Le cadre théorique fédérateur de la nouvelle économie des réseau

Les exemples anglais et californiens illustrent la difficulté pratique pour l’action publique de construire un marché. Plusieurs explications peuvent être mises en avant pour expliquer cette défaillance. Une première analyse met en évidence le caractère partiellement libéralisé des “nouveaux marchés” de l’électricité. La libéralisation est récente et de plus ne s’est pas encore totalement dégagée d’un carcan réglementaire handicapant (cf. les prix de détails en Californie). La solution resterait donc de poursuivre dans la voie de la libéralisation et de faciliter la construction du marché par une “régulation éducatrice”. Dans cette optique, le rôle de la régulation est éminemment circonscrit dans le temps. L’échafaudage régulatoire doit s’effacer deva nt le droit commun de la concurrence dès lors que les conditions de la concurrence pure et parfaite sont instaurées. Une seconde analyse, à l’inverse, attribue les échecs de ce constructivisme aux spécificités techniques du produit électricité. Celle-ci ne peut être physiquement assimilée aux télécommunications. De ce fait, les possibilités existantes dans l’industrie des télécommunications pour la libéralisation ne se retrouvent pas dans le domaine électrique. La difficulté de créer un véritable marché unifié de l’électricité en Europe illustre cette irréductibilité de l’électricité au paradigme régulatoire forgé à l’occasion de la libéralisation du secteur des télécommunications.

II.1.2.1 Un changement de paradigme théorique dans l’économie de la réglementation

Les modèles issus de l’économie du Bien-Etre supposent qu’une intervention de la puissance publique (planificateur omniscient, omnipotent et bénévolant) est à même de se substituer aux mécanismes de marchés pour assurer, malgré les défaillances de celui-ci, l’allocation optimale des ressources. La nouvelle économie publique et la nouvelle économie institutionnelle intègrent les apports de la théorie des choix publics à ce cadre de référence. Face à un Etat

défaillant et inapte à représenter l’intérêt général209, la théorie économique serait à même de fournir des modèles théoriques d’un degré de rationalité encore supérieur, permettant de mettre en place des contrats ou structures de gouvernance, incitatifs conduisant la société à atteindre un optimum de second rang.

L’une des premières innovations réglementaires tient à la rupture de l’automaticité du lien entre la croissance des rendements d’échelle et l’intervention publique. L’intervention publique n’est pas obligatoire dès lors qu’un monopole naturel semble apparaître210. Il s’agit tout d’abord de s’interroger si la présence d’économies d’échelle dans une industrie implique pour autant l’existence d’un monopole naturel. Lévêque cite, par exemple, une étude de Preston211 concluant que le monopole national de la SNCF ne se justifie pas par celles-ci. Les économies d’échelles seraient utilisées pleinement par cinq compagnies régionales. De la même façon, les économies d’échelle apparaissent comme une condition nécessaire, mais non suffisante à l’existence d’un monopole naturel. Les rendements peuvent n’être croissants que sur un segment donné de la courbe d’offre.

Le graphique précédent, tiré de Lévêque (1998), montre une production pour laquelle les rendements d’échelle ne se retrouvent que pour le segment 0q0, au-delà de q0 les rendements

d’échelles croissants ne sont plus présents. L’industrie bascule donc dans le secteur différencié. Il convient en fait de substituer la catégorie de sous-addiditivité de la fonction de

209

Laffont J.J., (2000), « Etapes vers un Etat moderne : une analyse économique », rapport n°24 du Conseil d'Analyse Economique, actes du colloque de décembre 1999, L’Etat et la gestion publique, La documentation française, juin.

210

Lévêque F., (1998), op. cit.

211

Preston A., (1994), « The Economics of Rail Privatisation : an assessment », Working Paper, University of Leeds, Institute for Transport Studies.

Sous-additivité des coûts

coût à celle de monopole naturel. On dit qu’une fonction de coût est sous-additive, quand quelle que soit la partition d’extrants q1, q2,…, qn, il s’avère moins coûteux de produire les

diverses quantités d’extrants ensemble que séparément. En d’autres termes, une fonction de coût est sous-additive quand C(Q1) < C(Q2) + C(Q3) avec Q1 = Q2 + Q3.

Deux apports majeurs peuvent être mis en évidence dans le cadre de ce changement de paradigme théorique212. Il s'agit de celui de Baumol, Panzar et Willig et de celui de Laffont et Tirole. Les premiers ambitionnent de restaurer les mécanismes concurrentiels en rendant possible l’entrée de nouveaux compétiteurs sur le marché. Ce procédé rend inutile la propriété publique ou la régulation stricte, lesquelles visent à prévenir l’extorsion du surplus du consommateur. Les seconds mettent l’accent sur les dysfonctionnements de la tutelle publique213, d’une part, et sur la nécessité de mettre en place des contrats incitatifs, d’autre part. Le champ d’analyse de l’économie publique se déplace donc des défaillances de marché aux défaillances publiques. In fine, il s’agit de se rapprocher le plus possible des mécanismes de marché pour converger vers l’optimum parétien.

La théorie des marchés disputables indique que dès lors que le régulateur lèvera les barrières à la fluidité du marché, de nouvelles entrées se feront tant qu’il existera un surprofit dans la branche. La réglementation peut donc devenir une réglementation minimale sans contrôle des prix et sans droit exclusif. L’Etat peut aussi assurer une réglementation ex ante en mettant le droit de monopole aux enchères. Cette solution, pressentie par Chaldwick pour les chemins de fer en 1859214, fut théorisée par Demsetz en 1968215. L’hypothèse défendue est celle de la convergence du prix vers le coût moyen. Il s’agit donc d’une variante ex ante du mécanisme des marchés disputables. L’avantage est qu’aucun coût irrécouvrable n’est engagé. Il n’y a donc pas de gaspillage social. Le régulateur n’a pas non plus à accumuler une forte information pour ce qui est de la fixa tion des tarifs du monopole. Cependant, de nombreuses difficultés de mise en œuvre peuvent se poser dès lors qu’il n’y a que peu de concurrents

212

Il convient aussi d’évoquer l’approche néo-institutionnaliste. Pour celle-ci, la déréglementation peut être expliquée par les coûts de transaction. L’intégration verticale laisse progressivement la place au marché du fait de la conjonction de plusieurs phénomènes tels la réduction de la spécificité des actifs (les turbines à gaz ont des rendements d’échelle moindres), l’interconnexion croissante des marchés nationaux et des marchés des diverses énergies et la baisse des coûts de transaction liée aux technologies de comptage et aux marchés financiers.

213

Quinet E., (1999), « Libéralisme et transports – Les chemins difficiles de l’efficacité », Commentaire.

214

Chaldwick E., (1859) « Results of Different Principles of Legislation and Administration in Europe : of Competition for the Field, as Compared with the Competition within the Field of Services”, Journal of Royal

Statistical Society, n°22, pp.381-420.

215

Demsetz H., (1968), « Why Regulate Utilities », Journal of Law and Economics, n° 11, pp. 55-65.

potentiels, que la qualité du service est difficile à définir, que les coûts fixes sont élevés ou qu’il existe de fortes interdépendances entre les segments216. Ensuite, se pose un problème commun à tout renouvellement de concession, celui du suivi du respect des obligations par le contractant et de son comportement stratégique à l’approche du renouvellement de sa concession.

La réglementation “incitative” telle que la promeut Jean-Jacques Laffont217 prend en compte des difficultés informationnelles des régulateurs. De là naît un arbitrage entre l’acceptation de rentes informationnelles coûteuses au point de vue social et celle de distorsions d’efficacité productive. Les régulations traditionnelles de type rate of return (remboursement des coûts et garantie d’une rémunération minimale du capital) ont pour conséquence, selon J.-J. Laffont, de sacrifier l’efficience produc tive à la minimisation des rentes des entreprises régulées218. A l’inverse, une régulation par des prix plafonds sera plus encline à abandonner des rentes au profit de la garantie de l’efficience productive. Il s’ensuit un modèle de régulation optimale219 dont les deux piliers sont la mise en place de schémas incitatifs pour minimiser les coûts et la mise en place de tarifs à la Ramsey-Boiteux.

Si cette réglementation soulève des problèmes de mise en œuvre concrète, du fait de l’interdiction des transferts directs entre régulateur et régulés et de la difficulté d’évaluation des élasticités-prix de la demande, elle s’avère supérieure à une régulation de premier rang. En effet, selon J.J. Laffont, la régulation de premier rang, traduite par une tarification au coût marginal et un financement du déficit par l’impôt, souffre du coût des ressources publiques220. Les coûts des fonds publics se traduisent par des pertes d’efficience. Les théories de premier rang sont rejetées en ce sens où l’économie ne se déplacerait pas sur une frontière de Pareto linéaire, mais à l’inverse sur une frontière d’autant plus convexe que les prélèvements étatiques sont forts. Cette optique conduit alors à privilégier la tarification proposée par Marcel Boiteux221 (les péages appliqués sur les consommations en sus du coût marginal sont

216

Kay J. et Vickers J., (1990), « Regulatory Reform : an Appraisal », in Majone G., (éd.), Deregulation or Re-

regulation ? Regulatory Reform in Europe and the United-States, Pinter, Londres, pp. 223-251.

217 _{Celui-ci affirme « cette théorie a eu le mérite de clarifier nombre de discussions et de sortir l’économie de la}

réglementation d’un état que l’on pourrait qualifier de pré-scientifique eu égard aux progrès de la science économique ».

Laffont J.J., (1995), « Sur l’économie politique de la réglementation », Réseaux, Revue du CNET, n° 72/73.

218

Ce fut le cas des Etats -Unis le siècle dernier.

219

Laffont J.J., (1995), op. cit.

220

Solution préconisée par Hotelling (1938).

221

Boiteux M., (1956), op.cit.

d’autant plus forts que l’élasticité prix de la consommation est faible). Ainsi, le tarif permet de couvrir le coût sans intervention des finances publiques. Ce raisonnement conduit Laffont à condamner la tarification au coût marginal (i.e. l’unicité du tarif) pour rejoindre les prescriptions ultérieures d’Allais quant à l’application d’une stricte discrimination tarifaire222.

- Les principes théoriques

La prise en compte des asymétries d’information entre régulateur et régulé conduit le premier à mettre en place des mesures incitant le second à révéler son information privée, à atteindre le bon niveau d’investissement et à réaliser les efforts nécessaires. La reconnaissance des phénomènes d’antisélection suppose de mettre en place des contrats révélateurs assurant au régulé un gain au moins égal à celui qu’il aurait obtenu s’il avait triché sur son type. La prise en compte de l’aléa moral conduit à instaurer des contrats incitatifs, abandonnant une partie des gains de productivités au régulé. Le régulateur est donc confronté à un dilemme. Soit, il fixe le prix au coût marginal et il obtient l’allocation efficace des ressources. Soit, il abandonne des rentes à l’entreprise et vise l’efficacité productive. Nous retrouvons le dilemme entre efficacité statique et efficacité dynamique.

Les modèles de réglementation en action et en information cachée223 ont été développés par Baron et Myerson224 dès 1982. Dans ce modèle, le monopole fixe le prix, encaisse les recettes et perçoit le paiement compensatoire du régulateur. Ce dernier connaît les caractéristiques de la fonction de demande mais pas celles de la fonction de production du monopole. Il connaît cependant la distribution statistique des types des entreprises (productive ou pas). Nous supposerons que l’aléa moral est absent (coût de production exogène). Le paiement compensatoire permet d’assurer la convergence des intérêts entre l’entreprise et le monopoleur. Le prix se fixe donc au coût marginal. Le montant compensatoire étant financé par l’impôt, le régulateur doit faire un arbitrage entre l’abandon de rente au monopole et les effets distortifs liés à la pression fiscale.

222

Allais M., (1981), La théorie générale des surplus, Economie et sociétés, cahiers de l’Ismea, série EM, n°8, tome I.

223

Lévêque, (1998), op. cit.

224

Baron D. et Myerson R., (1982), « Regulating a Monopolist with Unknown Cost», Econometrica, n° 50, pp. 911-930.

Laffont et Tirole ont introduit, en 1993, des modèles caractérisés par une double asymétrie informationnelle. Celle-ci porte à la fois sur les coûts de l’entreprise (son type), mais aussi sur son niveau d’effort. Le type de l’entreprise est inconnu pour le régulateur. Il connaît seulement la distribution de probabilité de la population des firmes régulées entre les fortement productives et les faiblement productives. L’effort étant aussi inobservable, l’entreprise a intérêt à tricher sur son type lors de la négociation du contrat pour réaliser ses objectifs, en minimisant les efforts (donc le coût). Il faut donc que le régulateur lui propose un contrat incitatif la conduisant à révéler son vrai type et à réaliser le niveau d’effort nécessaire. Deux types de contrats régulatoires peuvent alors être mis en œuvre. Le premier est destiné aux entreprises peu efficaces. Il s’agit d’un contrat à remboursement de coûts. Le second est plus intéressant pour les entreprises productives. Le régulateur garantit un prix forfaitaire pour la prestation. L’entreprise reste propriétaire des économies réalisées grâce à ses gains de productivité. Alors que le premier contrat résout les problèmes d’aléa moral, il ne conduit à aucun effort de la part du régulé. En effet, il serait exproprié de tous ses gains de productivité. Le second contrat a un effet incitatif maximal, dans la mesure où le paiement est déconnecté du coût de l’entreprise. Cependant, l’ensemble des rentes est abandonné à l’entreprise. Le régulateur doit donc réaliser un arbitrage entre l’efficacité productive de l’industrie réglementée et l’abandon de rentes informationnelles aux régulés.

- Les expériences réglementaires

Les contrats du premier type correspondent à des contrats de type rate of return regulation. L’entreprise aura un revenu indexé sur le coût de son capital. La tarification permet de couvrir le coût du service et d’assurer un taux de rendement raisonnable au capital investi. Le régulateur doit estimer le coût de fonctionnement du réseau et l’importance du capital investi. Des problèmes d’asymétries informationnelles se posent alors. Deux effets pervers peuvent émerger. Le premier est une faible productivité (il n’existe aucune incitation). Le second est l’effet d’Averch Johnson, c’est-à-dire une surcapitalisation de l’industrie. Le second contrat est un price cap. Il est le plus incitatif en terme de productivité, mais l’abandon de l’ensemble des rentes à l’entreprise peut être à l’origine de deux effets pervers que le régulateur britannique de l’électricité expérimenta en pionnier. Le premier risque est une fixation nettement sur-évaluée du plafond de prix du fait de l’asymétrie radicale d’information sur les coûts des firmes. Le second est le hold-up commis par le régulateur en cours de contrat régulatoire. Constatant son erreur dans la fixation des plafonds, révélée par l’envol des cours

boursiers des entreprises régulées, celui-ci peut-être tenté de baisser unilatéralement les plafonds de prix et donc exproprier les entreprises de leurs efforts en terme de productivité.

Si les opérateurs américains d’industries de réseaux étaient régulés à l’origine au moyen de prix plafonds, la régulation basée sur le coût du service s’était peu à peu imposée. Les prix plafonds refirent leur apparition dans les années quatre-vingt225. Au Royaume-Uni, l’ Oftel et l’Ofgas optèrent pour cette régulation, respectivement en 1984 et en 1986, de même que la Federal Communications Commission américaine en 1989. Dans une régulation par le coût du service, le régulateur doit déterminer un tarif moyen de façon à ce que le revenu de la firme puisse égaliser la somme de ses coûts. Pour déterminer ce tarif, le régulateur doit observer la structure de coût de l’opérateur historique, déterminer le stock de capital qui lui est nécessaire pour remplir sa mission et un taux assurant une juste rémunération des capitaux engagés226. Le revenu de la firme sera donc égal à la somme des coûts autorisés et d’un rendement raisonnable du capital. La question des mécanismes incitatifs qu’il est possible d’introduire dans ce type de régulation reste posée. Les prix sont rigides entre deux revues régulatoires. Plus l’espacement de ces revues est grand, plus on se rapproche d’un contrat à prix plafonds. Inversement, si les revues sont trop fréquentes, la firme est expropriée de tous ses gains de productivité (elle détient les droits résiduels sur les gains de productivité entre deux revues). En d’autres termes, le retard régulatoire est positif d’un point de vue incitatif.

Le mécanisme des prix plafonds peut reposer sur une échelle mobile qui ajuste les prix vers le bas quand le taux de rendement des capitaux de l’entreprise dépasse le taux fixé conventionnellement. Le mécanisme fonctionne de façon à ce que l’entreprise conserve une partie des gains de ses investissements. Plus classiquement, la régulation par prix plafonds se fait sans accès à la comptabilité de l’entreprise. Le régulateur fixe un plafond de prix et le régulé est libre de fixer son tarif tant qu’il n’excède pas ce dernier. Si le plafond est trop haut, l’entreprise va se comporter comme un monopole non régulé. S’il est trop bas, l’entreprise ne sera plus viable. La revue des tarifs ne doit en aucun cas être endogène ou avoir une périodicité fluctuante en fonction des résultats de l’entreprise. La périodicité de la revue des tarifs doit être fixée ex ante.

225

Laffont J.J. et Tirole J., (1993), op. cit.

226

Nous retrouvons ici l’empreinte de Commons. Le taux de rendement des capitaux engagés doit être compatible avec les garanties constitutionnelles protégeant les particuliers des atteintes à la propriété privée sans juste compensation.

Un exemple de prix plafond peut être donné en prenant le tarif imposé à British Telecom en 1984. Le prix plafond a été fixé en tenant compte de paniers de biens de référence. Une échéance régulatoire a été déterminée et des prix moyens déterminés pour chaque panier. La firme est libre de déterminer sa structure de prix à l’intérieur de chaque panier mais ne peut augmenter le prix moyen du panier d’un pourcentage fixé chaque année. Celui-ci est donné par la formule “RPI-X”227. La hausse des prix autorisée annuellement est égale à la progression de l’indice des prix de détail moins un taux de progrès technique annuel anticipé (fixé à 3% pour la première année). Ainsi, le régulateur fixe pour chaque période régulatoire la valeur du facteur X, donnant l’objectif de gains de productivité228.

Période Formule tarifaire donnant le prix plafond

1984-1989 RPI - 3%

1989-1991 RPI - 4.5%

1991-1993 RPI - 6.25%

1993-1997 RPI - 7.50%

Dans un prix plafond pur, les pertes ou les gains réalisés par la firme ne sont pas pris en compte dans les renégociations tarifaires. Cependant, des clauses de partage des profits sont souvent insérées dans les contrats régulatoires. Pour reprendre les termes de Laffont et Tirole, il s’agit de contrats incitatifs avec certaines caractéristiques de prix plafonds telle la flexibilité descendante des prix ou la détermination exogène des intervalles de renégociations. Plus généralement, la différence entre la régulation selon les taux de rendement et selon des plafonds de prix ne porte en fait que sur le caractère prospectif ou rétrospectif de la procédure de révision des prix. Dans la théorie, les prix plafonds sont fixés indépendamment des coûts constatés et du rendement des capitaux de l’entreprise. Cependant, les performances passées de l’entreprises ne peuvent pas ne pas être prises en compte dans la renégociation et dans certains cas, tels le Royaume-Uni, le régulateur peut décider unilatéralement de renégocier les tarifs.

Dans une régulation basée sur le remboursement des coûts, la firme devrait être pénalisée pour ses gains de productivité passés et ses investissements dans les technologies économisant

227

RPI signifie Retail Price Index.

228

Il peut se fonder sur des comparaisons internationales (yardstick competition) ou sur des comparaisons intersectorielles.

les coûts. Cependant, la firme jouit souvent d’une garantie constitutionnelle d’un taux de rendement équitable, lui permettant d’être protégée dans ses investissements. Ainsi la différence entre les deux régimes est moindre qu’en théorie. Il convient aussi de considérer la