Sénat

a. Projet de loi n° 279, transmis au Sénat le 15 janvier 2014 - Article 3

Le code rural et de la pêche maritime est ainsi modifié :

1° Le chapitre I^er du titre I^er du livre III est complété par des articles L. 311-4 à L. 311-7 ainsi rédigés :

« Art. L. 311-4. - Peut être reconnu comme groupement d'intérêt économique et environnemental, à l'issue d'une sélection dans des conditions fixées par décret, tout groupement doté de la personnalité morale comprenant plusieurs exploitants agricoles et, le cas échéant, d'autres personnes physiques ou morales, privées ou publiques, dont les membres s'engagent collectivement à mettre en oeuvre un projet pluriannuel de modification ou de consolidation durable de leurs systèmes ou modes de production et de leurs pratiques, en visant une double performance économique et environnementale. Les exploitants agricoles doivent détenir ensemble la majorité des voix au sein des instances décisionnelles du groupement.

« Art. L. 311-5. - Pour permettre la reconnaissance d'un groupement comme groupement d'intérêt économique et environnemental, le projet pluriannuel mentionné à l'article L. 311-4 doit :

« 1° Associer plusieurs exploitations agricoles sur un territoire cohérent leur permettant de favoriser des synergies ;

« 2° Proposer des actions relevant de l'agro-écologie permettant d'améliorer la performance économique et la performance environnementale de ces exploitations, notamment en favorisant l'innovation et l'expérimentation agricoles ;

« 3° Répondre aux enjeux économiques et environnementaux du territoire où sont situées les exploitations agricoles concernées, notamment ceux identifiés dans le plan régional de l'agriculture durable mentionné à l'article L. 111-2-1 et en cohérence avec les projets territoriaux de développement local existants ;

« 4° (nouveau) Prévoir les modalités de capitalisation des résultats obtenus sur les plans économique, environnemental et, le cas échéant, social, permettant leur diffusion.

« Le projet pluriannuel peut comporter une dimension sociale en mettant en oeuvre des mesures de nature à améliorer les conditions de travail des membres du groupement et de leurs salariés, à favoriser l'emploi ou à lutter contre l'isolement en milieu rural.

« Les conditions de présentation à l'autorité administrative du projet pluriannuel du groupement, la procédure de reconnaissance de la qualité de groupement d'intérêt économique et environnemental, les modalités de suivi et de diffusion des résultats obtenus et les critères d'évaluation du projet pluriannuel ainsi que les conditions dans lesquelles la qualité de groupement d'intérêt économique et environnemental peut être retirée sont fixés par décret. Le décret définit un cadre national relatif aux types de critères économiques, environnementaux et, le cas échéant, sociaux pouvant être pris en compte dans le cadre de la procédure de reconnaissance et au régime juridique du groupement. La qualité de groupement d'intérêt économique et environnemental est reconnue pour la durée du projet pluriannuel.

« Art. L. 311-6. - Les actions menées dans le cadre de leur projet pluriannuel par les agriculteurs membres d'un groupement d'intérêt économique et environnemental au bénéfice d'autres agriculteurs membres sont présumées relever de l'entraide au sens de l'article L. 325-1.

« Art. L. 311-7. - Tout ou partie des actions prévues dans le projet pluriannuel mentionné à l'article L. 311-4 peuvent bénéficier de majorations dans l'attribution des aides publiques. » ;

1° bis (nouveau) Après l'article L. 325-1, il est inséré un article L. 325-1-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 325-1-1. - Sont également considérés comme relevant de l'entraide au sens de l'article L. 325-1, sans préjudice de la réglementation qui leur est applicable, les échanges, entre agriculteurs, de semences ou de plants n'appartenant pas à une variété protégée par un certificat d'obtention végétale et produits sur une exploitation hors de tout contrat de multiplication de semences ou de plants destinés à être commercialisés. » ; 2° (Supprimé)

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b. Rapport n° 386 de MM. Didier GUILLAUME et Philippe LEROY, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 19 février 2014

- Exposé général (…)

B. LES MESURES DU PROJET DE LOI.

1. Créer un cadre pour encourager le regroupement des agriculteurs autour de projets innovants.

a) La création du GIEE et l'extension du bail environnemental.

Le GIEE constitue l'une des principales innovations du projet de loi, et le socle institutionnel de la mise en place de la démarche agro-écologique.

Il s'agit avec cet outil d'aller au-delà de l'agriculture raisonnée, qui constitue une démarche individuelle et qui ne vise aucunement à changer de modèle mais à optimiser les utilisations d'intrants en restant dans un modèle classique de production.

Tel qu'envisagé par le projet de loi, le GIEE est un cadre souple. Il pourrait servir à la mise en oeuvre de mesures agro-environnementales de nouvelle génération, conçues non pas comme des mesures individuelles mais des mesures systèmes. Il encourage les agriculteurs à se regrouper, mais aussi à s'associer avec d'autres acteurs pour mettre en œuvre de nouvelles pratiques. Le projet de loi prévoit que les GIEE fonctionnent en lien avec un territoire de mise en œuvre. C'est un instrument juridique nouveau pour une coopération gagnant-gagnant entre acteurs qui cherchent à la fois une meilleure performance économique et une performance environnementale.

Le projet de loi comprend aussi d'autres avancées visant à mieux prendre en compte la problématique environnementale : il envisage en particulier de développer le bail rural environnemental, qui est actuellement un bail dérogatoire au droit commun, en proposant à tous les propriétaires d'y recourir.

(…)

A. LES APPORTS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE.

Sur plus de 1 300 amendements déposés devant la commission des affaires économiques et près de 1 700 examinés en séance publique, lesdéputés en ont adopté 408 en commission et 208 en séance.

Si le texte a évolué, ses principales avancées n'ont pas été remises en cause : l'Assemblée nationale a apporté précisions et compléments, en s'inscrivant dans la philosophie générale du projet de loi.

1. Un engagement résolu dans l'agro-écologie.

Le texte voté par l'Assemblée nationale conforte l'ambition du texte initial de changer de modèle, d'aller vers l'agro-écologie.

(…)

Les GIEE prévus à l'article 3 ont été conservés et confortés : les députés ont souhaité qu'ils aient la personnalité morale et que les agriculteurs y soient majoritaires.

(…)

- Article 3

(articles L. 311-4 à L. 311-7 [nouveaux], L. 666-1 et L. 325-1-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Création des groupements d'intérêt économique et environnemental et définition des

conditions de leur reconnaissance

Objet : cet article donne un statut juridique aux groupements d'intérêt économique et environnemental (GIEE). L'activité exercée par les associés d'un GIEE est considérée comme relevant de l'entraide agricole, de même que l'échange de semences et plants du domaine public entre agriculteurs, qu'ils soient ou non membres du GIEE.

I. Le droit en vigueur

La demande sociale croissante de respect de l'environnement, de prise en compte de l'impératif écologique dans les politiques publiques trouve un retentissement particulier dans le secteur agricole.

L'activité agricole se déploie en relation étroite avec les milieux naturels et rétroagit fortement avec son environnement. Les formidables progrès de la production agricole depuis la fin de la seconde guerre mondiale s'expliquent largement par la mécanisation, l'utilisation d'engrais chimiques, de produits de traitement des plantes, et de technologies qui ne sont pas sans effets sur l'environnement.

L'impératif de lutte contre les émissions de gaz à effets de serre (GES), de préservation de la biodiversité, de prévention des pollutions, en particulier des milieux aquatiques, a conduit à l'édiction de normes de plus en plus exigeantes qui s'imposent au secteur agricole.

Ainsi, les agriculteurs ne bénéficient des aides de la PAC qu'à condition de respecter un corpus de règles d'éco-conditionnalité : les bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) imposées aux agriculteurs depuis 2005 les contraignent à respecter une bande tampon le long des cours d'eau, à ne pas

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retourner les prairies permanentes, à ne pas brûler les résidus de culture, à conserver les haies, limiter l'irrigation ou encore à organiser une certaine rotation des cultures.

Certains agriculteurs peuvent aussi choisir de s'engager volontairement dans des démarches de production plus respectueuses de l'environnement et bénéficier d'aides publiques : le développement de l'agriculture biologique, caractérisée par l'absence d'utilisation de fertilisants ou produits de traitement issus de la chimie de synthèse, a ainsi pu s'appuyer sur un arsenal de soutiens tant en provenance de la PAC que de crédits nationaux et incitations fiscales nationales. Les mesures agro-environnementales (MAE) répondent aussi à la même logique de compensation auprès des agriculteurs des surcoûts ou pertes de production engendrées par leur engagement dans des pratiques vertueuses.

Qu'il s'agisse des BCAE, des MAE ou de l'agriculture biologique, les politiques publiques dépendent des démarches individuelles des agriculteurs et l'engagement de ces derniers ne se mesure qu'à l'échelle de l'exploitation individuelle.

Or, comme le notait le rapport sur l'agro-écologie présenté par Mme Marion Guillou en mai 2013^18(*), « certains services écologiques rendus par l'agriculture nécessitent d'être appréhendés à des échelles territoriales et temporelles dépassant le cadre de la seule exploitation agricole et de la gestion annuelle ». Dès lors les approches traditionnelles doivent être repensées et des cadres juridiques adaptés doivent permettre l'engagement de démarches collectives.

Les structures collectives permettant d'associer les agriculteurs sont nombreuses et prennent des formes variées : des associations d'éleveurs aux coopératives, il existe toute une palette de solutions pour mettre en commun des moyens et des projets. La forme la plus ancienne et la plus souple, car elle ne nécessite aucune création de personnalité morale et aucun formalisme particulier, est l'entraide.

La mise en place de démarches agro-écologiques doit trouver un cadre collectif adapté. A la suite de la Conférence nationale du 18 décembre 2012 lançant la démarche « produisons autrement », le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt avait lancé en 2013 un premier appel à projet doté de 2,5 millions d'euros visant à soutenir et amplifier la diffusion de formes d'agriculture performantes sur les plans économique et environnemental.

Il s'agit pour des agriculteurs, rejoints le cas échéant par d'autres acteurs liés au monde agricole, de mettre en oeuvre collectivement des innovations contribuant à améliorer significativement les impacts des systèmes d'exploitation sur l'environnement tout en préservant ou améliorant leurs résultats économiques. Au total, six plans d'action sont également mobilisés autour de la démarche « produisons autrement » :

- le plan Ecophyto, qui vise à réduire l'utilisation des pesticides ;

- le plan Ecoantibio, qui a pour but de réduire l'utilisation des antibiotiques en élevage ;

- le plan énergie méthanisation autonomie azote (EMAA), qui a pour objet de mieux valoriser les effluents organiques d'élevage pour réduire la pollution des eaux par les nitrates, tout en réduisant la dépendance aux engrais chimiques ;

- le plan apiculture durable, destiné à lutter contre la mortalité des abeilles et à bénéficier à plein des services environnementaux qu'elles rendent aux cultures ;

- le plan protéines végétales, qui ambitionne de réduire la dépendance des élevages au soja importé et d'améliorer l'autonomie fourragère de la ferme France ;

- le programme national ambition bio 2017, qui fixe l'objectif de poursuivre et conforter la progression des productions bio sur l'ensemble du territoire.

De nouvelles ressources ont été mises à disposition de l'appel à projet de mobilisation pour l'agro-écologie, portant l'enveloppe des soutiens du compte d'affectation spéciale pour le développement agricole et rural (CASDAR) à 6,7 millions d'euros. D'après les chiffres fournis par le ministère de l'agriculture, arrêtés fin décembre 2013, ont été sélectionnés 103 projets regroupant plus de 3 000 agriculteurs, couvrant une grande diversité de problématiques et portées par des structures très diverses : chambres d'agriculture, coopératives, groupes d'études et de développement agricole (GEDA), associations d'agriculteurs...

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 3 du projet de loi définit un cadre juridique pour mettre en oeuvre les démarches collectives visant la double performance économique et environnementale.

Les articles L. 311-4 à L. 311-7 sont insérés dans le code rural et de la pêche maritime pour créer les groupements d'intérêt économique et environnemental (GIEE), cadre juridique souple porteur des démarches agro-écologiques.

Le GIEE doit remplir plusieurs conditions pour pouvoir être ainsi labellisé :

- il doit associer plusieurs agriculteurs, le cas échéant avec d'autres personnes. Le projet de loi initial n'oblige pas à créer une personne morale pour constituer un GIEE, considérant cette solution trop lourde et privilégiant la nécessaire souplesse du dispositif ;

- le groupement doit avoir pour but la mise en oeuvre d'un projet pluriannuel de modification de leurs systèmes de production, dans un but d'amélioration de leurs performances tant économiques que du point de vue environnemental ;

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- le groupement doit enfin répondre à une logique territoriale.

La reconnaissance du GIEE intervient à la suite d'unprocessus de sélection dont l'ensemble des modalités d'organisation, qu'il s'agisse de la forme de la demande ou des critères d'évaluation, est renvoyé par l'article L.

311-4 à un décret d'application. Cette reconnaissance peut entraîner le bénéfice de majorations d'aides publiques, selon les termes du nouvel article L. 311-7. Le nouveau règlement sur le deuxième pilier de la PAC prévoit en effet que le taux de soutien public aux investissements réalisés dans un cadre collectif puisse faire l'objet d'une majoration pouvant aller jusqu'à 20 points^19(*). Le GIEE pourrait constituer le réceptacle de tels investissements. Il pourrait aussi être le cadre de mise en oeuvre des futures MAE-système comme par exemple l'adoption de systèmes fourragers économes en intrants.

Le projet de loi donne du GIEE une définition souple et laisse de grandes marges de manoeuvres au pouvoir réglementaire pour définir la procédure de sélection, de reconnaissance, ainsi que les conséquences qui s'attachent à la labellisation en tant que GIEE.

L'article L. 311-6 donne un statut fiscal dérogatoire aux actions menées dans le cadre du GIEE en précisant que les actions menées par les agriculteurs membres du GIEE au bénéfice des autres membres sont présumées relever de l'entraide. Il s'agit d'une présomption simple, qui peut toujours être contredite par une preuve contraire.

L'entraide en agriculture

Forme ancienne et traditionnelle de coopération entre agriculteurs, l'entraide est régie par les articles L. 325-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime. L'entraide se définit comme un échange de services entre agriculteurs, effectuée gratuitement.

A ce titre, les prestations réalisées dans le cadre de l'entraide ne sont assujetties ni à la taxe sur la valeur ajoutée ni à la contribution économique territoriale et ne donnent lieu au versement d'aucun salaire, et donc d'aucune cotisation sociale.

Pour autant, l'entraide peut donner lieu au remboursement par le bénéficiaire des services et travaux effectués des frais engagés dans le cadre de l'entraide. Il existe dans chaque département des barèmes indicatifs d'entraide disponibles dans les chambres d'agriculture.

L'entraide ne nécessite pas forcément un contrat écrit et la responsabilité en cas d'accidents du travail ou d'accidents avec un tiers restent endossée par celui qui exécute la prestation dans le cadre de l'entraide.

L'article 3 est complété par une disposition modifiant l'article L. 666-1 du code rural et de la pêche maritime. Celui-ci impose aux vendeurs de grains de passer par un organisme stockeur, collecteur agréé des céréales. Or certains GIEE peuvent avoir pour but de développer une filière d'approvisionnement des éleveurs en aliments provenant d'autres membres du groupement.

Le projet de loi propose donc que les membres du GIEE puissent échanger directement entre eux des céréales.

Afin de garantir la fiabilité de l'information statistique en matière de productions végétales, qui repose sur les données transmises par les collecteurs à FranceAgrimer, les producteurs associés dans le cadre du GIEE devront déclarer les quantités ainsi commercialisées.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sans remettre en cause l'esprit qui a présidé à la création d'un statut juridique des GIEE, les députés ont profondément remanié l'article 3, qui a au demeurant suscité de longs et passionnés débats tant en commission qu'en séance publique.

Ils ont d'abord, à l'initiative du rapporteur, M. Germinal Peiro, imposé que le GIEE soit doté de la personnalité morale. Il ne s'agit pas de créer une personne morale spécifique, une personne morale existante comme une coopérative ou une association d'agriculteurs pouvant demander à être reconnue comme GIEE.

L'objectif du rapporteur consiste à mieux identifier une structure porteuse, chargée notamment d'assurer l'administration du groupement.

Les députés ont accepté que les GIEE accueillent largement en leur sein tant des personnes physiques que des personnes morales, publiques ou privées, mais ont aussi prévu, à l'initiative du rapporteur, que les agriculteurs restent maîtres des destinées du GIEE en détenant la majorité des voix au sein des instances décisionnelles.

Les députés ont apporté en outre de nombreuses précisions sur les conditions de reconnaissance des GIEE, exigeant explicitement que les actions menées relèvent de l'agro-écologie, que le regroupement se déploie sur un territoire cohérent, et qu'il agisse en cohérence avec les projets de développement local existant déjà. Pour autant les députés ont rappelé que le cadre juridique du GIEE resterait un cadre national. Ils ont également élargi les conditions de reconnaissance des GIEE aux groupements menant des actions visant non pas seulement à modifier leurs pratiques mais à consolider des pratiques nouvelles déjà engagées : il s'agit de ne pas pénaliser les précurseurs.

À l'initiative du rapporteur, les députés ont également ajouté une nouvelle condition de reconnaissance des GIEE : ceux-ci devront diffuser les résultats qu'ils ont obtenus auprès des autres agriculteurs, dans le but

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de faire partager leur expérience. Les changements de pratique doivent faire école pour assurer le succès du modèle de l'agro-écologie.

Ils n'ont en revanche pas imposé que le GIEE poursuive également de manière obligatoire un but social. Un amendement a été adopté pour indiquer que le projet pluriannuel pouvait comporter un volet social, visant soit à l'amélioration des conditions de travail, soit à favoriser l'emploi soit à lutter contre l'isolement en milieu rural.

À l'initiative de M. Dominique Potier, l'Assemblée nationale a souhaité donner de la visibilité au GIEE en prévoyant que la reconnaissance en tant que GIEE serait valable pour la durée du plan pluriannuel.

Malgré tout, les GIEE qui ne rempliront plus les critères de reconnaissance pourront se voir retirer cette qualité.

Enfin, deux amendements ont été adoptés concernant les échanges de semences et le commerce des céréales : - Tout d'abord, à l'initiative du rapporteur, un article L. 325-1-1 du code rural a été ajouté pour faire relever de l'entraide les échanges de semences du domaine public. Cette qualification est valable que les échanges soient pratiqués au sein du GIEE ou en dehors. Cette disposition définit uniquement le statut juridique de l'échange de semences, qui ne peut pas échapper aux autres réglementations qui s'appliquent aux semences, comme la règlementation sanitaire. Il s'agit simplement de donner une base légale aux pratiques anciennes d'échanges de semences, indispensables à la sécurisation du stock semencier, avec un garde-fou supplémentaire : les stocks ne doivent pas être issus du surplus de l'exécution d'un contrat de multiplication de semences.

- Ensuite, de nombreux amendements venus de tous bords politiques ont conduit à supprimer la possibilité de commercialiser les céréales directement dans le cadre d'un GIEE, sans passer par un organisme collecteur agréé. Malgré les précautions prises dans la rédaction du 2° de l'article 3, imposant qu'une commercialisation en direct fasse tout de même l'objet d'une déclaration des quantités vendues à FranceAgrimer, les députés ont craint d'affaiblir l'ensemble de l'édifice sur la collecte de céréales. Certains ont aussi craint la constitution de GIEE d'opportunité, visant simplement à échapper à la centralisation de la collecte.

IV. La position de votre commission

Votre commission a conservé les principales avancées enregistrées sur le GIEE lors de l'examen du projet de loi par l'Assemblée nationale. A l'initiative de votre rapporteur, plusieurs amendements ont été adoptés pour donner obligatoirement une dimension sociale aux GIEE, pour définir le cadre national qui leur est applicable

Votre commission a conservé les principales avancées enregistrées sur le GIEE lors de l'examen du projet de loi par l'Assemblée nationale. A l'initiative de votre rapporteur, plusieurs amendements ont été adoptés pour donner obligatoirement une dimension sociale aux GIEE, pour définir le cadre national qui leur est applicable