos significa a “invasão” gradual dos assentamentos regularizados para usos de habitação para população de baixa renda por outros usos e população de maior poder aquisitivo, resultando na expulsão dos moradores originais.
Um outro ângulo da questão é suscitado por Fernandes (2001), observando que a gentrificação deveria ser uma preocupação especial nos assentamentos informais regularizados em áreas públicas ocupadas: como pode o investimento público em habitação, serviços e infra-estrutura se justificar, se a terra for privatizada e, dessa forma, falhar no cumprimento de uma função social após a regularização?32 Por esse motivo, um número crescente de técnicos e pesquisadores têm defendido modalidades coletivas de titulação como fórmula de dificultar a comercialização isolada das parcelas, prevenindo assim a gentrificação.
As manifestações mais recentes do Banco Mundial em relação à problemática urbana brasileira apontam o mercado de terras como “o input mais importante em desenvolvimento urbano e de cidade”, porém “frequentemente esquecido”, e enfrentando problemas decorrentes de uma “oferta inelástica”. Os valores praticados pelo mercado fundiário, segundo o Banco Mundial, são mantidos em patamares elevados “na maior parte dadas as restrições legais”, e a oferta de moradia formal situa- se fora do alcance das famílias com rendas mais baixas, gerando, em consequência, a informalidade urbana das favelas (cf. FREIRE, 2007).
Se, de fato, os valores praticados no mercado de terras são inelásticos, ou seja, não se adequam aos diferentes extratos da demanda, certamente não o são devido a restrições legais. Tema dos mais estudados da problemática urbana no Brasil, sabemos que, ao contrário dessa visão, os preços da terra são elevados em decorrência da própria
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Ver: FERNANDES, Edésio. American Planning Association’s Newsletter – nº 67 – Junho 2001, pp. 2- 9; Interplan, Nova Iorque. Também disponível no sítio: www.interplan.org .
liberdade desse mercado absolutamente não regulado. Alia-se a isto o baixo custo da manutenção ociosa de estoques “de engorda”, à espera de fatores adicionais de valorização, como por exemplo a implantação de infra-estruturas.
Os próprios dados exibidos pelo Banco Mundial corroboram esse entendimento, como no caso do incremento nos preços dos lotes que recebem infra- estrutura - 170% em Recife 300%, em Brasília, chegando a 400% em Curitiba. A titulação das posses, como pode ser constatado, contribui para o aumento do preço dos terrenos, dificultando ainda mais para o segmento de baixa renda o acesso a esse bem.
Essa aparente pressão por mais elasticidade nos preços do mercado fundiário poderia ser entendida como um vetor de modernização da economia urbana, forçando a