Michel Savard
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excesso de regulamentação e a ambiguidade da legislação são apontados como obstáculos ao controle de resultados, assim como a cultura patrimonial ainda vigente, em grande parte responsável pela resistência às formas de controle em geral”. Ainda sobre a questão do controle na reforma gerencial, Schwartzman (1996: 5) defende que “o controle adequado do funcionamento e desempenho das instituições públicas requer a combinação de dois ingredientes que nem sempre andam juntos: a legitimidade e a competência técnica e profissional dos responsáveis pelos mecanismos de avaliação e acompanhamento”.
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Sobre elites políticas e mudança institucional ver Marenco (1996). 76
Gouveia (1994) atém-se ao período de transição do governo de João Figueiredo (1979 – 1985) para o presidente José Sarney (1985 – 1990) e Evans (2004) aborda o período áureo do modelo desenvolvimentista entre os anos de 1970 a 1980.
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A partir de alguns componentes dos trabalhos desses autores será construída uma parte do arcabouço teórico para orientar as análises específicas às políticas de turismo e a
O estudo de Gouveia (1994) tem como objetivo principal analisar o espaço de poder da burocracia do setor governo da área econômica e descrever sua lógica de ação no interior do Estado brasileiro através dos recursos políticos a que teve acesso e dos resultados de ações concretas que este setor tinha como alvo. A hipótese central do trabalho é que determinado segmento desta burocracia, mais especificamente a Comissão para o Reordenamento das Finanças Públicas teve, em determinados momentos, espaço de poder, objetivos definidos e lógica de ação estabelecida, o que lhe garantiu certa autonomia de ação dentro do processo de formulação e implementação de políticas públicas.
Para tratar dessas questões, a autora faz primeiramente uma discussão teórica sobre o corpo burocrático que o ideário do Estado desenvolvimentista da época propiciou, definido por seu caráter tecnocrático e defensor do interesse público78. E que se projetou como característica não apenas no setor empresa (descentralizado) da burocracia, mas também a do setor governo (centralizado), cuja imagem, geralmente, está vinculada a um conjunto de características negativas como incompetência e ineficiência. A primeira tem um papel relevante como agente na definição de políticas e a segunda “parece ter um papel importante na definição do desenho institucional do Estado e, portanto, nas propostas de reforma” (GOUVEIA, 1994: 38).
Sendo o segundo grupo foco do seu trabalho, Gouveia faz uma discussão sobre a autonomia desta burocracia, que em determinado momento possibilitou a este setor o desempenho eficaz do seu papel. Para tanto, seu ponto de partida é o referencial proposto por Martins (apud Gouveia, 1994: 56) sobre a autonomia:
1. A autonomia da burocracia depende da autonomia da agência ou órgão a que pertence, que por sua vez se define pelo tipo de inserção no aparelho de Estado; 2. A ‘qualidade’ desta inserção varia conforme o volume de recursos econômicos que estão ‘a sua disposição, que por sua vez varia de acordo com a prioridade que seu ‘produto’ tem no mercado; 3. Os recursos de
delimitação de uma parcela de seus atores, neste caso, os atores representantes do setor público.
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É neste meio que se encontra o tecnocrata “entendido como um funcionário que procura soluções racionais baseadas em diagnósticos imparciais e um profundo conhecimento da matéria, e que se considera ou pretende ser reconhecido como o detentor da posição verdadeira” (GOUVEIA, 1994: 42), “cimentando” sua lógica de ação pela “defesa do interesse público”.
poder (políticos e financeiros) destas agências [ou órgãos] e de sua burocracia vêm mais do sucesso de suas próprias ações do que do poder político central; 4. Quanto mais distante estas agências estiverem do setor governo, maior será sua autonomia e a de sua burocracia79.
A defesa de Martins de que há uma maior autonomia da burocracia do setor empresa é usada como contraponto por Gouveia, já que sua análise empírica vai em direção oposta, mas nem por isso menos complementar ao entendimento da autonomia, ao afirmar que:
Não é necessariamente o volume de recursos econômicos que está a sua disposição que irá aumentar-lhe o espaço de poder, mas sim a sua capacidade de atuar na definição das regras do jogo institucional e na definição de políticas. (...) Os recursos de poder desta burocracia, e eventualmente dos órgãos a que estão vinculados, vêm também de sua qualificação técnica, do conhecimento dos regulamentos, das informações que detêm. (...) Eles vêm principalmente das ligações que conseguem estabelecer com o poder central, com os outros segmentos burocráticos, com a sociedade e com o Legislativo. (GOUVEIA, 1994: 59).
Assim, os recursos de poder que possibilitam maior ou menor autonomia dependem, em última instância, da lógica de atuação desta burocracia e dos recursos políticos a que teve acesso. Os quais são definidos a partir das características e dos padrões de relacionamento desta burocracia (Estado) com a sociedade.
Dentre os modelos explicativos ou conceitos utilizados para analisar tal questão, a autora resgata alguns padrões institucionalizados de relações, que segundo Nunes (2010) estruturam os vínculos entre
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Resumidamente, segundo Gouveia (1994: 57) “a autonomia da burocracia do setor governo seria pequena [de acordo com Martins] por causa da segmentação do aparelho do Estado, das características peculiares de administração de prioridades pelo fato de não gerar recursos, por causa de uma lógica que tem de instrumentos de controle pouco eficientes na administração destes recursos e, consequentemente, por ser uma burocracia ‘sem força’, o que a aproxima de seu conceito negativo de ‘criadora de problemas, ineficiente e ritualista’”.
Estado e sociedade, que são o insulamento burocrático80, o corporativismo81 e o clientelismo82. Em resumo, a autora garante que foi a combinação destes padrões, juntamente com a noção de anéis burocráticos83, que possibilitou a burocracia pública alargar seu espaço de poder. Nas palavras de Gouveia (1994: 73):
Como agente de um Estado que é produtor, e que, portanto, cria empresas para atuar em competição ou complementaridade com as empresas privadas, a burocracia constrói uma lógica que visa o lucro e políticas gerais ligadas a um projeto de desenvolvimento nacional de sentido estatizante. Como agente de um estado que é ator, ela cria uma lógica voltada para políticas capazes de enfrentar o conflito entre os vários grupos com interesses fragmentados, participando de “anéis burocráticos”. Como agente de um Estado populista e clientelista, ela se defende através de
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“O insulamento burocrático é um processo de proteção do núcleo estratégico do Estado contra a interferência oriunda do público ou de outras organizações. (...) Significa a redução do escopo da arena em que interesses e demandas populares podem desempenhar um papel” (NUNES, 1994: 54).
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“De acordo com a definição clássica de Schmitter, o corporativismo é: (...) um sistema
de intermediação de interesses em que as unidades constitutivas estão organizadas em um número limitado de categorias singulares, compulsórias, não competitivas, hierarquicamente ordenadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou permitidas (senão criadas) pelo Estado e que têm a garantia de um deliberado monopólio de representação dentro de suas categorias respectivas, em troca da observância de certos controles na seleção de lideres e na articulação de demandas e de apoios” (NUNES,
2010: 62). Nos estudos de Gouveia e de Nunes este corporativismo representa uma faceta marcadamente estatal.
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“(...) o clientelismo é um sistema de controle do fluxo de recursos materiais e de intermediação de interesses, no qual não há número fixo ou organizado de unidades constitutivas. As unidades constitutivas do clientelismo são agrupamentos, pirâmides ou redes baseados em relações pessoais que repousam em troca generalizada. As unidades clientelistas disputam frequentemente o controle do fluxo de recursos dentro de um determinado território. A participação em redes clientelistas não está codificada em nenhum tipo de regulamento formal; os arranjos hierárquicos no interior das redes estão baseados em consentimento individual e não gozam de respaldo jurídico” (NUNES, 1994: 63). Além do insulamento burocrático, do corporativismo e do clientelismo há também outro padrão de relacionamento apresentado por Nunes que é o universalismo de procedimentos.
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“(...) múltiplos círculos baseados em relações pessoais que ligariam de forma perpendicular inúmeros interesses em subsistemas englobando partes do governo, da burocracia, de empresas privadas, de sindicatos etc.” (CARDOSO, 1970: 179-80, apud MARQUES, 2000: 51).
solidariedade de grupo (...), ou em suas corporações, das ameaças vindas da classe política, do Legislativo e da “sociedade”. E, finalmente, como agente de um Estado em crise, ela se autoproclama representante do interesse público e se equipara para enfrentar toda a sorte de “inimigos”. Sua atuação terá maior ou menor destaque conforme seja chamada pelos ocupantes temporários dos cargos do Governo ou pelas lideranças do Legislativo.
Sendo assim, é a análise de formas específicas de relacionamento das elites burocracias com o seu meio, dentro de contextos e conjunturas específicos, que pode refletir um alargamento ou estreitamento do espaço de poder desta mesma burocracia e sua consequente autonomia, dando ao Estado maior capacidade de ação.
É neste mesmo caminho que trilham as discussões propostas por Evans (1993: 125; 2004) a partir da noção de autonomia inserida, que segundo ele, “constitui a chave organizacional para a eficácia do Estado desenvolvimentista (...) a partir de uma combinação aparentemente contraditória entre isolamento burocrático weberiano e a inserção intensa na estrutura social circundante”.
Ao projetar tal combinação, o autor refina o conceito de insulamento na medida em que associa a performance diferenciada dos Estados a uma combinação entre insulamento e inserção e não apenas ao núcleo tecnoburocrático isolado. Pode-se até dizer que a maior capacidade do Estado está baseada na “existência de canais institucionalizados de articulação com base social, mais até do que na coerência corporativa da burocracia e da concentração de expertise administrativa no âmbito do aparelho do Estado” (COTTA, 1997: 6).
A conjuntura específica para o sucesso da autonomia inserida é representada, por um lado, pela existência de uma burocracia de coerência corporativa de competência técnica advinda de um processo de recrutamento meritocrático e que atua, geralmente, de acordo com regras e normas estabelecidas84. Desta burocracia, além das características clássicas weberianas exige-se também “inteligência
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“A coerência corporativa confere a eles a capacidade de resistir a incursões da ‘mão invisível’ da maximização individual por burocratas; internamente, predominam características weberianas. Altamente seletivos, o recrutamento meritocrático e as recompensas de carreira em longo prazo criam compromisso e um sentido de coerência corporativa” (EVANS, 1993: 135).
acurada, inventividade, repartições ágeis e respostas elaboradas a uma realidade econômica mutável” (EVANS, 1993: 118; 153). E por outro lado, por um conjunto organizado de atores privados que tem como papel “fornecer informações úteis e implementação descentralizada”. O que permite o sucesso da autonomia inserida é um projeto partilhado por ambos.
Como afirma Evans (1993:153):
A inserção representa uma solução diferente à carência de capacidade. A inserção é necessária porque as políticas devem responder aos problemas detectados pelos atores para sua implementação. Uma rede concreta de laços externos permite ao Estado avaliar, monitorar e modelar respostas privadas a iniciativas políticas. (...) Ela amplia a inteligência do Estado e aumenta a expectativa de que as políticas serão implementadas.
Em síntese, autonomia inserida é um conceito relacional onde estruturas e estratégias de Estado exigem contrapartes sociais complementares. Nesse sentido a inserção tem valor apenas no contexto da autonomia, pois “na ausência de um tipo weberiano de estrutura administrativa, coerente e auto-orientada, a inserção terá quase certamente efeitos nocivos” (EVANS, 1993: 153). No Brasil, segundo este mesmo autor, a persistência de características clientelistas e patrimoniais tem impedido a construção dessa coerência corporativa, o que faz da autonomia inserida um atributo mais parcial do que global, que se limita a certos “bolsões de eficiência”.
As contribuições de Gouveia (1994) e Evans (1993; 2004) são estudos de caso fundamentais para entender as interferências dos interesses privados e políticos na lógica de atuação dos burocratas, perceptíveis a partir de padrões de relacionamento entre Estado e sociedade que, naquele momento, confluíram positivamente. Entretanto, são trabalhos que analisam um período histórico muito diferente ao de hoje, no qual os padrões identificáveis naquele contexto talvez não sejam suficientes para compreender as dinâmicas entre os atores evidenciados por este estudo.
Não há como negar que o insulamento burocrático acabou por ser um mecanismo decisivo para a constituição da grande capacidade estratégica que o Estado brasileiro manteve até o fim dos anos oitenta. Contudo hoje, resquícios do que pode ser chamado de insulamento
encontram-se nas agências reguladoras, na medida em que, segundo Renato Lessa (NUNES, 2010), estas não possuem formas claras de responsabilização e controle social. Para além das críticas sobre o caráter pouco democrático do insulamento, atualmente já se tem noção que não é apenas pelo isolamento de agências ou órgãos públicos que se define uma melhor performance da capacidade estatal (MARQUES, 1997)85.
Também o corporativismo, antes marcadamente estatal, nos tempos atuais assume uma fisionomia social86, pois parte da própria energia associativa da sociedade, na medida em que os atores organizam-se e definem-se a partir de interesses corporativos básicos e a partir da dinâmica própria das diferentes identidades sociais, o que, de certa maneira pode contribuir para iniciativas de autonomia inserida87. Ainda mais se tiver como parceira as relações baseadas no universalismo de procedimentos.
Quanto ao universalismo de procedimentos, que se caracteriza por ser uma alternativa para tentar refrear as relações clientelistas estabelecidas em benefício de uma base mais técnica e impessoal para a fixação de prioridades e ações, este ainda encontra eco em determinados grupos por estar associado à noção de cidadania plena e igualdade perante a lei. Todavia é ainda tímida sua expressão no contexto brasileiro ao contrário do que se pode observar nos países desenvolvidos.
Já o clientelismo, no qual o contato pessoal e a amizade são seus sustentáculos, parece ter resistido. Como afirma Nunes (1994: 21; 54):
Como padrão específico de troca social, o clientelismo pertence à modernidade e manifesta compatibilidade com outras formas de configuração social. [Afinal, ele] se manteve forte no decorrer dos períodos democráticos, não definhou durante o período do autoritarismo, não foi extinto pela industrialização e não mostrou sinais de fraqueza no decorrer da abertura política.
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Ou seja, “para os defensores da nova administração pública prevalece a crença de que o insulamento pode ser controlado pela constituição de uma burocracia pública sintonizada com o interesse público e pela inserção da sociedade civil na gestão pública” (PAULA, 2005: 143). Neste aspecto, a reforma gerencial proposta por Bresser-Pereira parece afinada com o discurso da autonomia inserida de Evans (1993).
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Ver Offe (1994), Martin (1996), Santos (2001) e Boschi (1999; 2010). 87
Diniz (2008) vai nesta direção quando rediscute as novas articulações entre o Estado e o desenvolvimento.
Nunes (2010) alerta que no cenário das relações entre Estado e sociedade estes padrões “estão sempre disponíveis, possuem expressão institucional em todas as instâncias e são bastante conhecidas dos atores sociais que podem transitar de uma gramática para outra, dependendo do contexto” (2010: 161). Entretanto, há que se relativizar sua aplicabilidade ao contexto atual e a outros níveis de governo menos centrais.
Sobre esta última questão é importante atentar que os trabalhos de Gouveia e Evans giram em torno um grupo específico de burocratas, marcadamente com características weberianas, que atua em setores estratégicos para o desenvolvimento e se situa no alto escalão do Estado88, muito distante daqueles que atuam nas “trincheiras” (MARQUES, 1997: 89), nível diretamente executivo formado pelos órgãos dos governos estaduais e municipais, responsáveis pelo planejamento do turismo local.
Afinal, o perfil mais compatível à burocracia que comanda os órgãos e agências do setor turístico na Paraíba, no âmbito estadual e municipal, é aquele tipificado por Schneider (1991, apud GOUVEIA, 1994) como sendo os políticos e os técnicos. Os primeiros são os burocratas que participam (ou participaram em algum momento) do processo eleitoral e ocupam cargos importantes na administração governamental. Os segundos são aqueles que entram na carreira pública por concurso, sua atuação é baseada pela racionalidade técnica dentro dos limites da área em que atuam e apenas uns poucos atingem posições de confiança ou decisão.
Há que se acrescentar também um tipo de burocrata não atendido pela tipologia de Schneider, mas muito comum na estrutura dos órgãos governamentais. São indivíduos com as mesmas características dos técnicos, mas que entram no Estado a partir das indicações político- partidárias e que transitam, muitas vezes, nos diferentes níveis da
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Na construção de seus parâmetros conceituais a autora apresenta uma tipologia feita por Schneider (1991, apud Gouveia, 1994), composta por quatro categorias sociais de burocratas, que são assim apresentadas: Os militares, que seriam os oficiais que ocupam cargos na administração pública, excluídas as Forças Armadas; os técnicos-políticos, que seriam os altos funcionários recrutados fora da classe política e dos quadros dos burocratas de carreira, oriundos das melhores universidades do Brasil e exterior, que recebem altos salários e movimentam-se de uma agência para outra com grande facilidade; os políticos e os técnicos, evidenciados no corpo do texto. Apesar das limitações que Gouveia vê na caracterização de Schneider, ela identifica os técnicos- políticos como aqueles que mais se enquadram no contexto de seu trabalho. Neste mesmo sentido dela dispomos mais adiante para deixar claro “de quem estamos falando” nesta pesquisa.
estrutura intergovernamental, acompanhando os políticos aos quais estão vinculados.
Como forma de complementar essa caracterização há uma tipologia interessante, apresentada por Reis (1989), acerca da tensão existente no contexto da interação entre políticos e burocratas na condução de políticas públicas. De acordo com Aberdach et alli (1981,
apud REIS, 1989: 17) existem quatro perfis típicos que retratam esta
interação destes atores no “atividades de policy making”: um primeiro perfil contraporia decisão e implementação de políticas, ou seja, ao político caberia fazer a política e ao burocrata implementá-la; o segundo perfil demonstra uma interação ativa ou complementar, ou seja, o político expressaria os interesses predominantes, preferências ou valores e o burocrata traria ao processo de elaboração de políticas seu conhecimento especializado.
O terceiro perfil de interação retrata uma convivência nem oposta nem complementar, onde ambos fazem do jogo de interesses seu fio condutor. Entretanto, enquanto o político “articularia interesses amplos e difusos, caberia ao funcionário administrativo mediar interesses específicos e definidos de clientelas organizadas” (REIS, 1989: 17). E o último perfil seria uma clara tendência à fusão de papéis num tipo híbrido, onde se fundiriam completamente traços burocráticos e políticos. De acordo com a autora (1989: 17):
Como quer que seja, os quatro perfis em questão são vistos como tipos logicamente coexistentes e empiricamente correspondentes a níveis diferentes do sistema político. Assim, a sugestão dos autores é a de que os dois primeiros tipos corresponderiam aos níveis mais baixos da hierarquia governamental, enquanto os dois últimos seriam mais típicos das altas esferas de poder e administração.
Ao confrontar estas tipologias oferecidas pelos trabalhos de Gouveia (1994) e Reis (1989) com a realidade oferecida a partir da pesquisa empírica, o burocrata tipo político perpassa todos os tipos de interação entre políticos e burocratas e, mesmo estando conceitualmente mais próximo da “Política” do que da “política pública” 89
, fica mais
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No contexto do trabalho de Reis (1989), à “Política” cabe a ordenação institucional, segundo recursos de autoridade e dos interesses sociais em disputa e por “política pública” as traduções técnico-racionais de soluções específicas do referido jogo de
evidente seu papel de executor das políticas vindas de cima para baixo. Assim caracterizados e considerando as influências político-partidárias na alocação dos técnicos e políticos dentro da estrutura governamental estadual e municipal, há que se pensar o quanto de autonomia e poder de decisão estes detêm sobre os rumos do planejamento do desenvolvimento turístico local, definidos no nível federal por meio dos programas governamentais.
Para fechar este parêntese, a menção dos trabalhos de Gouveia (1994), Evans (2004), Reis (1989) e Nunes (2010) neste interstício têm como função subsidiar a caracterização dos atores que atuam no interior do Estado nos níveis estadual e municipal. Mas também são importantes de ser mencionados porque todos partem da premissa de que as análises dos arranjos institucionais entre Estado e sociedade devem partir de contextos e conjunturas específicas, em que se devem privilegiar as relações e investigar seus padrões, bem como uma abordagem sociológica da trajetória dos atores e de suas características