As subvenções são transferências de receitas para cobrir despesas de órgãos públicos ou privados. Para suprir as próprias carências, o Estado subvenciona as entidades privadas em sua atividade quase pública. As características principais das subvenções econômicas consistem na sua natureza de incentivo financeiro, na necessidade de sua previsão em lei e em orçamento bem como na discricionariedade de sua entrega pela Administração Pública.408
404
Cf. BORGES, José Souto Maior. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e sua inaplicabilidade a Incentivos Financeiros Estaduais. In Revista Dialética de Direito Tributário n. 63. São Paulo: Dialética, 2000, p. 81-99.
405
As restituições de tributos consistem em atos de devolução de tributos já recolhidos aos cofres públicos como forma de estimular certas atividades.
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Sobre a precisão terminológica da expressão subvenção, Cf. OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 378-380.
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Seguindo a doutrina norte-americana de Surrey, Ricardo Lobo Torres equipara os incentivos fiscais a verdadeiros gastos previstos na despesa pública (subvenção). O mesmo autor, baseado na doutrina, refere-se a ‘subvenções tributárias’, uma contradictio in terminis, demonstra que os incentivos fiscais têm a mesma consequência financeira das verdadeiras subvenções, que operam na vertente da despesa, nada mais sendo do que uma subvenção mascarada. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário, volume III; Os direitos humanos e a tributação: imunidades e isonomia. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 357-358.
408
Segundo Adilson Rodrigues Pires, a subvenção é “conceituada como doação modal, cuja destinação é especificada pela pessoa jurídica de direito público concedente, segundo sua conveniência política.” E continua o referido autor que, de acordo com sua finalidade, podem ser destinadas a custeio ou investimento. No caso de custeio, o caráter típico de incentivo manifesta-se como verdadeira doação condicionada à realização de certa contrapartida pelo beneficiário. O propósito é o de incentivar atividade que não seria empreendida em condições normais. No caso de investimento – aporte de capital, pois consiste na transferência de recursos públicos para os cofres do ente privado visando à realização de um fim específico determinado.409
Assevera Modesto Carvalhosa que as subvenções são institutos de direito financeiro que consistem em ajudas ou auxílios pecuniários, concedidos pelo Estado, nos termos da legislação específica, em favor de instituições que prestam serviços ou realizam obras de interesse público.410
Para Regis Fernandes de Oliveira, subvenção define-se como auxílio financeiro previsto no orçamento público, para ajudar entidades públicas ou particulares a desenvolverem atividades assistenciais, culturais ou empresariais, com o objetivo de suplementar recursos ou cobrir insuficiência de caixa.411
A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 define as subvenções em seu artigo 12, § 3º, como “as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio412 das entidades beneficiadas”. Podem ser de duas espécies: a) subvenções sociais: “as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa”; b) subvenções econômicas: “as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril”.413
José Souto Maior Borges observa que, até o pagamento do tributo, a matéria estará formalmente regida pelo direito tributário; após o pagamento, a matéria estará disciplinada
409
PIRES, Adilson Rodrigues. Ligeiras reflexões sobre a questão dos incentivos fiscais no Brasil. In MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (Orgs.). Incentivos Fiscais: questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo: MP, 2007, p. 21-22.
410
CARVALHOSA, Modesto. Comentários à lei de sociedades anônimas, v. III. São Paulo: Saraiva, 1997, p. 603.
411
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 379-380.
412
Despesas de custeio são dotações para manutenção de serviços, conservação de obras e de bens imóveis.
413
Da mesma maneira, tais noções são repetidas nos artigos 60 e 61 do Decreto 93.872, de 1986. Sobre as subvenções sociais e econômicas, Cf. OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 380-383.
pelo direito financeiro, sendo estranha ao campo da atuação das normas tributárias.414 Além disso, por serem os incentivos, verdadeiras hipóteses de renúncia de receita, faz-se necessária a previsão orçamentária como forma de validação do benefício (art. 165, § 6º, CR/88).415
As diferentes figuras relacionadas às ajudas do Estado, dentre as quais as de natureza tributária, não obstante as distinções em suas formas, são consideradas espécies de subvenções. Elas impõem um ônus ao Estado (diretamente o ônus com a subvenção direta ou indiretamente com a diminuição da arrecadação tributária), “tendo uma expressão financeira que há de ser conciliada com os valores das ordens econômica, financeira e tributária.”416
Luís Eduardo Schoueri observa que o gênero das subvenções se enquadra nas normas da intervenção indireta de caráter financeiro, e assim, importa investigar se as normas tributárias indutoras, quando adotam a forma de incentivos fiscais (isenções, reduções de alíquota ou base de cálculo, créditos tributários etc.) também se enquadram naquela categoria. Nesse sentido, parece acertado entender que os incentivos fiscais são uma forma de subvenção. Ocorre uma subvenção, seja com uma prestação pecuniária, seja com uma renúncia de pecúnia por parte do Estado.417
Percebe-se que todas as desonerações fiscais são conversíveis entre si. Ainda que camufladas sob diferentes rótulos, operam na vertente da receita, estão em simetria e podem ser convertidas em privilégios financeiros, a gravar a despesa pública. A diferença entre eles é, apenas, jurídico-formal. Assim, nas palavras de António Carlos dos Santos, auxílios tributários, benefícios fiscais e despesa fiscal são noções estreitamente ligadas entre si, mas, de distinta natureza e amplitude.418
Marcos André Vinhas Catão, a respeito da controvérsia do uso da expressão subvenção e depois de trazer várias hipóteses de concessão de incentivos, afirma categoricamente que toda subvenção se trata de incentivo de caráter financeiro e, assim sendo,
414
BORGES, José Souto Maior. Subvenção financeira, isenção e dedução tributárias. Revista de Direito Público, n. 41-42, São Paulo, 1978, p. 50.
415
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: [...] § 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
416
ELALI, André. Tributação e regulação econômica: um exame da tributação como instrumento de regulação econômica na busca da redução das desigualdades regionais. São Paulo: MP, 2007, p. 119.
417
SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 57-58.
418
não está subjugada às restrições formais relativas à concessão de incentivos de natureza tributária.419
A outorga de vantagens para promover o desenvolvimento econômico exige um controle de viabilidade econômico-financeira e, também, dos seus efeitos no mercado. Os incentivos fiscais têm um papel fundamental para a redução dos problemas econômicos e sociais. Segundo André Elali, os auxílios estatais devem ser classificados, independentemente das formas jurídicas, “a partir da legitimidade de sua concessão e da eficiência que geram para o sistema econômico”, não se devendo admitir qualquer auxílio que viole as normas do sistema jurídico e que gerará “ao invés de benefícios, maiores problemas à realidade econômica e social e às contas públicas.”420