Certamente as teorias políticas que envolvem a organização do Estado já tiveram sua importância evidenciada na história e nas estruturas da sociedade. Todavia, ao contemplar as ideias que subsidiam as análises do Estado na contemporaneidade, não encontraremos uma teoria do Estado Gerencial, embora possam-se caracterizar seus fundamentos e, através desses, conjecturar uma teoria para o Estado Gerencial sob o prisma das teorias políticas do Estado moderno.
Assim, a compreensão do Estado Gerencial se dá a partir não apenas da organização política ou do modo de produção, mas da associação de diversos determinantes que descrevem o seu papel e suas ações enquanto Estado.
Segundo Masson (2010, p. 94), “Toda teoria de Estado, ao ser analisada, requer a articulação dialética com os fundamentos que possibilitam a produção e reprodução do capital”.
Nesse sentido, ao analisarmos o Estado para além do modo de produção capitalista e inferirmos a ele as concepções ideológicas que configuram o Estado na contemporaneidade, é possível compreender o Estado Gerencial como um Estado Hegemônico a partir de uma ideologia dominante. Ou seja, o Estado encontra-se em conformidade com o modus operandi de produção que se processa ou que o caracteriza em determinado período histórico.
A partir desse pressuposto cabe o questionamento: quais concepções ideológicas configurariam um Estado Gerencial?
A insuficiência de elementos que subsidiem esta definição é percebida nos estudos de Bornheim (2003), em a Natureza do Estado moderno, ao referir-se aos estudos de Hegel no aspecto metafísico e a Aristóteles quando da constituição dos estados gregos. “[...] Finalmente, surge o Estado. Entre tantas coisas, é principalmente isto: um conceito. [...] A busca do conceito comanda toda construção do espetáculo” (BORNHEIM, 2003, p. 217-218)
Assim, ao caracterizar o Estado Gerencial como um arranjo contemporâneo das relações de poder, estima-se também o desvelar das constituições políticas que permeiam este mesmo Estado. Neste sentido, Novais (2003) aponta para uma falsa superposição do Estado sobre a política.
Quando se pensa na intervenção do Estado, surge, de início, um problema do qual, de algum modo, decorrem todos os outros: o pensamento dominante confunde (não sem más intenções) a política com o Estado. Estado e política são dados como parte de um mesmo corpo, indissolúvel, resultando na produção de um sistema incompatível: o Estado se superpõe deliberadamente à política, e a “política”, deliberadamente, inclina-se a servi-lo. Ou melhor, elimina-se a dimensão política pela redução, reificada abusivamente, ora nas “razões do Estado”, ora nas questões de ordem puramente gestionárias da economia (NOVAIS, 2003, p. 16-17, grifo do autor)
Portanto, a política precede a constituição do Estado, sendo seus arranjos, a expressão do poder que lhe é constituída. A política, segundo Novais (2003, p. 17), no seu sentido original é “por natureza e essência uma invenção permanente dos homens”.
Dentre as concepções que configuram um Estado Gerencial está a Teoria Liberal, que defende o princípio da “mão invisível” sobre a economia mundial e encontra-se encarnada nos pressupostos do Estado mínimo. Esta aposta na autorregulação dos mercados a partir de uma suposta racionalidade individual e sugere pouca intervenção do Estado no curso comercial e financeiro dos setores produtivos. Entretanto, se essa liberdade interferir no direito à propriedade, o Estado deve intervir na garantia da manutenção desses direitos. Para os neoliberais, “[...] A liberdade pressupõe que cada indivíduo “tenha assegurada uma esfera privada, que exista certo conjunto de circunstâncias no qual outros não possam interferir” (HAYEK, 1983, p. 6 apud AZEVEDO, 2001, p. 11).
Embora sejam correntes as proposições de que o modelo gerencial segue numa perspectiva neoliberal, para Bresser-Pereira (2000), como destacamos anteriormente, o modelo gerencial não só se diferencia como é incompatível com os formatos burocráticos e liberais de governar. Segundo o autor, a existência de um regime democrático para implantação do modelo gerencial é essencial para sua existência, além dos mecanismos de controle que são peculiares a uma democracia.
É nessa perspectiva que as estruturas ideológicas que alicerçam o Estado Gerencial estão ordenadas; orientada por uma eficiência corporativa na execução dos fundos públicos, de forma a regular as ações políticas, econômicas, sociais e culturais.
Nesse sentido, mesmo diante das indeterminações que contextualizam o Estado contemporâneo frente às teorias políticas de Estado, há de se acordar com o fato de que nenhuma delas, até a contemporaneidade, conseguiu superar em seus argumentos os antagonismos de ordem material presentes nas contradições entre as classes sociais. E quando se fala em teoria neoliberal no campo educacional, não se podem desmembrar esses preceitos, nem no campo material, nem no campo ideológico. Assim, ao descrever o Estado Brasileiro agregado a uma política de Estado Gerencial, acredita-se que este está inserido profundamente no campo das desigualdades sociais e sujeito a uma ideologia hegemonicamente fundada a partir de uma subordinação política à ordem social/econômica estabelecida.
Para Grischke e Hypolito (2009, p. 108),
O Estado gerencial não é uma invenção do nosso tempo, como se pode inicialmente supor. Como mostrou Foucault (1979; 1998), o Estado gerencial é fruto de sua contínua racionalização, iniciada a partir de meados do século XVI, e se caracterizou pela implementação de tecnologias de governo, ou seja, técnicas e procedimentos destinados a dirigir a conduta humana, cujos mecanismos de poder e saber foram aperfeiçoados, com o passar do tempo, com o conhecimento fornecido pelas ciências sociais e humanas. [...] O Estado gerencial baseia-se na utilização de todo um conjunto de conhecimentos e técnicas de poder, que tem como foco a vida das populações, cujo intuito primeiro é administrá-las com vistas à normalidade. Tecnologias, essas, que foram resumidas por Foucault (1979) em uma palavra: governamentalidade.
A partir do exposto, é possível questionar que tipo de política educacional e que tipo de educação cabe dentro da perspectiva do Estado Gerencial. Pode-se dizer que as políticas públicas educacionais, pelos preceitos de qualidade, competência, eficiência, eficácia, desempenho e competitividade, podem vislumbrar de forma intrínseca a consolidação das desigualdades e injustiças historicamente estabelecidas na sociedade.
Com base no exposto, se percebe que não é de hoje que as práticas sócio culturais encontram-se assentadas nas mais diversas concepções políticas e princípios econômicos que estabelecem as relações de poder e o status de dominação das grandes nações. As sociedades enleadas aos seus contratos sociais, a cada período histórico, veem assomar do modo de produção capitalista um novo paradigma organizacional a salvaguardar a ordem social estabelecida.
Considerando a acumulação do capital como fonte alimentadora do sistema político predominante no globo, vê-se vislumbrar no campo das políticas públicas a consolidação dos modelos administrativos fundados nestas bases.
A partir da revolução industrial, passa a ser corrente que padrões organizacionais utilizados pelas fábricas sejam acomodados nas esferas públicas. Ao considerar os novos arranjos administrativos e a expansão tecnológica motivada pelo advento da revolução industrial é possível perceber a ocorrência de padrões organizacionais utilizados pelas fábricas para acomodar-se nas esferas públicas.
Esta organização fabril, que dantes se caracterizou pela racionalização do trabalho e maximização dos lucros, apresenta-se na atualidade ancorada pelos preceitos da eficiência e eficácia, incorporando à gestão pública a valoração da competitividade, flexibilização do trabalho e o sucesso a partir da superação de metas. Desta forma, o Estado moderno apresenta através da tradição do modelo burocrático, dentre outros, os fundamentos para a estruturação organizacional das políticas públicas instauradas em escala global na contemporaneidade.
Toda a história do desenvolvimento do Estado moderno identifica-se com a burocracia, da mesma forma que toda a evolução do capitalismo moderno se identifica com a burocratização crescente das organizações empresariais. As formas de dominação burocrática predominam em todas as partes. Isso significa que a burocracia não fica restrita à empresa e ao Estado, mas se expande para as demais esferas da vida social, como a escola, a igreja, o exército, etc. A burocracia é alimentada por elas, ou seja, “[...] todo modelo da vida cotidiana é talhado para se adequar a essa estrutura” (WEBER, 1971, p. 24 apud GRISCHKE; HYPOLITO, 2009, p. 109).
O resgate conceitual e as premissas que são levantadas a partir do modelo burocrático e sua incorporação pelo Estado, de certa forma, expressos na compartimentação de seus setores (educação, saúde, segurança etc.), sugerem que, embora o modelo gerencial se apresente com uma configuração avessa ao modelo burocrático, ambos interagem de forma congruente na efetivação dos mecanismos de controle e regulação apropriados pelos governos nos últimos tempos, a exemplo do legado até hoje absorvido pelo setor da educação e na própria organização escolar.
Assim, a escola é marcada por características burocráticas e inserida em um sistema de ensino também organizado segundo normas burocráticas. Os princípios de racionalização, aplicados à organização do ensino, destinam-se a responder às exigências da sociedade capitalista quanto à preparação e reprodução da força de trabalho por ela requerida, o que leva a organizar a escola nos moldes das empresas produtivas (TEIXEIRA, 2001). Pois, afinal, a própria burocracia que deve em parte a sua função e legitimação ao
monopólio de um tipo específico de saber, necessita do sistema escolar para a sua reprodução (ENGUITA, 1989) (TEIXEIRA, 2001, ENGUITA, 1989, apud GRISCHKE; HYPOLITO, 2009, p. 109).
A racionalidade exercida como “dominação fundamentada no saber” não se esgota com os determinantes da ação burocrática pelos setores públicos. Um novo formato pretende reorganizar o aparelho do Estado de forma a superar os processos burocráticos através da criação de um novo modelo de organização, tornando-o mais forte e eficiente.
Seguindo a lógica empresarial, a administração pública se orienta agora pelos preceitos da meritocracia, incentiva a competição baseada nos resultados e estabelece de forma sutil alguns parâmetros de controle social. Esses precedentes caracterizam a dimensão das novas estruturas e processos de gestão pública gerencial.
Segundo Ball (2006, p. 12), “Os pontos-chave de ligação entre a reestruturação e a reavaliação (ou redirecionamento ético) do setor público são os discursos de excelência, efetividade e qualidade e a lógica e cultura do novo gerencialismo”.
Neste sentido, ao corroborar os estudos de Jessop (1994), o autor sugere que as transformações ocorridas na Inglaterra – “transformação que Jessop descreve como a passagem do Estado de Bem-estar Keynesiano (Keynesiano Welfare State – KWS) para um Estado do trabalho Schumpeteriano (SWS – Schumpeterian Workfare State)” – fundamentam a teoria organizacional em que circunscrevem os novos paradigmas da gestão pública a nível mundial, sua estrutura, princípios conceituais e bases do gerencialismo contemporâneo.
[...] De acordo com Jessop, essa transformação substituiu o discurso fordista de produtividade e planejamento por uma retórica de flexibilidade e empreendedorismo pós-fordista. O SWS “vai além da mera redução do Estado de Bem-estar Social para reestruturá-lo e subordiná-lo às forças do mercado” (p. 27-28). No Reino Unido, esse processo de reestruturação, tanto como estratégia econômica quanto como projeto hegemônico de revigoramento da sociedade civil, esteve articulado mais claramente às políticas ideológicas do neoliberalismo thatcherista (JESSOP, 1994, p. 27-28 apud BALL, 2006, p. 11-12).
A teoria Schumpteriana, de certa forma, configura-se como uma possibilidade plausível para esclarecer o modelo gerencial estabelecido entre os critérios de modernização da gestão implementados em esfera global e incorporados pelos estados brasileiros em suas reformas administrativas, já que, segundo Fuck (2004, p. 2-3), para Schumpter, “o impulso fundamental que inicia e mantém o funcionamento da máquina capitalista decorre das inovações” (empreendedorismo), e que “as inovações caracterizam-se pela introdução de novas combinações produtivas ou mudanças nas funções de produção”.
Os estudos de Calazans (1992) ressaltam que a lógica empresarial Schumpteriana é determinante quanto à intervenção e estruturação do Estado na economia, evidenciando que o elemento importante em sua teoria é a “função empresarial, e não sua forma”.
O próprio Schumpeter considerou que o empresário poderia assumir diferentes formas. De fato, nos países subdesenvolvidos, os governos oficiais assumiram a função. [...] O elemento importante em sua teoria é a função empresarial, e não sua forma (LIEBHAFSKY, 1968, p. 580 apud CALAZANS, 1992, p. 660-661).
Pode-se considerar que a empresa ou a função empresarial são emblemáticas quando incorporadas a uma lógica neoliberal, podendo assumir diversas formas, inclusive a do Estado constituído, neste caso, a intervenção política do Estado orienta-se pela capacidade de “inovação e concorrência”.
[...] o conceito de empresário, no contexto da teoria schumpeteriana, consiste na funcionalidade desse agente econômico no processo de desenvolvimento. Em vista disso, a função empresarial não especifica qual o elemento ativo que efetivará o surgimento das inovações (CALAZANS, 1992, p. 661). Desta forma, ao considerar as analogias contextualizadas a partir dos elementos postos nos estudos de Ball (2006) e Calazans (1992), pressupõe-se que as transformações ocorridas no país na década de 1990 por ocasião das reformas administrativas (a princípio iniciadas no governo Fernando Collor e continuadas pelos seus sucessores, em especial, o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso - FHC) consolidaram-se no que hoje se traduz na atual política de modernização de gestão pública que se engendra nos estados brasileiros.
Partindo das análises de que mudanças importantes ocorreram no Reino Unido na década de 1980, e que a reforma administrativa do Estado brasileiro sucede a esse período, evidencia-se uma estreita relação histórico-social posta nos conceitos que permeiam os modelos gerenciais implementados pelos governos nessa época. Bresser Pereira, então Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), Ministério recém-criado pelo governo FHC em 1994, e principal instrumento da Reforma Gerencial no Brasil desta década, afirma em artigo publicado na Revista de Administração Pública (2000, p. 58) que foi “viajando para a Inglaterra logo no início do governo e começando a tomar conhecimento da bibliografia que recentemente havia se desenvolvido, principalmente naquele país, a respeito do assunto” que resultou o ideário da reforma a qual ele viria a se referir mais tarde como Gerencial.
O resultado foi elaborar, ainda no primeiro semestre de 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e a emenda constitucional da reforma administrativa, tomando como base as experiências recentes em países da OCDE, principalmente o Reino Unido, onde se implantava a segunda grande reforma administrativa da história do capitalismo: depois da Reforma Burocrática do século passado, a Reforma Gerencial do final deste século. As novas ideias estavam em plena formação, as novas práticas administrativas em processo de implantação. O Brasil tinha a oportunidade de participar desse grande movimento de reforma, e constituir-se no primeiro país em desenvolvimento a fazê-lo (BRESSER-PEREIRA, 2000, p. 59, grifo do autor)
Assim, Bresser Pereira vislumbrou a partir do ideário neoliberal disseminado na Europa a estrutura organizacional para o Estado Brasileiro, conduzindo pari passu a reforma administrativa que se estabeleceu naquele período junto aos diversos países associados à Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
Neste contexto, desenvolve-se o Modelo Administrativo Gerencial no Brasil, surgindo com o “propósito de solucionar os entraves causados pelo modelo da administração burocrática, apesar de estar apoiado nela. Prioriza-se, o aumento da qualidade dos serviços e a redução dos custos” (CARVALHO; SAMPAIO, 2010, p. 4).
Sparapani (2015) vai mais além quando se reporta ao Estado democrático como essencialmente burocrático.
Estado democrático e Estado burocrático estão historicamente muito mais ligados um ao outro do que a sua contraposição pode fazer pensar. Todos os Estados que se tornaram mais democráticos tornaram-se ao mesmo tempo mais burocráticos, pois o processo de burocratização foi em boa parte uma consequência do processo de democratização. Prova disso é que hoje o desmantelamento do Estado de serviços – Estado este que exigiu um aparato burocrático até agora jamais conhecido – esconde o propósito, não digo de desmantelar, mas de reduzir a limites bem circunscritos o poder democrático” (BOBBIO, 2000, p. 47 apud SPARAPANI, 2015, p. 9).
Com isso a autora não só fortalece a ideia de que existe uma tentativa de “desconstrução” de um Estado Social circunscrito numa estrutura burocrática necessária ao oferecimento de bens e serviços, como ressalta a falácia no discurso de ineficiência desse modelo, já que esses conceitos atribuídos de forma a minimizar a ação de um Estado interventor, ao mesmo tempo incorporam a construção de um Estado subsidiário (neoliberal) como mais qualificado para conduzir as políticas públicas de governo.
Sob esse prisma, na tentativa de atribuir ao Estado social uma concepção antidemocrática – em que o indivíduo perde sua liberdade de escolha diante da dominação da sociedade pelo aparato estatal –, afirmam alguns que o
verdadeiro Estado Democrático de Direito se manifesta apenas no modelo de Estado apoiado no neoliberalismo, pois é o modelo que se preocupa em redefinir os limites entre o Estado e a sociedade civil, para que esta resgate qualidades que lhe são próprias “tais como auto interesse, trabalho duro, flexibilidade, autoconfiança, liberdade de eleição, propriedade privada e desconfiança na burocracia estatal” (TORRES, 2001, p. 59 apud SPARAPANI, 2015, p. 9).
Assim, a autora define o Estado brasileiro como uma mescla do sistema social e subsidiário.
Dentro desse panorama, o que se evidencia é uma verdadeira mistura de modelos, o que torna contemporânea a forma de Estado social com certas diretrizes do Estado subsidiário. Entretanto, referida reforma não transformou o Brasil neste último. O que se pretende ressaltar é o fato de que coexiste nos dias de hoje, a mescla do Estado social – que interfere nas atividades dos indivíduos a fim de realizar o bem comum e o interesse público – com o modelo de Estado que privilegia a livre iniciativa e a livre concorrência (SPARAPANI, 2015, p. 10).
Portanto, pode-se compreender o Estado social e o Estado subsidiário como imbricados nas estruturas organizacionais do estado brasileiro. Sendo assim, conjectura-se como modelo de Estado na contemporaneidade a partir desses pressupostos.
As Reformas Brasileiras apresentavam alguns impedimentos como dispositivos legais para sua implantação. Silva (2013) corrobora a ideia de que a Constituição Federal de 1988, por ter garantido aos trabalhadores direitos sociais essenciais nas relações trabalhistas e de serviços públicos como saúde e educação entre outros, não permitiu naquele momento uma expansão mais expressiva da reforma. Mas que essa viria a se consolidar de forma gradativa nos governos FHC e Lula, considerando que é no governo Lula e posteriormente o governo Dilma, que se consolidam a legitimação dos aparatos legais iniciados com Fernando Henrique; no campo educacional não foi diferente.
[...] consideramos que além das iniciativas de reforma nos marcos normativos da educação brasileira, e dos precedentes à modernização do Estado a partir do PDRE (BRASIL, 1995), o governo FHC lançou as bases institucionais ao gerencialismo na educação brasileira. No plano político pedagógico, foi no governo FHC que o ideário neopragmatista da pedagogia das competências tornou-se o discurso oficial da educação, mediante a LDB e os parâmetros curriculares nacionais (PCN´S) (SILVA, 2013, p. 46). Ainda segundo o autor, é no Governo Lula que se deu o marco da continuidade do gerencialismo assinalado no Plano Diretor do governo FHC, com a criação do Plano Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal
(PNAGE), e do Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e Municípios Brasileiros (PROMOEX). Para Silva, o PNAGE/PROMOEX integra os esforços de reforma administrativa que foram consolidadas na Agenda da Eficiência do Governo Federal.
A política educacional dos governos Lula (2003-2011) foi substancial para a consolidação da cultura da performance na educação pública brasileira e na introdução de instrumentos de responsabilização educacional. Amplificou a perspectiva mercadológica da educação, ao adotar como parâmetro de avaliação das políticas educacionais no Brasil o plano de metas Compromisso Todos pela Educação, do movimento Todos pela Educação (SILVA, 2013, p. 52)
É nesse período também que se intensificam no campo educacional as políticas avaliativas e o financiamento do ensino privado.
[...] movimentos do empresariado, a exemplo do Todos pela Educação (TPE), que se notabilizou como promotor e difusor de iniciativas de reforma educacional concernentes ao projeto hegemônico de educação básica do capital. Foi no período dos governos Lula (2003-2011) que instituições, como o Movimento Brasil Competitivo (MBC), que atuam no fomento às reformas gerenciais, cresceram com mais vigor no país. Não por acaso que além da parceria com o Governo Federal na produção Agenda da Gestão Pública (BRASIL, 2009), o MBC, atualmente tem o seu programa Modernizando a Gestão Pública (PMGP-MBC) (SILVA, 2013, p. 56-57).
Nesse contexto, vão se ampliando não só as concepções gerenciais no estado brasileiro, bem como o aparelhamento material e intelectual (científico) necessários à sua expansão nacional vinculada aos organismos internacionais, como a OCDE e outros agentes (ONU, BIRD, FMI) que orientam as políticas macroeconômicas e a agenda global. Assim, nessas últimas décadas, temos evidenciado o alastramento dessa política, não só na conjuntura mundial, como também nas diversas regiões dos estados brasileiros.
Essa contextura, como se pode perceber, baliza-se pela continuidade de um modelo de produção capitalista que se pretende como mecanismo de preservação e reprodução das