« Un bon impôt local doit comporter des caractéristiques qui, d’après moi, sont bien plus nombreuses et bien plus difficiles à rencontrer que celles qui définissent un impôt national. On lui demande en effet d’équilibrer les compétences (équilibre budgétaire en statique et en dynamique), de reposer sur des bases à la fois localisables et fixes (…) et de permettre les collectivités de se différencier les unes et les autres.» (Gilbert Guy In Rapport d’information du Sénat no 289 – Arthuis -, 2003).
Et Klopfer d’ajouter, à propos des caractéristiques de la base de l’impôt local idéal : « La sensibilité de l’assiette à des actions à long terme, relevant des compétences des collectivités locales (par exemple, la politique de logement ou le développement économique. » (Klopfer Michel In Rapport d’information du Sénat no 289 – Arthuis -, ibidem).
« Bref, un bon impôt local, comme un bon impôt d’Etat, est avant tout un impôt dont l’assiette est large et le taux modéré .» (Carrez, 2008).
L’objet de ce chapitre (comme le suivant1 d’ailleurs) consiste, en quelque sorte, à prolonger la justification scientifique du choix de cette taxe pour mener cette recherche
doctorale, qui aurait pu se faire avec un autre2 impôt direct : ancienne taxe professionnelle ou
taxe d’habitation, par exemple. Il est souvent dit que « choisir, c’est éliminer », c’est la raison pour laquelle, nous avons jugé nécessaire et fondamental de donner à cette partie de la thèse cet objectif préalablement fixé. Ce chapitre cherche ainsi à étudier les qualités juridiques, urbanistiques (1) et économico-spatiales (2) de la taxe foncière sur les propriétés bâties,
c’est-à-dire tout ce qui va nous permettre de mieux comprendre et de cerner3, en termes de
pertinence techniques, spatiales et économiques, cet impôt que nous avons choisi pour réaliser ce travail scientifique.
1. Le foncier bâti, un impôt direct pas comme les autres
Cette partie a pour objectif principal de mettre en exergue les qualités du foncier bâti, autres qu’économiques. Il s’agit principalement d’étudier les particularités qualitatives du foncier bâti, comme la composition de sa base (il s’agira surtout de l’hétérogénéité de son assiette), son « effet taux », etc. En résumé, il va s’agir ici de ressortir les qualités juridiques (1.1 ; 1.2 ; 1.3) et urbanistiques (1.4) du foncier bâti, comparé surtout aux autres impôts de la chaîne fiscale directe locale. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, nous avons décidé, en préambule de ce sous-chapitre, de revenir sur les différents articles ou catégories de contribuables concernés par cette imposition.
1 Si celui-ci est quasiment « qualitatif », le suivant va être plus « quantitatif » que qualitatif, au regard surtout des exemples (études de cas) d’analyses fiscales et budgétaires locales qu’il comporte.
2 Cette question nous a été plusieurs fois posée par certaines personnes ressources rencontrées dans le cadre du travail de terrain de cette thèse, c'est-à-dire au cours des premières années (2006-2007 et 2007-2008, voire un peu au delà), où, ceux-là qui nous interpellaient sur la question ne voyaient pas trop l’intérêt porté sur le foncier bâti (pour cette étude), qu’ils assimilaient, pour la plupart, à un « impôt ménage » et qu’ils ne cessaient, par conséquent, de comparer à la taxe d’habitation. Or, ces deux impositions (TFPB et TH), que ce soit par leur base ou par leur position vis-à-vis du vote des taux (pour ne citer que les deux) présentent des différences que nous trouvons assez significatives.
3 Comprendre et cerner aussi pour mieux élaborer le troisième chapitre de cette partie, mais aussi toute la troisième partie de cette thèse dont l’objet va consister à corréler le foncier bâti aux stratégies de développement territorial (économiques et spatiales).
La taxe foncière sur les propriétés bâties est établie pour tous les immobiliers qui ont le caractère de construction (locaux d’habitation, locaux commerciaux et locaux industriels) : maisons, immeubles, usines, installations industrielles et commerciales permettant le stockage, locaux commerciaux. Mais ces constructions doivent remplir deux conditions pour être imposées:
- être fixées au sol à perpétuelle demeure, c'est-à-dire la construction doit être
impossible de la déplacer sans la démolir ;
- présenter le caractère de véritables constructions (y compris les aménagements faisant
corps avec elle) : sont donc exclus, les baraquements mobiles, les caravanes, etc.
Il existe aussi des cas particuliers d’immeubles imposables à la taxe foncière sur les propriétés bâties (même s’ils ne sont pas réellement décrits comme tel). Dans cette catégorie rentrent :
- les bateaux utilisés en un point fixe et aménagés pour l’habitation, le commerce ou
l’industrie ; même s’ils ne sont retenus que par des amarres,
- certains terrains exonérés de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, tels que les
sols des bâtiments et les terrains formant les dépendances indispensables et immédiates des constructions : emplacements de parkings, cours, terrains servant d’accès à l’immeuble, par exemple.
Certains bâtiments sont, en revanche, exonérés1 de la taxe foncière sur les propriétés
bâties, tels que les bâtiments ruraux affectés de manière exclusive et permanente à un usage agricole (les granges, les celliers, etc.).
Enfin, la taxe foncière sur les propriétés bâties est due par les propriétaires ou usufruitiers,
au 1er janvier de l’année d’imposition, d’immeubles bâtis situés en France, peu importe, qu'ils
soient occupants ou non des lieux.
1
Les exonérations du foncier bâti ont déjà fait l’objet d’une analyse dans le premier chapitre de cette partie, notamment dans son premier point.
1.1. Le foncier bâti, un impôt à la fois « ménages » et « entreprises » : analyse théorique et description (état des lieux) autour de la sémantique1
En France, il existe, en effet, dans le vocabulaire fiscal direct local deux catégories d’impôts; d’une part, les « impôts ménages », qui regroupent la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe foncières sur les propriétés non bâties et, d’autre part, la taxe professionnelle – hier – (aujourd’hui on peut parler de ses remplaçants constitués du binôme CET/IFER), qui est également appelée « l’impôt entreprise ». Un impôt est dit « ménage » quand il est acquitté par les contribuables « ménages » et un impôt est dit « entreprises » quand il est destiné à cette catégorie de contribuables.
Partant de cette classification et de ces définitions et connaissant les constituants de la base du foncier bâti, ne serait-il pas aujourd’hui intéressant de s’interroger sur la véritable nature du foncier bâti ? Est-il un impôt « ménages », comme le pense le législateur ou un impôt « mixte », comme nous cherchons à le démontrer dans cette thèse?
Les impôts « ménages », en France, sont assimilés (voire comparés) à la taxe d’habitation, que le législateur a fixée comme modèle dans cette catégorie. Pourtant le foncier bâti présente des différences significatives, en termes de composition de base, avec celle-ci. Alors que la taxe d’habitation ne frappe incontestablement que les ménages, le foncier bâti, lui, impose à la fois les ménages et les entreprises.
En France, la classification faite entre les différents impôts directs locaux et qui n’est rien d’autre que la résultante de cette typologie et de cette nomenclature, qui ont longtemps accompagné la séparation des impôts locaux, a donc, selon nous, fini par instaurer une sorte de confusion dans la littérature fiscale directe locale. Et cette confusion, on peut la retrouver sur deux principaux aspects de la législation fiscale directe locale.
Premièrement, on peut respectivement situer cette confusion dans le principe de plafonnement des taux et dans le calcul de l’effort fiscal, notamment celui qui a prévalu jusqu’à la suppression définitive, en 2010, de la taxe professionnelle.
1 Ce sous-chapitre s’intéresse particulièrement aux aspects juridiques – voire techniques et idéologiques – de cette problématique (au sens question de recherche) qui consiste à classer le foncier bâti, soit dans la catégorie des impôts « ménages », comme c’est présentement le cas en France, soit dans celle des impôts dits « mixtes », c'est-à-dire comme nous comptons l’appréhender dans cette thèse. Les aspects économiques de cette problématique vont être largement étudiés et présentés dans la troisième partie de ce travail (chapitres I et II exactement). Ce sous-chapitre reste donc plus juridique (droit fiscal local) qu’économique (pas du tout son objectif d’ailleurs).
Dans le premier, le législateur fixe la règle du plafonnement à partir de la condition suivante : 2,5 fois le taux moyen de l’année précédente pour « les impôts ménages » (taxes d’habitation, foncier bâti, et foncier non bâti) et 2 fois pour la taxe professionnelle (aujourd’hui seule la CFE, parmi les remplaçants de la taxe professionnelle, reste encore concernée par ce principe), en l’occurrence « l’impôt entreprise ».
Dans le deuxième, il détermine la formule de calcul de l’effort fiscal en ces termes :
De surcroît, il apporte cette précision, pas des moindres : « ménages » = taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties et taxe foncière sur les propriétés non bâties.
On peut également la situer dans les publications de plusieurs chercheurs et élus nationaux (toutefois, il ne s’agit pas d’une continuité vis-à-vis des premières confusions énumérées), car
il est tellement rare de trouver1 des études ou des analyses qui évoquent, de façon distincte, la
part « logements » et la part « activités » du foncier bâti ou qui utilisent le terme « impôt mixte » pour désigner la taxe foncière sur les propriétés bâties (voire la taxe foncière sur les propriétés non bâties). Si nous avons tenu à apporter ici cette précision, c’est surtout pour montrer comment et combien le foncier bâti « entreprise » semble être encore oublié et même de la part de ceux que nous venons de citer.
« En France métropolitaine, la taxe professionnelle, c'est-à-dire l’impôt local acquitté par les entreprises, constitue près de 45% du produit des 4 taxes locales, les 55% restant étant payés par les ménages sous formes de taxes d’habitation et de taxes foncières. », a écrit Rocaboy (mars 2006), à propos de la répartition en France de l’impôt entre ménages et entreprises. Dans cette citation, par exemple, l’auteur oublie les parts « entreprises » du foncier bâti ou du foncier non bâti.
1 La seule étude que nous avons exploitée dans le cadre de ce travail et qui a fait mention de l’expression « impôt mixte » est celle du Conseil des Prélèvements Obligatoires (un organe de la Cour des Comptes). En plus, elle est très récente, puisque ne datant que de mars 2009, c'est-à-dire au cours de nos dernières années de recherches. C’est dans cette étude que nous avons, en effet, lu, pour la première fois, des phrases attirant de façon claire, nette et précise l’attention sur les parts « activités » des impôts fonciers (FNB et FB). Elle révèle même que dans le foncier non bâti, celles-ci (les parts « activités ») sont désormais largement majoritaires. Dans le rapport Valletoux du Conseil Economique et Social de 2006, également cité dans ce travail, ce résultat était déjà perceptible avec les chiffres fournis par les auteurs ; sauf que ceux-ci ne l’ont jamais explicitement dit, c'est-à-dire comme l’a fait le Conseil des Prélèvements Obligatoires en 2009.
Pire, cet oubli dont souffre le foncier bâti « entreprises » ne relève pas seulement du législateur ou des chercheurs. Même les élus locaux qui, selon nous, sont censés bien connaître cet impôt, puisque étant les principaux concernés par ses rendements, tombent dans cette distinction simpliste ou cette omission, comme nous n’avons pas manqué de le constater
auprès des élus locaux de certaines communes val-de-marnaises1.
En procédant à une analyse fine2 de la fiscalité directe locale française, on ne peut,
aujourd’hui, manquer de souligner, avec précision, qu’en dehors de la taxe d’habitation, exclusivement « ménages » et de la taxe professionnelle ou des ses remplaçants, exclusivement « entreprises », on a plutôt affaire, en France, à des « impôts mixtes ». D’autant que les deux autres impôts fonciers, qui complètent le tableau des impôts directs locaux et qui jusque là sont automatiquement classés dans la catégorie des impôts « ménages », disposent de bases composées ou hétérogènes, avec, de nos jours, des pourcentages de représentativité « activités » ou « entreprises » considérables. Par conséquent, occulter, même nominativement, une base pour une autre semble être un abus de langage, sinon, ne peut encore relever d’actualité.
Par exemple, la taxe foncière sur les propriétés bâties disposait en 2005 d’une base
« activités » de l’ordre de 30%3, soit quasiment le tiers de la base totale de cet impôt ; tandis
que dans la taxe foncière sur les propriétés non bâties, la base « activités » est largement plus importante que celle dite « ménages »: en 2005, elle est d’environ 78% contre un peu plus de 22% pour les « ménages » (CES, 2006). Pourtant, ces deux impôts continuent à être classés dans la même catégorie que la taxe d’habitation, en l’occurrence celle des impôts ménages.
1 Cet oubli du foncier bâti « entreprises » ou « activités » est révélé par notre questionnaire, adressé aux 47 communes du Val-de-Marne. En effet, la quasi-totalité des communes ayant répondu à celui-ci, assimile systématiquement « l’activité » à la taxe professionnelle, malgré le fait que nos questions portent presque exclusivement sur le foncier bâti. Rares sont celles qui, comme nous nous y attendions, perçoivent le foncier bâti tel un impôt qui dispose d’une assiette économique et surtout pouvant être l’objet d’une corrélation avec, par exemple, les stratégies de développement économiques (pour plus d’idées sur la question, voir réponses dudit questionnaire, toutes insérées dans les annexes de cette thèse : annexe 2 plus exactement).
2 C'est-à-dire faite à partir des compositions des bases des impôts et à partir de leurs capacités contributives entre « ménages » et « entreprises ».
3 Nous reviendrons sur cette évolution de la part « activités » de la taxe foncière sur les propriétés bâties dans la troisième partie de cette thèse, quand il va consister à démontrer comment celle-ci est estimée ou évaluée en France.
En effet, si les logements sont souvent cités pour expliquer cette progression rapide du foncier bâti, c’est parce que l’on a tendance à totalement oublier les activités (notamment leurs effets par rapport à la croissance de cet impôt), apparemment moins connues, quant à leurs impacts réels sur la croissance globale de cette impôt. Si les logements font augmenter les bases du foncier bâti, ce qui ne semble faire l’objet d’aucun doute, ni de nuance, comme on peut facilement le constater dans les travaux exploités des différents auteurs ayant analysé cette question ; il importe également d’avoir à l’esprit et de rappeler que les activités peuvent jouer un rôle important dans cette même augmentation des bases. Ce qui n’est pourtant pas assez souvent souligné dans la littérature fiscale locale. Par exemple, on fait souvent abstraction des locaux d’activités (zones d’activités et autres) partout disséminés dans les
communes, régions et départements1, quand on explique ou analyse la croissance des bases du
foncier bâti. Les analyses faites, à propos de cette question, portent, de façon très régulière, sur les bases « logements ». En conséquence, il est très fréquent et plus facile de trouver des études qui fondent la croissance du foncier bâti que sur les bases « logements », les logements neufs principalement (rapports 2006 et 2007 de l’Observatoire des Finances Locales, certaines communes du Val-de-Marne ayant répondu à notre questionnaire du 10 septembre 2008, cité plus haut ; etc.). Seuls quelques auteurs semblent parfois attirer l’attention, mais souvent de façon indirecte, sur les bases « activités », très régulièrement mises à l’écart ou oubliées dans l’explication et l’analyse de la croissance du foncier bâti.
Par exemple, Comby (2004) n’avait-il pas raison de rappeler à Bordeaux, à propos de l’accusation fréquemment portée sur les logements (les ménages) comme facteur majeur de la périurbanisation et de l’étalement urbain, que les locaux d’activités, au même titre que les locaux d’habitation, méritent d’être cités, quand il s’agit d’aborder les questions relatives à l’étalement urbain, à la périurbanisation et, en conséquence, à la croissance des bases du foncier bâti2.
En définitive, il importe de retenir, à la suite de cette démonstration cherchant à trouver d’emblée et avec insistance l’expression qui collerait mieux pour désigner le foncier bâti, que celui-ci mérite plus que d’être classé dans la catégorie des impôts « ménages » ou de voir sa
1 Cette question, qui porte à la fois sur les enjeux résidentiels et économiques du foncier bâti, va être davantage abordée (c'est-à-dire avec des études de cas) dans la troisième partie de ce travail d’études et de recherches, où il va exactement être question de corréler le foncier bâti, notamment « activités », aux stratégies de développement (économiques et spatiales).
2 Cette question liée à la corrélation entre la croissance des bases du foncier bâti et les activités (locaux non résidentiels) va être très amplement étudiée dans la troisième partie de ce travail (chapitre III.3).
part « activités » connaître un tel oubli. Cet impôt, pourtant sans cesse assimilé (voire comparé) à la taxe d’habitation, pourrait également l’être avec les impôts dits « entreprises », car disposant d’une part « activités » non négligeable, estimée aujourd’hui, à peu près, au 1/3
de sa base totale1 (CES, op. cit. et CPO, 2009). Ce n’est donc pas un hasard si la part
immobilière de la désormais ancienne taxe professionnelle, c'est-à-dire celle que le législateur a dorénavant nommé la « Cotisation Foncière des Entreprises » (magasins, boutiques, usines, ateliers, hangars, bureaux, remises, chantiers et autres locaux servant à l’exercice de la taxe foncière), a représenté, en 2008, presque 18% (17,5% exactement) de la base totale de la taxe professionnelle (ADCF, février 2009).
Ces précisions montrent, en outre, que le foncier bâti dispose, de nos jours, d’atouts économiques non négligeables sur lesquels les communes peuvent, peut-être, compter pour espérer des retours fiscaux. Rien que pour cela, ne mériterait-elle pas une reclassification dans la nomenclature et la classification de la fiscalité directe locale ? Ce qui, en retour, lui permettrait, peut-être, non seulement de mieux ressortir l’intérêt de sa part entreprise, mais également d’être enfin perçu comme un « impôt mixte », c'est-à-dire tel que nous l’appréhendons dans cette thèse?
1.2. Le foncier bâti, un impôt très peu concerné par les exonérations et dégrèvements législatifs
L’intervention de l’Etat dans la fiscalité directe locale, comme nous l’avons étudié dans le premier chapitre de cette partie, consiste principalement à compenser les ressources votées et non collectées par les collectivités territoriales (dégrèvements législatifs surtout). Cette intervention s’accroît au fur et à mesure que les dégrèvements législatifs et exonérations sont nombreux. Par exemple, durant les quinze dernières années, cette intervention ne cesse d’augmenter et cela au détriment de l’autonomie fiscale des collectivités locales.
Rappelons que l’Etat est aujourd’hui, en France, le premier contribuable direct des collectivités territoriales et que cela est presque unanimement condamné. Néanmoins, il paraît aussi utile de noter et surtout de montrer que cet interventionnisme très connu et presque
1 Cette question de l’estimation des bases entre « logements » et « activités » va être profondément étudiée dans la troisième partie de ce travail (chapitre I.2 exactement).
déploré par tous ceux qui s’intéressent à la fiscalité directe, cache des disparités énormes d’un impôt à l’autre1.
Comme nous avons commencé à le montrer dans le premier chapitre de la présente partie (chapitre I.1) en analysant les impacts directs des dégrèvements législatifs et exonérations, l’intervention de l’Etat, dans la fiscalité directe locale, varie d’un impôt à l’autre. Par exemple, dans l’ancienne taxe professionnelle et la taxe d’habitation, cette intervention avait ou a atteint des pourcentages finalement jugés très élevés. Tandis que dans le foncier non bâti, elle a commencé à prendre des proportions qui inquiètent de plus en plus. La taxe foncière sur les propriétés bâties, comme l’ont souligné au cours de ces dernières années plusieurs auteurs, reste encore le seul impôt direct local épargné par ce phénomène. Celle-ci est loin de cette situation alarmante, voire inquiétante qui touche les autres impôts directs locaux. En effet, la taxe foncière sur les propriétés bâties reste, de loin, l’impôt direct local dans lequel l’Etat intervient encore le moins.
Le taux de prise en charge des taxes directes locales a constamment progressé au cours de ces dernières années pour atteindre plus de 50% pour la taxe professionnelle et la taxe