Seminar Conclusions and Recommendations

Sobre o planejamento, não foi verificado pelo TCEES se, em cumprimento às diretrizes nacionais e estaduais, foram elaborados os PMSBs nos municípios metropolitanos. Tampouco a Corte avaliou se, em desrespeito aos ditames do Inciso I do Artigo 11 da LNDS, houve alguma renovação de contrato de programa na RMGV em municípios que não tinham ainda concluído seu planejamento.

Não ocorreu, igualmente, cobrança do TCEES dos planos de saneamento básico estadual e regional que o Estado deveria ter feito dois anos após a edição da Lei n.º 9.096/2008, os quais, inclusive, seriam de grande valia para a prestação dos serviços de maneira mais integrada em toda a RMGV e mais compatível com os planos municipais.

Essa omissão do controle externo quanto a fiscalizações referentes à elaboração dos planos municipais, regional e estadual de saneamento básico resulta da pouca importância conferida a esse instrumento estratégico, refletindo um descaso com o planejamento predominante na Administração Pública.

O que se observa, na prática, é um planejamento deficiente, sem estratégias macro para o saneamento básico do Espírito Santo, envolvendo não apenas áreas que são de influência da Cesan, como ainda as de municípios que têm autarquias ou até empresas privadas, como é o caso de Cachoeiro de Itapemirim. Os planos municipais devem alimentar um plano estadual de saneamento, a ser atualizado periodicamente, para que haja um planejamento em âmbito de Estado, já que os baixos índices de cobertura no esgotamento sanitário refletem sobre os indicadores

de saúde, e os doentes vão pesar sobre o sistema de saúde pública, de saúde coletiva (GONÇALVES, 2016)94.

Essa negligência com relação ao planejamento apresenta-se como um dos entraves à universalização do acesso ao esgotamento sanitário e está enraizada em todas as esferas da Administração Pública. A União, por exemplo, só concluiu o Plansab em 2013, seis anos após a instituição da LNDS.

Estabelecendo metas até 2033, a partir de investimentos estimados em R$ 508,5 bilhões, o Plansab prevê alcançar, até lá, 92% – e não 100% – de cobertura no esgotamento sanitário (BRASIL, 2013a). O objetivo vai de encontro ao próprio conceito de universalização estabelecido na Lei n.º 11.445/2007: o acesso progressivo de todos os domicílios ocupados ao saneamento básico.

Em âmbito estadual, constata-se que Governo do Estado do Espírito Santo está descumprindo o que ele mesmo determinou no Parágrafo 13 do Inciso V do Artigo 25 da Lei n.º 9.096/2008: não elaborou, por meio da Sedurb, seu plano estadual de saneamento básico, no prazo máximo de dois anos após a publicação da lei de diretrizes estaduais do saneamento básico, isto é, até 2010. Esse plano deveria abranger todo o território estadual e, inclusive, conter programas e ações voltados para o saneamento em localidades de pequeno porte.

O Governo do Estado do Espírito Santo também ignorou os ditames do Parágrafo 2.º do Inciso III do Artigo 20 da Lei n.º 9.096/2008, ao não elaborar, por meio da Sedurb, em conjunto com titulares dos serviços regionalizados abrangidos pela Cesan, o plano regional de saneamento básico (ESPÍRITO SANTO, 2008a).

A Lei n.º 9.096/2008 determinou, no Parágrafo 11 do Inciso V do Artigo 25, que tal plano regional fosse elaborado em conjunto com os municípios integrantes da RMGV. E enfatizou, no Artigo 26, que o estado do Espírito Santo editaria o plano estadual e os planos regionais de saneamento básico (ESPÍRITO SANTO, 2008a). Contudo, não há até hoje nenhum esboço de elaboração nem de plano estadual nem de plano regional de saneamento básico por parte do Governo do Estado do Espírito Santo.

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Tal fato demonstra como a Administração Pública carece de uma cultura de planejamento. Nem mesmo as sanções previstas no Decreto n.º 7.217/2010 para os municípios que não tivessem elaborado seus planos até 2014 motivaram os gestores a cumprir esse quesito imposto pela LNDS.

Na avaliação do Instituto Trata Brasil (2016), a prorrogação desse prazo para dezembro de 2015 e dezembro de 2017, por meio dos Decretos n.º 8.211/2014 e n.º 8.629/2015, respectivamente, que sucederam o Decreto n.º 7.217/2010, contribuiu para que os municípios não se empenhassem em cumprir os ditames da LNDS mesmo passada uma década de sua promulgação.

Essas prorrogações sucessivas apresentam-se, inclusive, como um fator impeditivo para que os órgãos de controle externo e de regulação estabeleçam uma sistemática de atuação em prol do cumprimento da LNDS. Também evidenciam a pouca eficácia do arcabouço institucional e legal decorrente da Lei n.º 11.445/2007, no sentido de induzir ao cumprimento da Norma.

A carência de recursos, especialmente nos municípios de menor porte, apresenta-se como o principal empecilho ao planejamento. A maior parte das prefeituras não tem arrecadação suficiente, dependendo, portanto, de repasses federais e estaduais. Além desse entrave, há ainda a baixa capacidade técnica dos Executivos Municipais para a elaboração do plano (LISBOA; HELLER; SILVEIRA, 2013).

Na RMGV, a morosidade na elaboração dos PMSBs decorre igualmente da ausência de estrutura técnica especializada nessa área. Os cinco municípios metropolitanos que concluíram seus PMSBs contaram com colaboração externa, seja da Cesan, seja de empresas privadas, seja de universidades, seja de instituições de pesquisa científica (REIS, 2016)95.

A contratação dessa colaboração exigiu dos municípios disponibilidade de recursos técnicos e financeiros, razão pela qual recorreram ao MCidades e à Fundação Nacional de Saúde (Funasa). As respostas positivas por parte desses órgãos quanto ao suporte não isentaram os municípios da espera pela análise e aprovação da documentação exigida para a autorização da contratação. Em seguida, demandou- se um tempo para a realização do processo licitatório e para a elaboração do PMSB, tempo que variou entre 12 e 18 meses. Concluídos, os planos e as políticas

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municipais de saneamento tiveram de ser encaminhados pelos Executivos Municipais às respectivas câmaras de vereadores, para que fossem analisados e aprovados e virassem leis (REIS, 2016)96. “Portanto, o processo como um todo é lento”.

De modo geral, pressionados para o cumprimento da exigência de elaboração do PMSB dentro do prazo legal, muitos municípios têm optado por formas simplificadas de atender à tarefa, comprometendo a qualidade, o caráter estratégico e a sustentabilidade do plano, principalmente aqueles com contratos vencidos ou a vencer, os quais, inclusive, vêm contando com a colaboração das companhias estaduais na elaboração do planejamento

[...] de forma conveniente às suas atuações, sem promover grandes mudanças de paradigmas na forma como elas já atuavam nos territórios municipais. Isso pode comprometer a autonomia do município e levar o plano a não retratar a real situação do saneamento no ente federativo (PEREIRA, 2012, p. 1).

Numa análise de dezoito PMSBs de todo o Brasil, Pereira e Heller (2015) constataram que nenhum deles atendeu a todo o conteúdo mínimo estabelecido no Artigo 19 da LNDS, não contemplando, por exemplo, como exigência, o fato de o plano ser elaborado pelo titular, abranger tanto áreas urbanas quanto rurais, retratar impactos nas condições de vida e outros. Verificaram ainda que muitos deles desconsideraram as áreas rurais, e aqueles que as consideraram o fizeram de forma incipiente.

Tais características foram também identificadas nos planos dos municípios da RMGV. O PMSB da Serra e o de Vila Velha, por exemplo, indicam que serão ainda desenvolvidos estudos para diagnosticar e propor soluções específicas e adequadas para as localidades rurais e/ou de pequeno porte.

O PMSB é uma ferramenta de planejamento importante, que facilita a obtenção de recursos federais para investimentos em saneamento e que se tornou, com a Lei n.º 11.445/2007, uma condição para a validade do contrato de programa a ser firmado entre o titular e o prestador dos serviços.

Esse contrato deve estar afinado com a realidade do município e conter objeto e sanções claramente definidos. Não há como o operador prestar serviços adequados à demanda do ente federativo, se as obrigações das partes não estiverem

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explicitadas no instrumento contratual. Também não há como o ente federativo cobrar do operador uma prestação de serviços adequada e penalizá-lo em caso de não atendimento às obrigações, se não detalhar as suas necessidades. Por fim, não há como a agência reguladora intermediar adequadamente as relações entre prestador, titular, governo e usuários sem parâmetros bem definidos contratualmente.

Ou seja, a ARSP não pode cobrar da Cesan a prestação de serviços tida como “adequada”, se não há planos municipais de saneamento básico – ou se os PMSBs não refletem a realidade dos municípios – e, consequentemente, se não há contratos de programa firmados a partir deles entre a Concessionária e os municípios. São esses instrumentos que acenam para a Agência o que deverá ser exigido da Prestadora.

A definição desses parâmetros depende, contudo, de o município e o Estado terem construído um planejamento pautado num diagnóstico bem feito da situação do saneamento básico, que reflita de fato sua realidade.

É, inclusive, com base no diagnóstico que vai compor o plano de saneamento básico do Espírito Santo, que a Sedurb pretende desenvolver um sistema estadual de informações em saneamento que interaja com o SNIS, de modo a minimizar a centralização de informações sobre saneamento na Cesan, minimizando a assimetria de informações (REIS, 2016)97.

Contudo, conforme destacou Pereira (2017)98, os planos estaduais praticamente inexistem e os municipais ainda são muito frágeis, desde o processo de elaboração, passando pelo conteúdo e pela implementação. Mas, com a LNDS, os titulares dos serviços perceberam mais suas responsabilidades com relação à formulação da política e do PMSB. Esses dois instrumentos passaram a existir em grande número de municípios, ainda que com muitas deficiências e com muitos avanços a serem alcançados, especialmente no que se refere à participação social no processo que compreende desde a elaboração até a implementação da política e do plano.

É necessária uma inversão lógica de como as intervenções físicas são pensadas e planejadas. Antes de se elaborar um projeto de engenharia, há de se dialogar com as comunidades para conhecer suas reais demandas. É

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Ver Nota 32.

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de fundamental importância que exista um processo participativo também

na prestação e na regulação dos serviços (PEREIRA, 2017)99.

Portanto, além da pouca importância dada pelo TCEES à exigência feita pela Lei n.º 11.445/2007 com relação ao planejamento, a Corte de Contas enfrenta como entrave a impossibilidade de cobrar dos titulares do serviço o PMSB, diante da carência técnica e financeira dos municípios em elaborar esses instrumentos nos moldes preconizados pela LNDS.

Assim, vem à tona o risco de esses municípios, descumprindo a LNDS, manterem em vigor ou renovarem os contratos antigos, que não refletem as reais necessidades do município quanto aos serviços de esgotamento sanitário e que não estabelecem normas claras quanto à forma como os serviços devem ser executados. No conteúdo, prevalecem cláusulas obsoletas, que certamente vão gerar impactos quanto à efetividade e à eficácia da prestação, postergando, pois, o processo de universalização ao acesso.