A promoção da gestão democrática das cidades é a possibilidade de que a população urbana participe de todas as decisões em que o interesse público esteja sendo discutido. A participação popular prevê o envolvimento dos cidadãos por meio de audiências públicas, representação em conselhos municipais.
O Estatuto da Cidade, por meio da obrigatoriedade da participação popular em todas as fases do processo de construção do Plano Diretor – elaboração, acompanhamento e revisão – deu novo sentido ao planejamento urbano. O Plano Diretor passa assim, a ser um dos principais instrumentos da política urbana e os municípios, que são responsáveis pela elaboração dos PD’s, tiveram seu espaço constitucional garantido e ampliado no controle do processo de desenvolvimento urbano.
O Estatuto da Cidade prevê ainda, outros instrumentos jurídicos e políticos para que a gestão democrática das cidades possa ser alcançada. Há um capítulo específico para o tema (Capítulo IV – Da Gestão Democrática da cidade), onde há a previsão de utilização de órgãos colegiados de política urbana (nos níveis nacional, estadual e municipal), gestão orçamentária participativa, debates, audiências e consultas públicas, conferências sobre assuntos de interesse urbano (também nos níveis nacional, estadual e municipal) e iniciativa popular de projeto de lei e de plano, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Deste modo, pode-se afirmar que a relação existente entre gestão democrática da cidade e a função social da propriedade urbana se verifica nas possibilidades concretas dos cidadãos interferirem nas políticas públicas urbanas. Tanto por meio da participação na gestão orçamentária ou através de audiências e consultas públicas, a gestão democrática garante instâncias de participação consultivas e deliberativas.
É necessária também a compreensão e construção do Plano Diretor na esfera local com o claro entendimento de que ele é a principal referência para as ações dos governos municipais. Desta forma, as orientações contidas no Plano Diretor além de serem o resultado de uma construção pactuada coletivamente, também são a base para o controle social da ação do poder público.
O Plano Diretor Participativo de Palmas, instituído pela Lei Complementar nº 155, de 28 de setembro de 2007, em consonância aos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, regulamentados pelo Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001). Isso porque, em matéria de legislação urbana, a Constituição Federal determinou que a função social da cidade e da propriedade urbana seria regulamentada por lei específica. Assim, somente em 2001 essa legislação foi aprovada - o Estatuto da Cidade.
No entanto, o Estatuto da Cidade previu que a função social da cidade e da propriedade urbana estariam determinadas no Plano Diretor de cada cidade. É neste contexto que surge o Plano Diretor Participativo de Palmas (PDPP), para atender à determinação prevista no Estatuto da Cidade.
A construção do PDPP teve início em meados de 2005 e perdurou até o final de 2007, sendo que a metodologia participativa foi aplicada em todas as suas etapas de elaboração, conforme preconizava o hoje extinto Ministério das Cidades. A etapa preparatória contou com ações de nivelamento e de qualificação,
posteriormente, na etapa intermediária foram organizados seminários com temas como habitação, infraestrutura, mobilidade e uso do solo. Por fim, na etapa conclusiva, com a realização das audiências públicas até a promulgação da Lei do PDPP.
De acordo com Bazzoli (2019, p.30):
No diagnóstico elaborado durante a leitura comunitária, foram detectados dez problemas urgentes em Palmas, nesta ordem: ocupação territorial desordenada, desumanização da cidade, exclusão social, não incentivo a potencialidades, especulação imobiliária, degradação do meio ambiente, dados sobre a cidade sem unificação e acesso, burocracia excessiva na administração pública, empreendedores sem incentivo e público e privado não integrados.
Todas as problemáticas apresentadas a partir da leitura comunitária guardam relação com o processo de envelhecimento, sendo que a ocupação territorial desordenada, a desumanização da cidade e a exclusão social são particularmente relevantes quando relacionadas com as demandas levantadas por meio da análise das atas dos Conselhos de Direitos das Pessoas Idosas.
Conforme analisado no início do presente capítulo, a ocupação territorial desordenada ou o crescimento disperso geram custos altos para os trabalhadores que moram em bairros periféricos, inclusive fora do perímetro do Plano Diretor, e que precisam se deslocar para o centro a trabalho ou mesmo para acesso a serviços de saúde, por exemplo. Para as pessoas velhas trabalhadoras, a ocupação territorial desordenada pode estar relacionada com o isolamento social, pois seu deslocamento se torna ainda mais difícil.
A desumanização da cidade é um processo complexo, que não diz respeito somente ao âmbito subjetivo das relações de pertencimento do sujeito ao espaço por ele habitado. Desumanizar a cidade é antes de tudo, um processo de alienação da classe trabalhadora que construiu a cidade, mas é privada de decidir sobre os rumos da cidade. Orfila (2018, p. 173) pergunta:
Mas, e a outra cidade, aquela que está fora dos limites institucionais, a cidade que se formou à parte? Como é a vida nessa cidade marginal? Nela, palácios e avenidas grandiosas participam da propaganda oficial de seus criadores? Quem são os usuários desses espaços marginais? Onde moram o mestre de obras, o servente e todos aqueles que carregaram pedras e empurraram carrinhos de cimento para construir Palmas? Relacionado à desumanização da cidade, o processo de exclusão se mostra contínuo, uma vez que as classes mais precarizadas são cada vez mais privadas
ao acesso à terra urbanizada. Sem acesso à moradia e saneamento básico, a possibilidade de participar sobre as políticas públicas também é negado.
Nesse sentido, as deliberações populares produzidas nas audiências públicas do PDPP proconizaram a redução do perímetro urbano de Palmas e o fim do processo de expansão na área norte da cidade, que deveria continuar na sua função rural. Contudo, o processo democrático não foi respeitado em sua integralidade, tendo em vista que a Câmara de Vereadores de Palmas não atendeu às deliberações da população.
O Mapa abaixo demonstra o direcionamento da expansão urbana de Palmas: Figura 16: Mapa da expansão urbana de Palmas, de 2007 a 2011.
Bazzoli (2019, p.31) avalia que:
Salienta-se, todavia, que o processo de votação na Câmara pelos vereadores não respeitou integralmente a vontade popular e foram alterados itens considerados prioritários para a cidade. Excluíram, por exemplo, as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) em diversos pontos da cidade, no perímetro urbano e próximas à rede de infraestrutura já instalada. Esse importante instrumento estava definido no Plano Diretor Participativo de Palmas, como espaços reservados para a implantação de projetos habitacionais de interesse social no sentido de fortalecer políticas voltadas ao acesso da terra urbanizada.
Como visto, a previsão legal da existência de mecanismos democráticos por si só não garante que as deliberações da sociedade sejam atendidas, justamente porque na produção do espaço urbano os interesses das classes dominantes tendem a ser privilegiados.