eficiência quanto do da democracia. Sobre este último aspecto ele alerta: “Se se quer ter democracia, porém, em qualquer sociedade minimamente complexa, a burocracia é indispensável. Pois traços como procedimentos meticulosos, aplicação de regras universalistas e impessoais e observância da definição apropriada de competências são condições para que se possa ter um Estado responsável e sensível à autonomia e à igualdade dos cidadãos e para que a flexibilidade na definição política dos fins da ação estatal não redunde em arbítrio” (REIS, 2004: 82-83).
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Dentre tais características, Secchi (2009) destaca a importância da função controle, mantém a distinção entre política e administração pública e o tipo de relacionamento entre as organizações públicas e seu ambiente, que na realidade são orientadas a partir de valores.
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Segundo Bresser, era o momento de definir e fortalecer o núcleo estratégico e burocrático do Estado e dotá-lo de maior capacidade em formular e executar políticas públicas. As propostas de flexibilização da administração pública à época propunham medidas que, entre outras coisas, visava “completar o processo de profissionalização do administrador público” (BRESSER-PEREIRA, 1995: 13) através da formação e recrutamento de altos administradores para ocupar os principais cargos administrativos e financeiros nos ministérios, secretarias, fundações públicas, autarquias, etc.
centro-direita e setores do empresariado nacional, outros modelos de gestão ficam mais evidentes, dando a este governo um caráter mais societal94 em detrimento do caráter gerencial atribuído ao governo que o antecedeu. Para a administração pública societal:
(...) a reforma do Estado não é só uma questão administrativa e gerencial, mas sim um projeto político (...) que procura ampliar a participação dos atores sociais na definição da agenda política, criando instrumentos para exercer um maior controle social sobre as ações estatais e desmonopolitizando a definição e implementação das ações públicas (PAULA; 2005: 155).
Para tanto, emerge a necessidade de se estabelecer novos arranjos institucionais nos quais se possibilite haver deliberação, participação no processo decisório e cogestão. E a base para esta nova perspectiva de ação acha sustentação na chamada “governança pública” (SECCHI, 2009) ou “interativa” (FREY, 2004), que tem como objetivo aumentar o grau de interação entre diversos atores sociais na construção de políticas e no alcance de objetivos públicos através de mecanismos de democracia deliberativa, como os Fóruns Temáticos, os Orçamentos Participativos – OP, as Parcerias Público-Privadas – PPP e os Conselhos de Políticas Públicas.
Apesar da inegável importância de todos estes mecanismos acima mencionados, são os conselhos que merecem atenção, pois são suas características que mais se aproximam dos arranjos institucionais propostos pelas políticas de turismo como o Grupo Gestor, o Fórum Turístico e, indubitavelmente, os Conselhos, Estadual e Municipal, de Turismo.
Sendo assim, os conselhos podem ser definidos como “espaços públicos que sinalizam a possibilidade de representação de interesses coletivos na cena política e na definição da agenda pública, apresentando um caráter híbrido, (...) parte do Estado e parte da
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A administração pública societal tem suas raízes no chamado “Estado-novíssimo- movimento-social” (PAULA, 2005: 154) que emergiu na Constituinte de 1988, das reivindicações dos movimentos sociais por participação social, respeito à cidadania e pelo fortalecimento do papel da sociedade civil na condução da vida política do país. Este “novo paradigma reformista” de gestão pública constituiu-se a partir de experiências inovadoras de articulação entre Estado e sociedade que combinam mecanismos de democracia representativa e participativa, levadas a cabo pelos governos das Frentes Populares a partir da década de 1980.
sociedade” 95
(CARNEIRO, 2006: 151). E que, a partir de 2002 tiveram um crescimento expressivo dentro do governo que redefiniu o desenho institucional vigente, no qual a sociedade civil participa juntamente com o governo na formulação das decisões acerca de diversas políticas públicas (AVRITZER, 2009).
Como canais institucionalizados de participação, os conselhos marcam uma nova modalidade de controle público sobre a ação governamental e, idealmente, de corresponsabilização quanto ao desenho, monitoramento e avaliação de políticas. Entretanto, apesar da “positividade inerente” atribuída a estes espaços, a relação nestes entre participação e governança nem sempre é causal e muito menos simples.
É isto que mostra o levantamento feito por Côrtes (2005: 15), a partir de vários estudos sobre os “fóruns participativos”, definidos por ela como espaços “institucionalizados, em geral, ligados às esferas subnacionais de governo, nos quais predomina a participação de representantes de interesses sociais organizados”. Estes estudos marcam perspectivas céticas e otimistas sobre tais fóruns96.
O ceticismo em relação a esses espaços se dá sob os argumentos de que estes não garantiriam a participação igualitária entre representantes do governo e da sociedade civil além de indagar “sobre os interesses que são representados, sobre o modo de escolha dos participantes e sobre a natureza das relações entre participantes e grupos sociais supostamente representados” (CÔRTES, 2005: 17). São questões que evidenciam, para este grupo de estudos, que estes espaços não necessariamente produzem formas mais democráticas de relação entre Estado e sociedade.
Já a perspectiva otimista destaca a importância dos fóruns participativos para a criação de democracias participativas e para a melhoria da gestão pública e governança. Neste grupo, duas orientações prevalecem (2005: 27):
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Na literatura corrente existem várias denominações para este tipo de espaço participativo como Conselho Gestor, Conselhos de Políticas Sociais e Conselhos Setoriais. Apesar da confusão, Teixeira (2000: 102-102) alerta que “as especificidades dependem apenas do setor de atividades e da forma como são criados. (...) As denominações legais geralmente referem-se ao nível de governo – municipal, estadual, nacional, seguido do setor de atividades ou do programa a que se refere. No entanto, a natureza definida em lei parece dar aos Conselhos uma forma geral”.
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Só para constar, estes fóruns não incluem apenas os conselhos, mas todos os mecanismos de democracia deliberativa.
A primeira vertente de autores otimistas [na sua maioria habermasianos] focaliza os movimentos socais e considera os fóruns participativos como uma das estruturas institucionais (...) na qual os movimentos sociais e outras associações podem agir. (...) A segunda vertente [predominantemente corporativista], embora pouco desenvolvida, pode vir a oferecer recursos teórico-conceituais para a construção de teorias de médio alcance sobre o papel do Estado na constituição desses fóruns, sobre a sua influência sobre eles, sobre o papel dos fóruns em contextos institucionais e políticos em que se localizam e sobre a natureza das relações que se estabelecem entre os diversos atores que deles participam97.
Não se pretende aqui resgatar a vasta literatura sobre os debates acerca dos efeitos positivos ou negativos dos conselhos e dos outros mecanismos de democracia deliberativa, leitura que pode ser introduzida pelo trabalho de Côrtes (2005), mas atentar para o fato de que esta tese inscreve-se dentro da segunda vertente da perspectiva otimista sobre a efetividade dos espaços de participação para uma melhor governança. Ou seja, considera-se que os conselhos dão possibilidades de ampliar a participação da sociedade civil no processo político98.
Mas, dentro deste contexto, o que se entende por sociedade civil e qual o seu papel no processo político? Sobre esta questão Nogueira (2003: 186) afirma que não há uma compreensão única e consensual do termo, cujo conceito:
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Um contraste marcante da segunda vertente em relação à primeira é que nela, os participantes não representam interesses gerais e coletivos e sim interesses particulares, orientando suas análises por um enfoque neocorporativista ao invés do habermasiano, predominante na primeira vertente.
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O que não desconsidera os obstáculos para uma atuação mais consistente destes, que segundo Carneiro (2006: 165) “estão ligados às dificuldades para realizar e ampliar a participação, viabilizar o envolvimento e o compromisso de atores centrais, tanto governamentais quanto não governamentais, e instituir mecanismos de controle e deliberação efetivos, o que daria condições para que a dimensão igualitária e deliberativa do[s] conselho[s] pudesse, de fato, garantir maiores níveis de eficiência, efetividade e equidade nas políticas públicas”.
(...) serve tanto para que se defenda autonomia dos cidadãos e a recomposição do comunitarismo perdido, como para que se justifiquem programas de ajuste e desestatização, nos quais a sociedade civil é chamada para compartilhar encargos até então eminentemente estatais.
No entendimento do autor, flutua-se atualmente entre conceitos distintos de sociedade civil, tanto no plano teórico como no mais imediatamente político. Assim, a sociedade civil transitou de uma imagem de palco de lutas políticas e empenhos hegemônicos de viés gramsciano, para uma imagem que a converte “ou em recurso gerencial – um arranjo societal destinado a viabilizar tipos específicos de políticas –, ou em fator de reconstrução ética e dialógica da vida social”. Imagens, respectivamente traduzidas por Nogueira (2003: 187) em três tipos-ideais: a sociedade civil político-estatal, a sociedade civil liberista e a sociedade civil social.
Diz o autor que todos estes tipos-ideais e as concepções de sociedade civil que carregam cabem na realidade contemporânea, mas deixa claro que no ressurgimento e difusão dos debates sobre o tema, o que prevalece como referência principal do conceito é a perspectiva liberal-democrática (liberista e social) em vez da perspectiva marxista (político-estatal) de outrora99.
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Isso se deve, segundo Nogueira (2003: 187-188) em primeiro lugar, pela complexificação, diversificação e fragmentação da sociedade projetando um amplo conjunto de novos atores imbuídos de interesses mais particulares e desagregados. Em segundo lugar, o papel das redes de comunicação e informação que tornou o mundo mais interligado e integrado economicamente, o que desencadeou um processo de relativização sobre o poder dos Estados nacionais: “o social ganhou mais transparência e maior autonomia relativa diante do político” mostrando um mundo mais diverso. Em terceiro lugar, ainda a reboque das transformações socioculturais efetivadas pela globalização observa-se a crise da democracia representativa. O protagonismo adquirido pelos meios de comunicação transformou o modo como se produz consensos, como se formam culturas e como se constroem hegemonias, o que acabou por travar a formação e o desenvolvimento de formas mais politizadas de consciência: “Ganhou-se em termos de organização dos interesses e mesmo de ativação democrática, mas perdeu-se em termos de unidade política”. E por último, a “redescoberta” da sociedade civil por esta perspectiva deve-se também à expansão da cultura democrática em geral e da cultura participativa em particular, o que deu impulso ao ativismo comunitário e aos novos movimentos sociais. Todo esse quadro reflete o distanciamento do entendimento da “sociedade civil político-estatal” (gramsciana) e de suas possibilidades redentoras para os problemas sociais da “sociedade civil liberista”, caracterizada como o “setor público não- estatal” tão defendido por Bresser-Pereira no âmbito da gestão pública brasileira, e da “sociedade civil social”, caracterizada por contestar o poder e o sistema em níveis
A contribuição de Nogueira (2003) sobre o tema serve para mostrar a complexidade das discussões sobre sociedade civil e sua relação com o Estado, margeadas por diferentes vertentes teóricas que na prática oferecem desdobramentos políticos também diferentes100. O que abre a possibilidade em também tentar responder, sem parecer simplista, qual a referência de sociedade civil que está na base do chamado “terceiro setor” abraçado pelos espaços de participação abertos pelas políticas de turismo.
Nesse contexto, o entendimento de terceiro setor aqui utilizado tem seus fundamentos na perspectiva liberal-democrática, dado o caráter de sua participação no âmbito da gestão pública brasileira, principalmente, a partir de 1995. Afinal, foi neste período que ficou mais evidente por qual ótica o próprio Estado vê a sociedade civil e o terceiro setor que esta agrega: “como uma instância capacitada para substituir o Estado, trocando as ações públicas permanentes e gerais por iniciativas tópicas e locais” (NOGUEIRA, 2003: 187).
Neste sentido, parece apropriado o seguinte conceito:
Terceiro Setor é a denominação adotada para o espaço composto por organizações privadas, sem fins lucrativos, cuja atuação é dirigida a finalidades coletivas ou públicas. Sua presença no cenário brasileiro é ampla e diversificada, constituída por organizações não-governamentais, fundações de direito privado, entidades de assistência social e de benemerência, entidades religiosas, associações culturais, educacionais, as quais desempenham papéis que não diferem significativamente do padrão conhecido de atuação de organizações análogas em países desenvolvidos. Essas organizações variam em tamanho, grau de formalização, volume de recursos, objetivo institucional e forma de atuação. Tal diversidade é resultante da riqueza e pluralidade da sociedade brasileira e dos diferentes marcos históricos que definiram os arranjos institucionais nas relações entre o Estado e o Mercado. (FISCHER, 2002, p. 45/46, apud PEREIRA, 2011: 4)