entre ambiguïté, déséquilibre et interventionnisme
« Que n’a-t-on pas dit à propos de la fiscalité locale française ? Un empilement hétéroclite d’impôts réputés archaïques, un amas de mesures fiscales dérogatoires nées au gré des préoccupations successives du législateur. Un système mal équilibré entre l’Etat et les collectivités locales de divers niveaux, entre les ménages et les entreprises : un système anti économique, obstacle voire ennemi de l’aménagement du territoire, coûteux à administrer voire ingérable. Le mot est lâche : le système fiscal est à bout de course ; ingéré parce qu’ingérable. » (Gilbert, 1995)
L’Etat français contribue fortement aux finances publiques directes des collectivités territoriales. Si nous prenons, par exemple, les produits totaux des impôts directs locaux de
20051, qui s’élevaient à 56,9 milliards d’euros (voir tableau 1 : ci-dessous), la contribution de
l’Etat y est située à hauteur de 22,67%.
Comment l’Etat français il dans la fiscalité directe locale ? Pourquoi intervient-il autant ? Quelles peuvent être les conséquences de cet interventionnisme ? C’est à ces questions que nous allons respectivement essayer de trouver des réponses (à partir d’exemples concrets et chiffrés) dans ce chapitre.
Tableau 1 – Répartition, par catégorie de contribuables, des impôts directs locaux, 20052 (en milliards d’euros)
Impôts ménages entreprises autres Etat Total
Taxe d’habitation
10,4 0,0 0,0 2,8 13,2
Foncier bâti 12,0 5,1 0,0 0,5 17,6
Foncier non bâti 0,2 0,7 0,0 0,1 0,9
Taxe professionnelle 0,0 15,7 0,0 9,5 25,2 Total fiscalité directe 22,6 21,5 0,0 12,9 56,9
Source : auteur, à partir du rapport du Conseil Economique et Social (2006).
1. Les canaux majeurs de l’intervention de l’Etat
A la différence de certains pays de l’Union Européenne (l’Espagne3 notamment), en
termes de législation et de gestion des moyens financiers de l’action publique locale (fiscalité directe), l’Etat français semble opter davantage pour une politique de compensation (de support de charge) que pour une politique de réforme, de renforcement et de création de
1 2005, parce que c’est la seule source dont nous disposons, qui détaille aussi clairement la répartition des contributions selon les différents types de contribuables (ménages, entreprises, Etat et autres).
2 Si nous avons choisi les données de cette année, c’est parce qu’il s’agit des seules que nous avons obtenues et qui puissent nous permettre de présenter, de façon aussi détaillée, les parts de contribution par taxe des différentes catégories de contribuables. Sinon, nous aurions pu choisir des données plus récentes. En effet, les statistiques fournies par les services fiscaux nationaux (DGCL ou DGI) ne fournissent pas toutes les précisions que l’on peut trouver dans ce tableau : par exemple, les parts « ménages » et « entreprises » des impôts fonciers.
3 En Espagne, par exemple, la réforme de 1997-2002, a permis de mettre à la disposition des collectivités territoriales des ressources financières importantes (33% de l’impôt sur le revenu, 35% de la TVA, 40% des taxes sur le carburant, le tabac et l’alcool), et ce, en vue de financer les compétences qui leur sont , au cours de la même période, transférées (Boisvert, 2004). Aussi, en 2003, l’Espagne avait enclenché une réforme de la fiscalité, destinée à renforcer la latitude des communes dans la fixation des taux des impôts fonciers principalement.
nouveaux impôts plus productifs, plus rentables et plus aptes à être acceptés par les différents types de contribuables. Pour s’en rendre compte, il importe de s’intéresser aux différents canaux d’intervention de l’Etat dans la fiscalité directe locale, notamment les plus en vue, c'est-à-dire les dégrèvements législatifs et les exonérations.
1.1. Exonérations, dégrèvements législatifs et impôts directs locaux : les impacts directs (effets immédiats ou effets connus)
Selon plusieurs auteurs (Guengant, par exemple, dans la quasi-totalité de ses articles cités dans ce travail) et élus locaux (AMF, ADF, ARF ; novembre 2006), les deux instruments qui sont à l’origine de la forte intervention de l’Etat dans les finances locales sont, sans doute, les exonérations et les dégrèvements législatifs. Et les questions qui se posent aujourd’hui par rapport à ces politiques que l’Etat a semblé longtemps prôner, au détriment d’une grande réforme fiscale locale profonde et pérenne, sont :
- pourquoi ces exonérations et dégrèvements législatifs ?
- exonérations et dégrèvements législatifs, quels sont leurs effets réels sur les
rendements fiscaux directs des communes, en particulier, et des collectivités locales, en général ?
- exonérations et dégrèvements législatifs, constituent-ils une menace réelle pour les
impôts directs locaux? Etc.
Exonérations et dégrèvements législatifs sont définis par le législateur comme « des allocations annuelles versées par l’Etat aux collectivités locales pour compenser les pertes de recettes fiscales qu’ils auraient entraînées. » (Minefi). Ces deux allocations, mêmes si elles rentrent finalement dans les produits des impôts directs locaux, restent respectivement et intrinsèquement différents des produits directement collectés auprès des contribuables désignés.
Définis comme (1) la « prise en charge par l’Etat de tout ou partie de la contribution due
par les contribuables aux collectivités locales » (DGCL1), les dégrèvements législatifs sont,
en effet, juridiquement et techniquement différents des exonérations. L’opération de dégrèvement se déroule entre l’Etat et les contribuables au moment de l’établissement des
1 Cette définition est quasiment donnée dans toutes ses publications annuelles, comme celle qui fait le bilan de la fiscalité locale : par exemple celle de 2010, intitulée : « Les collectivités locales en Chiffres 2010 » (DGCL
avis d’imposition ou du recouvrement (2). Elle n’implique donc aucunement les collectivités (3). L’Etat prend intégralement à sa charge le coût des dégrèvements et le montant des impayés et verse le produit correspondant aux collectivités locales. Enfin, les dégrèvements législatifs sont inclus (4) dans les produits des quatre taxes votés par les collectivités dans le cadre de leur budget.
Quant aux exonérations, elles sont à l’origine de ce que le législateur appelle les compensations. Les compensations se définissent comme des allocations annuelles versées par l’Etat aux collectivités locales pour corriger les pertes de recettes fiscales entraînées par les exonérations (au sens strict) et les allègements de bases décidés par voie législative (1). Le mécanisme de compensation des exonérations dépend de décisions nationales (chaque collectivité ne dispose plus d’un pouvoir direct sur l’évolution de cette recette dans son budget), car les variations de taux décidées par les collectivités ne sont plus prises en charge par l’Etat (2). Par exemple, l’Etat, pour déterminer le montant des compensations à verser à une collectivité, se réfère au montant des ressources fiscales que percevait la collectivité avant l'adoption de l’exonération.
Dégrèvements législatifs et exonérations, bien qu’ils soient associés dans leur versement aux collectivités territoriales, présentent également des résultats différents, quant à leurs effets réels sur les budgets des collectivités locaux (effets économico-financiers immédiats). Guengant (2005a) montre bien leurs impacts respectifs sur les budgets locaux. Les dégrèvements, opérés en aval de la chaîne fiscale lors du recouvrement des cotisations, n’affectent ni le vote des taux d’imposition, en préservant l’intégralité de l’assiette notifiée, ni le montant de la ressource fiscale, en couvrant totalement les impôts votés. Les dégrèvements législatifs sont confondus avec les impôts perçus et sont donc sans effet ou réalité budgétaire pour les collectivités locales. En conséquence, ils sont assimilés à des ressources fiscales propres, « même si la procédure d’allégement masque l’érosion des taxes et le déclin du rendement réel de la fiscalité locale ». En un mot, un dégrèvement réduit l’impôt acquitté par le contribuable, sans réellement amputer le produit voté et encaissé par la collectivité territoriale (Douat et Guengant, 2001) : voir formule ci-dessous :
A l’inverse, les exonérations, effectuées en amont de la chaîne fiscale, « réduisent les bases soumises au vote des taux d’imposition ». En outre, les dotations de compensation versées en contrepartie ne couvrent pas intégralement les pertes de ressources. Car, comme nous l’avons souligné plus haut, elles ignorent l’évolution des taux et/ou la croissance des bases exonérées après la date d’application de la mesure. Ce qui amplifie l’amputation des ressources quand la dotation décroît dans le temps. Avec ce mécanisme et contrairement aux dégrèvements, les exonérations sont ainsi écartées du champ des ressources propres.
En fin de compte, « (…) si les exonérations détruisent irréversiblement le potentiel fiscal local, les dégrèvements modifient la nature des taxes et constituent de ce fait les instruments d’une réforme masquée des bases d’imposition » (Guengant, op. cit.).
En dehors de leurs caractères transversaux respectifs de destruction et de modification
de la fiscalité directe locale1, exonérations et dégrèvements législatifs affectent différemment
les impôts directs locaux.
En matière d’exonérations et de dégrèvements, la taxe professionnelle était, sans doute,
l’impôt direct le plus touché. Dans cette taxe, exonérations et dégrèvements législatifs avaient presque conduit à un changement global de la nature de l’impôt. Ils avaient fini, à cause des nombreuses et répétitives compensations de l’Etat dont ils étaient à l’origine, par rendre la taxe professionnelle moins crédible qu’elle ne l’était à ses débuts. En 2009 (dernière année de
l’existence de la taxe professionnelle comme seul « impôt 100 entreprises »2), par exemple,
45,4% du produit de cette taxe étaient issus des versements faits par l’Etat pour compenser les dégrèvements législatifs et les exonérations (voir tableau 4 : page 59). Aujourd’hui, la taxe professionnelle est supprimée à cause, partiellement, de ces exonérations et dégrèvements législatifs. Sauf que cette suppression ne semble pas définitivement régler le problème, car dégrèvements législatifs et exonérations assumés par l’Etat représentent encore un pourcentage assez élevé. En 2010, la part assumée par l’Etat dans la CET et l’IFER, c'est-à-dire les remplaçants, au sens large, de la taxe professionnelle, a représenté 38% des produits globaux de ces impositions, soit légèrement moins qu’en 2007 où cette part s’élevait à
1 Pour un réel aperçu de cette destruction et modification de la fiscalité directe locale, voir le troisième point de ce chapitre, consacré à l’analyse de l’autonomie fiscale, voire financière des collectivités territoriales.
2 En 2010, la taxe professionnelle existait encore, mais pas au niveau des collectivités locales. Au niveau des collectivités locales, les nouvelles impositions (Loi de Finances 2010) étaient déjà entrées en vigueur : existence
39,0%. En 2011, celle-ci est envisagée à 39,8%, soit une hausse d’environ 2 points en un an (voir tableau 4 : page 59).
Pour mieux comprendre cette perte d’élan de la taxe professionnelle, qui était de plus en plus soulignée dans la littérature fiscale locale, il est utile de revenir sur les principaux exonérations et dégrèvements législatifs que connaissait cette taxe.
Les principales exonérations décidées par le législateur pour la taxe professionnelle furent :
- exonération pour création d'entreprises dans des zones défavorisées,
- exonération pour les entreprises de spectacles.
Et les principaux dégrèvements législatifs relatifs à la taxe professionnelle et établis par le législateur concernaient :
- les abattements généraux de 16% sur les bases,
- les réductions en faveur des artisans employant au plus trois salariés,
- les plafonnements sur la valeur ajoutée: 3,5%.
Comme la désormais ancienne1 taxe professionnelle, la taxe d’habitation est aussi
considérablement touchée par les exonérations et les dégrèvements législatifs. Aussi, comme l’ancienne taxe professionnelle (les mêmes causes produisant les mêmes effets), elle connaît un fort pourcentage d’intervention de l’Etat dans son produit final. En 2009 et en 2010, celui-ci est de l’ordre de 26,5%, après avoir avoisiné les 30% en 2006 (le pic entre 2006 et 2011 : voir tableau 4, page 59).
Sont exonérées de la taxe d'habitation sur leur habitation principale:
- les titulaires de l'allocation supplémentaire versée par le Fonds spécial vieillesse ou
invalidité,
- les contribuables âgés de plus de 60 ans dont le revenu de référence de l'année
précédente est inférieur à un certain plafond,
1
Nous avons finalement opté pour cette expression (ancienne ou ex taxe professionnelle), car les choses ne se sont pas déroulées comme nous les envisagions, c'est-à-dire terminer et soutenir ce travail avant l’entrée en vigueur définitive de la suppression de la TP (janvier 2011). Donc, puisque la taxe professionnelle est supprimée (selon le législateur), nous avons décidé, d’une part, de parler, dans cette thèse, d’ancienne ou d’ex taxe professionnelle et, d’autre part, de réécrire tous les passages la concernant au passé (passé simple, passé composé ou imparfait de l’indicatif, etc.). Autrement dit, parler de cette taxe plus au passé qu’au présent, comme si elle existe encore. Ces changements, liés au nouveau contexte de la fiscalité directe locale, ont été déjà pris en compte dans l’introduction générale. D’ailleurs, ce sont eux qui expliquent principalement l’avant propos finalement rédigé et accompagnant cette thèse.
- les personnes veuves dont le revenu de référence de l'année précédente est inférieur à un certain plafond,
- les contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir
seuls aux nécessités de l'existence dont le revenu de référence de l'année précédente est inférieur à un certain plafond,
- les bénéficiaires du RSA et/ou du RMI1.
Pour que ces exonérations prennent effet, les contribuables doivent habiter leur résidence principale, soit seul, soit avec leur conjoint, soit avec des personnes fiscalement à leur charge, soit avec d'autres personnes titulaires de la même allocation. Les intéressés ne doivent pas également dépasser les plafonds de revenus exigés en matière de taxe d’habitation et fixés annuellement par le législateur.
Peuvent, par contre, bénéficier d'un dégrèvement partiel, les contribuables dont le revenu de référence de l'année précédente ne dépasse pas un certain plafond, fixé en fonction de la situation de famille.
Le dégrèvement partiel se traduit par un plafonnement de la taxe d'habitation à 4,3% du montant du revenu de référence pris en compte (voir tableau 2 : ci-dessous), revenu diminué d'un abattement variant en fonction de la taille du foyer fiscal (voir tableau 3 : page 58).
Tableau 2 – Plafond du revenu fiscal de référence pour l’application du plafonnement de la taxe d’habitation en
Métropole, selon les parts, en 2010 (en euros)
Nombre de part(s) Montants
1 part 23.224 1 part ¼ 25.937 1 part ½ 28.650 1 part ¾ 30.785 2 parts 32.920 2 parts ¼ 35.055 2 parts ½ 37.190 2 parts ¾ 39.325 3 parts 41.460
Supérieur à 3 parts 41.460 +4.270 par demi-part ou 2.131 par quart de
part s’ajoutant à 3 parts.
Source : auteur, à partir des de : Ministère du Budget, des Comptes Publics et de la Réforme d’Etat (année 2010).
1
Dans les couples mariés, la condition d'âge ou de handicap peut n'être remplie que par l'un des conjoints. Les titulaires du RMI (aujourd’hui quasiment tous devenus titulaires du RSA) continuent de bénéficier de l'exonération l'année suivant celle où ils cessent de percevoir cette prestation.
Tableau 3 – Abattements à imputer sur le revenu fiscal de référence pour l’application du plafonnement en
Métropole de la taxe d’habitation, selon les parts, en 2010 (en euros)
Nombre de part(s) Montants
1 part 5.038 1 part ¼ 5.766 1 part ½ 6.494 1 part ¾ 7.222 2 parts 7.950 2 parts ¼ 8.678 2 parts ½ 9.406 2 parts ¾ 10.134 3 parts 10.862
Supérieur à 3 parts 10.862 +2.575 par demi-part ou 1.288 par quart de
part s’ajoutant à 3 parts.
Source : auteur, à partir de : Ministère du Budget, des Comptes Publics et de la Réforme d’Etat (année 2010).
Par opposition à cette première catégorie d’impôts directs locaux (taxe professionnelle et taxe d’habitation), où l’intervention de l’Etat a fini ou avait fini (pour le cas de l’ancienne taxe professionnelle) par atteindre des proportions inquiétantes, les deux impôts fonciers (taxe foncière sur les propriétés non bâties et taxe foncière sur les propriétés bâties), qui complètent le tableau des impôts directs locaux, semblent être peu ou moins touchés par l’interventionnisme de l’Etat. Ce qui, par conséquent, voudrait dire qu’ils sont faiblement concernés par les exonérations et dégrèvements législatifs.
Les parts prises en charge par l’Etat dans les produits finaux du foncier non bâti et du foncier bâti, en 2007, se chiffrent respectivement à 11% et à 5% (DGCL, novembre 2007 et Guengant, mars-avril, 2008), donc très loin des pourcentages donnés plus haut sur les ancienne taxe professionnelle et taxe d’habitation. En 2010, la part assumée par l’Etat dans les produits globaux de ces deux impôts directs, appelés « taxes foncières », est estimée à seulement 5,8%. Et en 2001, celle-ci est envisagée à 4,6%, soit une baisse de plus d’un point par an (voir tableau 4 : page 59).
Tableau 4 – Produits des impôts directs locaux et parts assumées par l’Etat, 2006-2011 (en millions d’euros) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Taxe d’habitation Produit de l’impôt 14 238 14 880 15 534 16 679 17 453 18 857 Dégrèvements exécutés 2 966 3 028 3 063 3 181 3 300 3 400 Compensations perçues 1 189 1 207 1 227 1 223 1 319 1 290
Part assumée par l’Etat en % 29,2 28,5 27,6 26,5 26,5 24,9
Taxes foncières
Produit de l’impôt 19 766 20 655 21 559 23 501 24 736 27 253
Dégrèvements exécutés 574 583 726 663 710 750
Compensations perçues 869 879 849 753 722 491
Part assumée par l’Etat en % 7,3 7,1 7,3 6,0 5,8 4,6
Taxe professionnelle puis CET/IFER (à partir de 2010)
Produit de l’impôt 27 443 28 638 30 032 32 317 33 161 17 574
Dégrèvements exécutés 8 715 9 356 11 909 13 472 11 489 6 458
Compensations perçues 1 921 1 817 1 494 1 191 1 114 535
Part assumée par l’Etat en % 38,8 39,0 44,6 45,4 38,0 39,8
Source : auteur, à partir du projet de loi de finances pour 2011 (Sénat).
Les exonérations et dégrèvements législatifs du foncier non bâti, pris en charge par l’Etat, concernent particulièrement les exonérations, sur délibération du conseil, de 5 ans pour les jeunes agriculteurs ; tandis que ceux du foncier bâti renvoient principalement aux exonérations temporaires et facultatives pour constructions neuves : 2 ans ou 10 ans lorsque financement par l'Etat, 15 ans pour les logements H.L.M.
Fiche synoptique sur les principaux dégrèvements et exonérations des impôts directs locaux (année référence 2009).
Impôts Foncier non
bâti
Foncier bâti Taxe d’habitation Taxe professionnelle Principaux
dégrèvements et exonérations
exonération de 5 ans pour les jeunes agriculteurs, sur délibération du conseil. exonération temporaires et facultatives pour constructions neuves : 2ans ou 10 ans (lorsque financement par l'Etat), 15 ans pour les (H.L.M.). abattement général à la base (0, 5, 10 ou 15%), abattement pour charge de famille (10% pour chacune des 2 premières personnes à charge + 5 point de % par personne à partir de la troisième personne, pouvant être majorée de 5 ou 10 point de %)
- réductions pour les personnes faiblement imposés
- exonération pour les bénéficiaires du RSA et RMI
- exonération pour certaines personnes non imposables :
* les veuves ou veufs, les + de 60 ans à faibles revenus, les invalides et infirmes, à faibles revenus * les titulaires de l'allocation supplémentaire ou de l'allocation adultes handicapés. exonération pour création d'entreprises dans des zones défavorisées
- exonération pour les entreprises de spectacles
- abattement général
de 16% sur les bases ;
- réduction en faveur des artisans employant au plus trois salariés
- plafonnement sur la valeur ajoutée: 3,5%.
Source : Fiche réalisée par l’auteur.
1.2. Les impacts indirects des exonérations et dégrèvements législatifs (effets méconnus ou très peu connus)
Autant les exonérations et dégrèvements législatives inquiètent par leurs effets immédiats sur les impôts directs locaux (exonérations surtout), autant ils peuvent constituer, dans le temps, des menaces vis-à-vis du pouvoir financier des collectivités territoriales.
En effet, ceux-ci peuvent aussi, par des effets que nous qualifierons cette fois-ci « de méconnus » ou de « très peu connus », participer à la réduction des marges de manœuvre financières des collectivités locales, notamment celles des communes qui se trouvent être les principaux bénéficiaires des produits de la fiscalité directe locale : à la différence des autres collectivités locales françaises (départements et régions), les communes perçoivent tous les
impôts directs locaux, donc toute politique les affectant se répercute directement sur les marges de manœuvre financières dont elles disposent.
Si les effets négatifs des exonérations, sous toutes leurs formes (court, moyen et long terme), semblaient être très bien connus ou ne faisaient l’ombre d’aucun doute, ceux portant
sur les dégrèvements législatifs1 ne l’étaient presque pas, sinon très peu.
Les dégrèvements, à la différence des exonérations, présentaient cette réputation d’être sans effet, dans le temps, sur les budgets des collectivités locales. Et à ce titre, ils semblaient même constituer « une aubaine » pour les collectivités locales, en général, et les communes, en particulier, qui, d’après plusieurs chercheurs, élus locaux et/ou nationaux, comme Carrez (2008), pouvaient exploiter cette faille judiciaire pour, en quelque sorte, accroître leur marges de manœuvres en matière de politique fiscale : vote, par exemple, d’un taux plus élevé qu’à l’accoutumée, puisque sachant d’avance que c’est l’Etat qui va supporter l’effet taux qui va découler du dégrèvement accordé et non le contribuable désigné. Cependant, la situation a progressivement changé dans le temps, en ce qui concerne certains impôts directs locaux tels que la taxe professionnelle.
Entre 2007 et 2010 (année du début de la suppression de la TP), par exemple, on ne pouvait plus tenir ce discours à propos des dégrèvements législatifs touchant la taxe professionnelle. En effet, ceux-ci étaient finalement presque exclus de ce caractère sans effet sur les budgets des collectivités territoriales. Compte tenu de leur prise en charge de plus en plus élevée au fil des années, l’Etat avait fini par mettre en place, à partir de 2007, une politique dite « de plafonnement » de ses compensations (limitation de ses pourcentages de prise en charge).
« La réforme du plafonnement de la taxe professionnelle en 2007 instaure en effet pour la