100
Ver também Cortês, 2005; Cohen, 2003; Moura e Silva, 2008; Souza Santos, 1998; Avritzer, 2009.
De forma complementar, Mânica (2007: 5-6) ressalta a importância do terceiro setor como esfera de ação localizada entre o Estado e o mercado, nem acima e nem abaixo, pois se trata “de um setor intermediário entre Estado e o mercado, entre o setor público e o setor privado, que compartilha de alguns traços de cada um deles”. Isso leva a pensá-lo como um “ente intermediário” ao qual podem ser transferidos serviços de interesse público, dado o seu objetivo “não egoístico do proveito próprio, mas com objetivo de colaborar com o interesse geral da sociedade”.
Por este raciocínio, apesar dos debates e confusões sobre quais entidades de fato integram o terceiro setor, considerando a abrangência, finalidade e natureza jurídica das organizações (PEREIRA, 2011; MURARO; LIMA, 2003), opta-se em definir as entidades que o compõem pela distinção dos interesses público/privados que as mobilizam. Partindo dessa dicotomia, “pode-se verificar que as entidades de fins coletivos restritos aos seus integrantes não fazem parte do terceiro setor, pois sua atividade é voltada não para o público, mas para o privado” (MÂNICA, 2007: 5). Dessa maneira, estariam excluídas desta categoria as entidades de classe e as representativas do empresariado.
O que acompanha o entendimento dos indivíduos ouvidos no desenvolvimento da pesquisa empírica que não percebem estas entidades como pertencentes ao rol daquelas caracterizadas como terceiro setor, estando aí inclusas apenas as Instituições de Ensino Superior – IES, as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP e as Organizações Não governamentais – ONG. Percepção que segue a tendência de boa parte da literatura sobre sociedade civil, que vê nas organizações advindas dos movimentos sociais, originadas fora dos marcos do Estado e do mercado, sua maior expressão (SOUZA SANTOS, 1998; COHEN, 2003).
Assim, a noção predominante é de que o “público, entendido como o que é de todos e para todos, se opõe tanto ao privado, que está voltado para o lucro ou para o consumo, como ao corporativismo, que está orientado para a defesa política dos interesses setoriais ou grupais” (BRESSER PEREIRA; CUNIL GRAU, 1999, apud MÂNICA, 2007: 6). O que sustenta o argumento de que as entidades criadas para desenvolver atividades em benefício de um círculo restrito de pessoas, como os sindicatos ou associações de classe, possuem caráter privado mesmo que não tenham finalidade lucrativa. Desse modo, e apesar dessas entidades estarem vinculadas conceitualmente ao terceiro setor, é no segundo setor que estas se situam.
Quadro 2 – Estado e sociedade civil e suas finalidades
ESTADO FINALIDADE PÚBLICA PRIMEIRO SETOR
SOCIEDADE CIVIL FINALIDADE PÚBLICA TERCEIRO SETOR SOCIEDADE CIVIL FINALIDADE PRIVADA
(CORPORATIVA)
SEGUNDO SETOR
SOCIEDADE FINALIDADE PRIVADA
(LUCRATIVA)
SEGUNDO SETOR Fonte: Mânica (2007).
O objetivo de diferenciar os representantes da sociedade civil deste modo serve para definir, juntamente com a diferenciação feita no quadro das elites burocráticas, quem são os atores sociais que se relacionam nos espaços de participação aberto pelas políticas de turismo. Desse modo, nestes espaços, a exemplo dos Conselhos de Turismo, do Grupo Gestor e dos Fóruns Turísticos que atuam na Paraíba, interagem políticos e técnicos de vários órgãos representando o setor público; as associações de profissionais e empresários e os sindicatos representando o setor privado e as ONGs, OSCIPs e IES representando o terceiro setor.
Assim especificado quem é a sociedade civil de que se está falando neste contexto, é relevante perguntar também como se dá sua participação no processo político oportunizado por estes espaços? Aqui, parte-se do pressuposto de que a participação política “abrange as ações que ocorrem nos limites e regras de um sistema político, e os atores em disputa procuram maximizar sua influência nas decisões políticas” (AVELAR, 2007: 265) que podem ser sistematizadas, por suas manifestações empíricas, em três canais de participação: o eleitoral, o organizacional e o corporativo.
O primeiro abrange todo o tipo de participação via processo eleitoral e pelas atividades dos partidos políticos. O segundo consiste em formas de participação viabilizada por organizações coletivas no âmbito da sociedade civil, cuja maior expressão se dá a partir de experiências de gestão pública em parceria com estas organizações, a exemplo dos conselhos e dos OPs. São organizações, em geral, “constituídas à base de uma situação de déficit de reconhecimento” (AVELAR, 2007: 268). E por fim, as vias corporativas de participação, que são constituídas pelas organizações que representam interesses privados junto ao Estado. Essas atividades, exercidas por grupos e associações contrários ao conflito, são vistas como positivas pela elite porque não tem a pretensão de modificar os valores que fundamentam o sistema de interesses dominante.
Olhando para as experiências participativas nas políticas de turismo de 1994 até hoje, pode-se perceber que os atores da sociedade civil, anteriormente especificados, utilizam canais corporativos e organizacionais para se fazer presentes no processo político. Em um primeiro momento, a maior abertura dos canais organizacionais deu oportunidades de participação para os representantes do trade turístico e de organizações de setores da sociedade indiretamente envolvidos com a atividade que, historicamente estavam distantes do processo decisório que o planejamento do turismo envolve.
Entretanto, este cenário político é dinâmico e em suas adaptações foi sendo esvaziado de seus representantes voltados aos interesses coletivos em favor dos de mercado. A predominância de representação das organizações cujos interesses são privados nos canais organizacionais de participação, a exemplo dos conselhos, acabou por amplificar as possibilidades de influência destes grupos nas decisões políticas. Afinal, é um grupo, representantes da elite local101, utilizando dois canais de participação. Explica-se:
À emergência dos Conselhos de Turismo seguiu a tendência de criação de vários conselhos de políticas públicas, constituídos a partir de demandas sociais nas áreas de saúde, educação, meio ambiente, esporte, juventude dentre outras (MORONE, 2009; LAMBERTUCCI, 2009; AVRITZER, 2009). E, originado e imiscuído neste conteúdo social, os conselhos de turismo favoreceram o aparecimento dos segmentos organizados menos ouvidos dentro do sistema turístico, tais como os movimentos ambientalistas e os de proteção ao patrimônio histórico e cultural.
101
Segundo Dulci (2007) o termo elite é utilizado para designar categorias de indivíduos que se encontram em posição superior aos demais e que possuem influência dentro de suas respectivas áreas, pois estas possuem atributos valorizados para exercerem essa liderança. Poder econômico e político, status social, tradição, talento, capacidade de comandar e as redes de influência de famílias e de grupos são atributos atualmente valorizados que possibilitam a indivíduos e grupos à condição de “elite”. Enquadram-se neste rol as elites políticas, as elites burocráticas, as elites intelectuais, as elites sindicais e as elites empresariais que se relacionam no jogo político. Assim, as entidades representativas do mercado, sejam de trabalhadores ou de empresários, constituem a elite cuja participação na política é orientada pelos recursos materiais e simbólicos de que dispõe. Ou seja, a condição de elite dá também a esse grupo a condição de centralidade no processo político, no qual a “intensidade de participação varia conforme a posição social do indivíduo porque, quanto mais central, do ponto de vista da estrutura social, maior participação e maior o senso de agregação” (AVELAR, 2007: 271).
São espaços que foram erigidos pelos ditames do discurso sustentável e da ampliação da participação102. E, ao estabelecer normativamente a integração entre representantes do setor público, setor privado, terceiro setor e comunidade103, estes espaços defendem demandas também sociais de interesse público. Nesse sentido, sua forma de se relacionar com Estado é organizacional.
De outra maneira, o acanhamento do chamado terceiro setor, e das demandas gerais trazidas por ele, e a predominância dos representantes do mercado na prática dos arranjos institucionais estudados104 caracterizam os canais de participação política mais como sendo corporativos. Pode-se dizer então que sua função define sua relação com o Estado, pois são os interesses corporativistas que prevalecem nestes arranjos. O que diferencia esse tipo de relação entre estes grupos de interesses e os setores do Estado é que agora esta relação não se dá apenas diretamente com o Estado, mas também e, principalmente, nos espaços de participação abertos por ele.
Entre o formato e a dinâmica, aqui prevalece para o entendimento desses espaços a função de suas relações. O que distancia desta análise os pressupostos teóricos relativos aos movimentos sociais organizados, inseridos no contexto de uma sociedade civil político-estatal, e a orienta para um viés mais neocorporativista.
Afinal, é por este viés que melhor pode se entender como aos grupos de interesses privados é atribuído status público105 (OFFE, 1994)
102
Foi o forte discurso sustentável entre os anos de 1995 a 2005, movido pela busca da relação integrada e equilibrada entre os sistemas sociais, culturais, espaciais, econômicos e ambientais, que conseguiu, a princípio, trazer para os “fóruns participativos” de turismo, além dos representantes do setor privado, representantes de organizações de interesse coletivo. São organizações de viés ambiental, histórico, cultural e social defensoras de setores historicamente impactados negativamente pela atividade mal planejada das décadas de 1970 e 1980. A este cenário alia-se um contexto estatal favorável à participação, mais evidente a partir de 2002, alicerçado em mecanismos que envolvem velhos e novos modelos de gestão pública que, em tese, facilitariam a execução de políticas cuja meta é o “desenvolvimento” em todas as suas qualificações.
103
O termo comunidade, comumente usado nos documentos governamentais como forma de mostrar uma participação ampla, é um termo amiúde vazio, pois nenhum destes espaços formais permite a participação de indivíduos, pertencentes à comunidade, sem representação formal. Tais documentos reproduzem a noção de que a “comunidade” é composta por receptores amorfos que desfrutarão dos benefícios do turismo, quando na realidade, a comunidade já é, enquanto corpo social, constituída por representantes do setor público, privado e terceiro setor. Afinal, todos nós somos “a comunidade”. 104
Análises sobre os espaços de participação em turismo na Paraíba justificam esta assertiva.
105
e o seu papel como coparticipe na execução de políticas, como por exemplo, as de turismo106.
Diante do panorama descrito nesta seção é aceitável afirmar que as mudanças institucionais buscam dar ao Estado maior capacidade de ação para melhorar seu desempenho. E as maneiras pelas quais o Estado se relaciona com a sociedade civil orientam tais mudanças. Isso pode ser percebido no plano da administração pública a partir dos pressupostos do gerencialismo como de outros modelos de gestão que adotam vários mecanismos para este fim. Entretanto, a partir da literatura sobre o tema, pode-se aferir que são mecanismos não necessariamente orientados, apesar dos discursos, por uma racionalidade de eficiência e efetividade das políticas públicas, mas sim por uma racionalidade que busca administrar as demandas.
[Esta última] diz respeito não tanto aos objetivos desejáveis e aos cursos de ação racional- intencional mais efetivos/eficientes para atingi- los, mas às regras básicas aos arranjos estruturais e aos esquemas institucionais que constituem o meio mais apropriado para a política pública” (OFFE, 1994: 237).
Neste sentido, o contexto institucional importa e tem papel importante para o entendimento da efetividade ou não dos espaços de participação abertos pelas políticas públicas. Mas até que ponto as instituições conseguem constranger comportamentos para que estes