Une rupture dans l’économie publique : la contestation théorique du modèle de la convention de la réglementation extérieure

II.1.1.1 Les prescriptions de l’économie publique concernant la réglementation des industries de réseau.

- La théorie du monopole naturel

La théorie du monopole naturel155 repose sur l’hypothèse que certaines industries se caractérisent par des fonctions de coût constamment sous-additives. Dans ces situations, une firme unique s’avère plus efficace qu’un ensemble de firmes en concurrence. Cependant, une firme, qui adopterait une tarification optimale et qui donc fixerait son prix au niveau du coût marginal, subirait une perte. En d’autres termes, il existe une antinomie entre le profit de l’entreprise et la maximisation du surplus collectif156.

Le graphique suivant, tiré de Lévêque157, illustre l’équilibre du monopole en rendements croissants.

La droite RM donne à la fois la quantité demandée et la recette moyenne. CM indique le coût moyen de la firme. Cm donne son coût marginal que nous supposerons constant et toujours inférieur au coût moyen. Si l’on applique la tarification optimale, le prix s’établit en A. Le monopoleur écoule la quantité optimale q* de produit et maximise ainsi le surplus social. Les recettes du monopole sont alors égales à Cmq*. Or, son coût total est donné par CF+Cmq*. Le monopole ne couvre pas ses coûts fixes en tarifiant au coût marginal et supporte donc une

155 _{La théorie de la régulation publique du monopole naturel pose les principes de tarification au coût marginal.}

Elle indique les investissements devant minimiser le coût moyen sur le long terme. Elle donne des règles quant à la régulation de l’entrée pour éviter la duplication des infrastructures. Cependant, elle n’indique rien sur les questions de l’intégration verticale et des droits de propriété. Le choix entre la propriété publique et la régulation d’un opérateur privé n’est pas dérivé des enseignements de ce modèle.

156

L’argument de l’existence d’un monopole naturel fut utilisé dès 1887 par le gouvernement américain pour réguler les chemins de fer. La régulation de la « concurrence destructive » apparaissait comme un moyen de corriger ses conséquences préjudiciables en terme de bien être.

157

Lévêque F., (1998), Economie de la réglementation , Repères- La découverte, Paris,125 p.

Tarification du monopole

perte égale à l’aire du rectangle ADCB. A l’inverse, s’il tarifie au coût moyen, l’équilibre va s’établir en C. Ses coûts fixes seront couverts, mais la quantité écoulée sera sous-optimale (q0). L’économie va donc subir une perte de bien être égale au triangle CBF.

Pour atteindre l’équilibre de concurrence pure et parfaite, deux voies sont susceptibles d’être suivies. La première fut celle proposée par Dupuit, Hotteling et Vickrey, il s’agit de subventionner la perte du monopole de façon à ce que celui-ci puisse tarifier au coût marginal. S’il s’agit bien d’une solution optimale de premier rang, l’absence d’un impôt forfaitaire fait que le financement de cette subvention par l’impôt induit de nouvelles distorsions. La seconde, la tarification optimale de second rang pour les monopoles astreints à l’équilibre budgétaires, a été présentée dans notre section I.2. La règle de Ramsey-Boiteux indique qu’il est alors nécessaire d’ajouter des péages aux coûts marginaux, inversement proportionnels aux élasticités prix de la demande, pour permettre au monopole d’atteindre l’équilibre budgétaire sans pour autant devoir tarifier au coût moyen.

- La réglementation publique des industries de réseaux

Cependant, le comportement optimal de la firme monopoleuse se traduit par l’extorsion du surplus du consommateur. Il appartient donc à l’Etat de veiller, d’une part, à ce qu’aucune firme n’entre sur le marché en occasionnant ainsi des pertes de surplus collectif (gaspillage du fait de la duplication des réseaux par exemple) et d’autre part à ce que la firme ne puisse maximiser son profit. Deux voies de régulation sont alors possibles. La première, expérimentée aux Etats-Unis, réside en l’imposition à un monopole privé réglementé de prix de concurrence. La seconde suppose la nationalisation des entreprises du secteur, afin de s’assurer d’une tarification de type concurrentiel malgré les spécificités de l’industrie. Cette seconde approche a été présentée dans notre section I.2. Celle-ci conduit à la réglementation des firmes opérant dans le secteur non différencié de façon à les conduire à tarifier au coût marginal. En cas de nationalisation, les missions dévolues à l’entreprise publique sont alors de trois ordres158. Il s’agit :

- de protéger l’entreprise contre une concurrence destructrice (les droits exclusifs visent à garantir l’entreprise contre des stratégies d’écrémage portant sur les segments rentables),

158

Percebois J., (1997), « La dérégulation de l’industrie électrique en Europe et aux Etats-Unis : un processus de décomposition - recomp osition », Cahiers de recherche du CREDEN, n° 97.04.08, Montpellier, Juillet, 41p.

- de défendre le particulier contre les abus du concessionnaire (extorsion du surplus du consommateur),

- de porter des objectifs d’intérêt national (politique énergétique, objectifs macroéconomiques…).

- L’organisation optimale du secteur électrique

Le cadre allaisien retenu, la question du choix du modèle optimal d’organisation du système électrique, reste à déterminer. Il existe selon M.Boiteux159, deux types de monopoles naturels. Dans le premier, le monopole du produit suppose celui du service associé. Il n’existe aucun substitut possible. Se rattachent à ce cas l’eau et l’électricité. Dans d’autres cas, le monopole du produit n’induit pas celui du service. L’exemple de la SNCF, confrontée à la concurrence de la route et de l’avio n, montre qu’il peut exister des produits substituts. La concurrence peut discipliner les prix de l’entreprise publique malgré son caractère purement monopolistique. Cependant, ce mécanisme disciplinant n’existe pas pour la première catégorie. La seule mise en concurrence possible serait alors au niveau de la mise aux enchères de la concession. L’exemple de l’électricité allemande avant la libéralisation du marché tend à montrer l’utilité d’une régulation tarifaire du secteur. Boiteux va même jusqu’à défendre la nationalisation, arguant des caractéristiques techniques des équipements (poids des investissements, durée de vie des installations et unicité des réseaux). La concession lui parait trop favorable aux entreprises délégataires de service public. L’impossibilité de rédiger des contrats complets se paie par l’abandon de rentes excessives aux entreprises. La rente de monopole apparaît à travers le cas allemand où les tarifs locaux étaient, avant la libéralisation, supérieurs de 25 à 30% aux tarifs français.

Il existe, selon Boiteux, quatre types de régulation des secteurs électriques. Le premier modèle est celui qui prévalait aux Etats-Unis. Des firmes privées disposaient d’un monopole local mais voyaient leurs rémunérations encadrées par des réglementations de type rate of return. Le problème de cette législation vient des faibles mécanismes incitatifs mis en œuvre. Soit le régulateur connaît les coûts de l’entreprise et celle-ci n’a plus d’intérêt à réaliser des investissements en vue d’accroître sa productivité, soit il ignore ceux-ci et auquel cas, l’entreprise peut dégager de fortes rentes informationnelles. Le second modèle correspond à

159

Boiteux M., (1999), « Services publics : monopole ou concurrence ? », Commentaire, n° 88, vol. 22, hiver 1999-2000, pp.893-900.

l’expérience britannique de régulation par des prix plafonds. La fixation de ces price caps par Littlechild dans les années quatre-vingt à un niveau excessif, qui eût pour première conséquence de faire exploser les cours des compagnies électriques, illustre la présomption de régulateurs se faisant fort de connaître les coûts des entreprises malgré l’absence de ce mécanisme révélateur que reste le marché. Le troisième modèle se trouvait outre-Rhin. Des sociétés privées jouissaient de monopoles locaux tout en voyant leurs conseils d’administration principalement composés de représentants des collectivités territoriales. Le conseil devait donc jouer le rôle de régulateur. Cependant, l’expérience montra que les représentants des collectivités loin de se faire les partisans des répercussions des gains de productivités dans les prix, préférèrent distribuer ceux-ci pour les consacrer à d’autres usages. Le tarif resta donc assis sur des prix de monopole. Les actionnaires privés, quant à eux, accumulèrent un véritable trésor de guerre, permettant aujourd’hui la diversification des groupes allemands dans d’autres industries de réseaux, comme l’eau. Enfin, Boiteux dégage un quatrième modèle. Le régulateur tarifaire est placé à la tête de l’entreprise avec une mission légale de service public. Il a connaissance de l’ensemble des données nécessaires à la fixation de tarifs Pareto-optimaux. Ce modèle EDF souffre, Boiteux le concède, de deux défauts que sont l’absence de mécanismes incitatifs et d’absence de mécanismes de sanction des gaspillages, comme le montre la boucle tarifs- investissements. Ce modèle de fusion entre l’opérateur, le régulateur, voire la tutelle, peut être légitimé par le fait que les influences politiques qui pesaient sur la firme constituaient un relatif contre-pouvoir représentant plus ou moins fidèlement les consommateurs. Or ce contre-pouvoir, aussi imparfait était- il, disparaît avec l’avènement d’un régulateur indépendant160.

Cette typologie peut, dans une certaine mesure, faire écho à notre hypothèse quant à l’existence d’une pluralité de logiques de réglementation.

160

Du Marais B., (2001), « L’Etat à l’épreuve du principe de concurrence : analyse et prospective juridique », Colloque Politiques et Management Public, Nice, octobre.

CONVENTION DE LA

REGLEMENTATION EXTERIEURE

Fusion du régulateur et du régulé.

Tarification au coût marginal.

CONVENTION DE LA REGLEMENTATION DE SERVICE

PUBLIC

Régulation allemande : dégagement de rente de monopole (effet pervers).

Régulation américaine : régulation par remboursement des coûts.

CONVENTION DE LA REGLEMENTATION ABSENTE

Régulateur indépendant.

Etablissements de prix plafonds

CONVENTION DE LA

REGLEMENTATION “AUTRICHIENNE”

Régulation par le droit commun de la concurrence.

Liberté des tarifs et délivrance de subventions ou de bons de consommations (financés par

l’impôt) aux consommateurs défavorisés.

La diversité des schémas organisationnels initiaux doit être mise en perspective avec trois types de facteurs pouvant expliquer la pluralité des solutions nationales. Si la France s’est orientée dans la voie d’un monopole national, l’Allemagne de monopoles régionaux et les Etats-Unis de firmes privées régulées, cela peut venir de facteurs historiques (la situation de départ), conventionnels (au sens de la convention de l’Etat) mais aussi purement techniques. En effet, les nations dans lesquelles prévalait la production thermique sont souvent restées à la solution de firmes privées régulées ou de monopoles locaux. A l’inverse, les pays dans lesquels l’électricité est principalement d’origine hydraulique ou nucléaire ont souvent opté pour la solution du monopole national. In fine, les économies d’échelle induites par les diverses technologies de production ont eu une forte influence sur la structuration du secteur électrique. Ces facteurs montrent pourquoi la concomitance d’une remise en cause théorique des schémas de régulation classiques et d’une évolution technique (rendant plus efficaces les unités de production décentralisées) peut conduire le secteur à un basculement “conventionnel”, en tout point comparable à celui qu’il a connu en 1946. Le basculement de

la réglementation ne semble pouvoir se réaliser qu’avec la conjonction d’une volonté politique, d’une nécessité technique et d’une controverse théorique.

II.1.1.2 Contestation de l’efficience des modèles de réglementation traditionnels

- La critique des prescriptions de l’économie publique traditionnelle

Les arguments en faveur de la déréglementation161 s’appuient sur la mise en évidence de coûts liés à la réglementation publique. Ceux-ci rendraient illusoire la correction des défaillances de marché. Le coût de l’intervention publique est considéré comme supérieur aux éventuels gains en terme de bien être résultant de celle-ci. Pour les néoclassiques, le décideur public ne dispose pas des données et des capacités nécessaires pour maximiser le bien être social. Ils mettent l’accent sur le fait que le régulateur et les entreprises régulées ne se comportent pas comme des agents économiques transparents, dépourvus de fonction d’utilité propre.

Dès 1946, Ronald Coase162 s’était opposé à la solution de la réglementation étatique des monopoles naturels. La réglementation lui semblait inutile du fait de l’existence de solutions purement privées. La première de celles-ci est la discrimination parfaite par les prix. La discrimination permet à la fois de maximiser le profit du producteur et le surplus collectif. Deux problèmes se posent cependant. Le premier a trait à la praticabilité d’une discrimination parfaite. Le second concerne les effets de transferts de surplus entre les agents économiques. Si l’optimum de premier rang pouvait être atteint en pure théorie, des problèmes de répartition ne manqueraient pas de se poser ensuite. La seconde solution proposée par Coase préfigure sa théorie du coût social163. Dans l’hypothèse d’une nullité des coûts de transactions, il considère qu’une négociation directe entre le producteur et ses clients peut conduire à une solution préférable à l’intervention publique.

D’autres facteurs de blocage peuvent apparaître dans la réglementation étatique à l’exemple des comportements stratégiques des firmes réglementées et des défauts du régulateur. Les comportements stratégiques dans un contexte régulatoire peuvent tout d’abord émaner des

161

Winston C., (1993), « Economic deregulation : days of reckoning for micro economists », Journal of

economic literature, volume XXXI, number 3, September, pp.1263-1289

162

Coase R., (1946), «The marginal cost controversy », Economica, n° 13, pp.169-182.

163

Coase R., (1960), «The problem of social cost », Journal of Law and Economics, n° 3, pp.1-44.

firmes. Dans une régulation de type “coût du service” (cost of service), il est de l’intérêt bien compris de la firme d’investir plus que ce qui est socialement nécessaire164. La réglementation provoque une distorsion dans les préférences de la firme qui induit une inadéquation entre le niveau d’investissement optimal socialement et celui qui maximise les profits de la firme. D’autres approches dénoncent l’inefficacité voire la nocivité de l’intervention publique. Dans un cas, elle représente un coût brut (les coûts de réglementation). Elle serait incapable de corriger le comportement spontané de la firme pour le faire concorder avec l’allocation optimale165. Dans le second, elle serait à l’origine de comportements encore plus sous optimaux166. Le coût de la défaillance de marché est alors moindre que la somme des coûts de réglementation et des distorsions liées aux comportements stratégiques des firmes par rapport à celle-ci167.

L’inefficience du contrôle public et de toute régulation est parfois imputée au comportement du régulateur168. Dans cette optique, il n’est pas un agent économique transparent. L’hypothèse de transparence suppose que le régulateur soit doté pour seule fonction d’utilité d’une fonction de bien être social qui lui est extérieure et qui apparaît comme incontestable. Le régulateur est souvent capturé par des groupes de pression d’autant plus efficaces qu’ils sont compacts et homogènes. Les perdants de la réglementation sont les groupes diffus et nombreux numériquement à l'instar des contribuables ou des consommateurs169. Selon la théorie des choix publics, la politique de réglementation serait le lieu d’arbitrage quant à la répartition de rentes entre les groupes d’intérêts organisés et non le lieu de correction des défaillances de marché170. D’autres résultats de l’école de Chicago portent sur les phénomènes de capture du régulateur par les firmes régulées, notamment pour les cas où le régulateur finit

164

Averch H. et Johnson L., (1962), « Behaviour of the firm under regulatory constraint », American economic

review, 52, December, pp.1052-1069.

165

Stigler G. et Friedland C., (1962), « What can regulators regulate ? The case of electricity », Journal of law

and economics, 5, October, pp.1-16.

166

Meyer J. et alii., (1959), The economics of competition in the transportation industries, Cambridge Ma., Harvard University Press.

167

Kirzner I., (1978), « Government regulation and the market discovery process » in Perils of regulation : a

market process a pproach, University of Miami, School of law, Coral Gables, FL, section IV, pp.13-19.

168 _{Stigler G., (1971), « The theory of economic regulation », Bell journal of economics, 2, spring, pp. 3-21.}

Peltzman S., (1976), « Toward a more general theory of regulation », Journal of law and economics, 19(2), august, pp.211-40.

Becker G., (1983), « A theory of competition among pressure groups for political influence »,Quarterly journal

of economics, 98(3), august, pp.371-400.

169

La logique est celle des paradoxes de l’action collective de Mancur Olson.

170

Peltzman S., (1989), « The economic theory of regulation after a decade of deregulation », Brookings paper

econ act., microeconomics, pp 1-41.

par identifier l’intérêt public à celui des firmes de son ressort171. L’examen de notre base de données jurisprudentielle (chapitre IV) nous permettra de revenir sur la validité de cette analyse.

Dans ce cadre, certains défendent une solution reposant sur l’absence de toute réglementation. Ceux-ci comparent les coûts de la réglementation avec ceux liés aux inefficiences productives des défaillances de marché. Il s’agit tout d’abord de s’interroger sur les coûts liés à l’existence de tels monopoles, puis sur leur immuabilité dans le cadre de changements techniques très marqués. Quand bien même des économies d’échelle sont présentes172, le foisonnement de produits lié à la concurrence peut apporter plus de bien être qu’un régime monopolistique. Il faut supprimer la réglementation, dès lors que les coûts de réglementation sont supérieurs ou égaux à la somme des coûts de déréglementation et de la perte sèche résultant de la défaillance du marché. Par exemple, l’abandon de réglementation de type coût du service va conduire les firmes à redimensionner de façon optimale leur outil productif et donc d’éliminer les inefficiences de type surcapitalisation. Au-delà de cette conséquence du modèle d’Averch et Johnson, il est possible de déduire des conclusions de l’école de Chicago le fait que l’abandon de la réglementation induise des gains d’efficience, dans la mesure où les stratégies de recherche de rentes des groupes d'intérêts deviendront sans objet. D’autre part, la dérégulation est censée améliorer le bien être collectif dans la mesure où l’abandon d’une réglementation est logiquement suivi de celui des investissements rendus rentables par celle-ci et qui donc n’ont plus lieu d’être dans un environnement concurrentiel.

- La nécessité de repenser les cadres réglementaires

L’insuffisance des prescriptions de l’économie publique classique provient selon Laffont, Tirole173 de la non-prise en compte des situations d’information incomplète et / ou asymétrique. Ces situations correspondent aux cas dans lesquels tous les individus n’ont pas un accès identique à l’ensemble des informations relatives à la transaction elle- même et aux caractéristiq ues des transactants. L’introduction de la théorie de l’information dans le domaine de la réglementation s’est donc faite à partir des résultats obtenus dans l’économie

171

Kahn A., (1971), The economics of regulation : principles and institutions, NY, John Wiley.

172

Rappelons que la présence d’économies d’échelle n’est pas un critère suffisant pour conclure à la présence d’un monopole naturel.

173

Pour une synthèse voir Boyer.

Boyer M., (1995), « La réglementation incitative », Cahiers du Centre Inter-universitaire de recherche en

analyse des organisations (CIRANO), n° 95c -1, février, Montréal, 26p.

des organisations et notamment la théorie de l’agence. Ces nouveaux apports vont se cristalliser autour de la contestation des réglementations des services publics assises sur le principe de remboursement des coûts ou taux de rendement.

Appliquées au cas de la production électrique, ces critiques peuvent se résumer de la façon suivante174. D’une part, il n’existerait pas d’incitation à l’efficacité productive. De la même façon, le caractère intégré de l’opérateur historique est vu comme un facteur d’opacité quant aux coûts et aux affectations des surplus. De la même façon, il n’existe pas de mécanismes suffisants, susceptibles de contrarier les tendances au surinvestissement ou les choix d’investissements par trop capitalistiques175. Dernier grief à l’encontre du modèle du monopole public, les perturbations d’ordre politique ou les problèmes de pluralité des principaux liés à la celle des tutelles et à leurs objectifs multiples et parfois contradictoires.

II.1.1.3 Contestation du caractère Pareto-améliorant des investissements des entreprises publiques

L’expérience d’EDF autour des choix d’investissements se fit par la “note bleue” de 1953. Celle-ci se proposait de définir un critérium rationnel pour l’investissement public. Cette solution pratique ne doit pas cependant occulter les difficultés de définition d’un critère de