O ponto central na construção de índices é a necessidade de combinar, de forma que tenha significado, diferentes aspectos medidos em diferentes escalas (Nardo et al., 2005). Assim, quando há aspectos que possuem maior relevância do que outros na análise, existe a necessidade de se ponderar cada indicador de acordo com a sua importância relativa no modelo teórico (Carvalho, 1975; Amorim e Morandi, 2008).
Diferentes pesos são utilizados com o objetivo de refletir a significância econômica (custos de levantamento, abrangência dos dados, confiabilidade e
racionalidade econômica), adequação estatística, periodicidade,
disponibilidade dos dados, entre outros. O valor desses pesos tem um impacto significativo no valor final do índice e no ordenamento das unidades geográficas, especialmente se os maiores pesos forem atribuídos a indicadores nos quais a unidade geográfica se sobressai ou falha (Nardo et al., 2005). Esse aspecto ficou evidenciado na análise de sensibilidade, em que o estado do Rio de Janeiro ascendeu no ordenamento dos estados à
medida em que o peso dos fatores SUPRA Setoriais tinham seu peso reduzido.
Existem diversas maneiras de se estabelecer os pesos dos indicadores de um índice: uso de uma teoria já existente; conhecimento empíricos do pesquisador; determinação de coeficientes por ponderação da opinião de especialistas; repetição de experimento e uso da regressão múltipla; não havendo justificativa para o contrário, adotar coeficientes unitários (Sellitto e Ribeiro, 2004). Nardo et al. (2005) ressaltam que, independentemente da metodologia de ponderação escolhida, os pesos são essencialmente juízos de valores e têm a propriedade de explicitar os objetivos por trás da construção do índice. Por isso, os aspectos metodológicos devem ser claros e transparentes.
Fisher (2005) em Kolko et al. (2013) faz uma crítica sobre a forma como os pesos dos indicadores são estabelecidos nos índices de clima de investimentos em geral, a qual considera arbitrária, ao contrário dos modelos de regressão. Nesse sentido, Jannuzzi (2002) discorda desse ponto de vista ao argumentar que qualquer sistema de ponderação pode ser questionável, mas certamente o menos recomendado para índices dessa natureza é a ponderação derivada da aplicação de alguma técnica estatística multivariada. Além de pouco transparente à sensibilidade dos formuladores de política e grupos de interesse, esse tipo de ponderação afeta a comparabilidade do índice ao longo do tempo, na medida em que ela tem de ser recalculada cada vez em que for preciso atualizar o índice, o que acabaria invalidando o principal motivo para se utilizar esse tipo de ferramenta: atribuir maior peso aos indicadores de maior poder discriminatório (variabilidade) entre unidades de geográficas (Jannuzzi, 2002).
No caso do IAIF, nenhum de seus documentos metodológicos deixou claro qual foi o critério adotado para o estabelecimento dos pesos dos subíndices, existindo apenas indícios de que foi utilizada a determinação de coeficientes por ponderação da opinião de especialistas. Nesse método, a ponderação é feita com base na opinião de especialistas, os quais devem conhecer as prioridades políticas e a moldura conceitual do processo ou sistema a ser avaliado (neste caso, a atratividade de investimentos florestais) para refletir a multiplicidade dos pontos de vista dos stakeholders. Esse tipo
de ponderação implica em uma avaliação subjetiva, o que é bastante delicado em processos complexos, interrelacionados e multidimensionados (Nardo et al., 2005).
Korhonen (2012) discorda da forma como a base de ponderação foi estabelecida na metodologia do IAIF, em que é atribuído um menor peso aos fatores SUPRA Setoriais do que os fatores INTER e INTRA Setoriais, o que indicaria que teriam menor influência para a atratividade do investimento florestal em determinada localidade.
Para embasar este argumento, Korhonen (2012) realizou uma regressão linear com o conjunto de indicadores do IAIF. Os resultados indicaram que os fatores intrínsecos ao setor florestal, sendo que o crescimento biológico teve um peso similar aos fatores macroeconômicos e se tornou um quesito importante para analisar diferentes opções de investimentos em localidades distintas. Esse comportamento é explicado porque o crescimento biológico corresponde pela maior parte da rentabilidade total do investimento (Garner e Brittain, 2012). Juntamente com os indicadores do setor florestal, os fatores macroeconômicos (PIB e câmbio) foram significantes e os fatores institucionais foram os menos significantes, sugerindo que os investimentos em floresta ocorrem a despeito dos desafios encontrados no país (Korhonen, 2012).
Os resultados obtidos no estudo conduzido por Glauner et al. (2012) contestam as conclusões de Korhonen (2012), no sentido de que os fatores institucionais são os menos significantes. De acordo com entrevistas realizadas junto aos investidores, os fatores considerados mais importantes ao se avaliar os locais para investir foram: estabilidade política; direitos de propriedade adequadamente estabelecidos; bom funcionamento dos sistemas bancário e legal; forte consumo doméstico; disponibilidade de serviços de gestão profissional das florestas; sistema tributário estável; risco político e cambial aceitável. A condição negativa mais destacada pelos investidores foi o predomínio de práticas corruptas nos negócios (Glauner et al., 2012). Entretanto, Tuoto (2007) afirma ser improvável que aspectos macroeconômicos e/ou tributários sejam alterados apenas por causa de seus efeitos adversos a um setor específico da economia.
Tuoto (2007) defende que sejam adotados maiores pesos aos fatores SUPRA Setoriais porque julga ser necessário haver esse realce desses indicadores porque as ações voltadas para melhorar o clima de investimento de um determinado local e em um determinado segmento devem focar os aspectos intrínsecos ao setor florestal. Além disso, as medidas para melhorar o clima de investimento baseadas em fatores SUPRA e INTER Setoriais são mais complexas e quase sempre demandam maiores esforços. Essa distribuição de pesos estaria de acordo com o princípio da significância econômica citado por Nardo et al. (2005).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A gestão eficiente do recursos florestais deve ser acompanhada de um clima de investimento favorável para atrair investimentos adequados e para maximizar nível de utilidade das florestas para a sociedade. Ao desenvolver políticas públicas, os formuladores devem ter um melhor entendimento a respeito dos fatores que influenciam o clima de investimentos florestais também devem dispor de meios de monitorar e avaliar os impactos das políticas (Nascimento, 2012a; Castrén et al., 2014). Nesse sentido, os índices constituem uma importante fonte de informações que auxiliam os tomadores de decisão a adotarem boas práticas e a orientar as políticas florestais em direção a um melhor clima de investimento (World Bank, 2014).
Dentre as metodologias de domínio público com o objetivo de mensurar e ordenar as economias quanto à qualidade do clima de investimentos, destaca-se o Índice de Atração ao Investimento Florestal (IAIF), desenvolvido pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, como a única voltada para o setor florestal (BID, 2009; Castrén et al., 2014). O IAIF é uma metodologia que aborda os elementos centrais que influenciam o clima de investimento florestal. Abrange os diversos elos das cadeias produtivas do setor, incluindo tanto a produção florestal, quanto a indústria de base florestal, aspectos fundamentais para os investidores domésticos e internacionais.
O IAIF também apresenta como características positivas para a ampla utilização por parte dos formuladores de políticas públicas, o uso de dados primários e a transparência quanto à forma de cálculo, que é de domínio público. Entretanto, o índice apresenta algumas questões que podem limitar seu uso mais amplo como elevados custos de execução em termos financeiros e de tempo, necessidade de grande participação dos stakeholders do setor e potencial dificuldade de comunicação dos resultados finais para o público (Castrén et al., 2014).
A avaliação do IAIF feita até o momento, porém, está focada sobretudo na base de ponderação dos subíndices e nos custos envolvidos na aplicação da metodologia, de forma que ainda existe uma lacuna na literatura sobre a validação da confiabilidade dos números calculados, especialmente
sobre a sua aplicação para formuladores de políticas públicas. Dessa forma, é necessário ampliar as discussões para melhorar os índices sobre clima de investimento e permitir que se tornem uma ferramenta mais efetiva para a formulação de políticas públicas (Arruñada, 2009).
Uma das formas de colaborar com a discussão metodológica em torno do IAIF, segundo Nardo et al. (2005), é a realização da análise de sensibilidade dos parâmetros de entrada, além da avaliação de cada uma das fontes de incertezas: seleção de indicadores; qualidade dos dados disponíveis; tratamento dos dados; normalização; escolha do sistema de ponderação; determinação do valor dos pesos, e; metodologia de agregação dos indicadores.
Os resultados mostraram, conforme esperado, que o IAIF é sensível à base de ponderação dos subíndices. Conforme o peso do subíndice INTRA Setorial é reduzido e são elevados os pesos dos subíndices SUPRA e INTER Setorial, destacam-se mais os estados com economias mais consolidadas e com uma oferta de serviços já estabelecida, mas sem ter necessariamente um setor florestal tão sólido, como o caso do Rio de Janeiro. Da mesma forma, a ponderação original realça as potencialidades de estados com aptidão florestal, mas sem uma economia forte, oferta de mão-de-obra, infraestrutura e outros fatores externos ao setor florestal e que influenciam o clima de investimentos.
Em relação às fontes de incerteza, os indicadores do IAIF conseguem refletir as diferenças entre os estados para os fatores que influenciam o clima de investimentos florestais. Contudo, o indicador mercado doméstico apresentou inconsistências quanto ao critério da univocidade. Já o indicador Licenças e Autorizações mostrou limitações em relação à invariância de escala.
A qualidade dos dados é o aspecto de maior fragilidade da metodologia do IAIF em função da disponibilidade de informações estatísticas sobre florestas no Brasil, as quais são falhas e, muitas vezes inconsistentes (Castanheira et al., 2010). Além disso, a análise de sensibilidade evidenciou que a ponderação pode causar eventuais distorções no índice, ou até mesmo mascarar fragilidades dos dados utilizados.
O sistema de normalização utilizado no IAIF é sensível a outlayers e, no caso dos indicadores recurso florestal e terras de vocação florestal, que utilizaram o método de dimensionamento por categorias, os resultados são pouco sensíveis a alterações a alterações em um intervalo de tempo menor. O índice pode não capturar alterações do clima de investimento em função desses indicadores em um prazo inferior.
Quanto ao sistema de ponderação, mesmo sendo o maior alvo de críticas do IAIF, não existe um consenso sobre a ordem de relevância dos indicadores que o índice deveria assumir. Nesse sentido, o argumento defendido por Tuoto (2007), de que sejam adotados maiores pesos aos indicadores SUPRA Setoriais porque as ações voltadas para melhorar o clima de investimento de um determinado local e segmento devem focar os aspectos intrínsecos ao setor florestal, está de acordo com Nardo et al. (2005). Este autor afirma que os diferentes pesos devem refletir uma racionalidade econômica, que neste caso, seria baseada nos custos políticos inferiores para o formulador trabalhar os indicadores INTRA Setoriais em comparação com os demais.
De maneira geral, apesar das questões metodológicas apontadas, o IAIF conseguiu expressar as principais características do Tocantins para o setor florestal. De acordo com os resultados, o estado ocupa uma posição intermediária em relação aos demais estados brasileiros e, ainda, que a performance do estado poderia ser sensivelmente superior à atual, o que é corroborado por Castanheira Neto et al. (2010). Os resultados também confirmaram as características que configuram o estado como uma área de fronteira do agronegócio, citadas por Tuoto (2007), como: potencial de produtividade elevado e baixos custos de produção, principalmente ligados ao preço da terra e da mão-de-obra. Nesse sentido, os fatores ligados à vocação florestal e ao baixo custo de mão-de-obra tiveram um desempenho sensivelmente superior aos demais aspectos analisados.
Para se tornar mais atrativo ao investimento florestal sustentável e desenvolver o setor no estado do Tocantins no longo prazo, deve-se priorizar os esforços na melhoria de determinados fatores em detrimento de outros. De acordo com o resultado do cálculo do IAIF para o estado do Tocantins, o formulador de política pública deveria observar a seguinte ordem de
prioridade: acesso ao crédito; recurso florestal; carga tributária; licenças e autorizações; infraestrutura social; infraestrutura econômica; taxa de crescimento do PIB; segurança jurídica e aplicação da lei; estabilidade política e transparência; mão-de-obra; terras de vocação florestal, e; mercado doméstico.
O resultado do IAIF reafirma o que a experiência ao redor do mundo na formulação de políticas florestais tem apontado: o seu caráter transversal (Maini, 2003). No caso da aplicação do índice para os estados brasileiros, ficou evidenciado que a forma como as políticas são estabelecidas no País, os estados, como o Tocantins, têm pouca ou nenhuma autonomia para trabalhar certos temas, como acesso ao crédito, carga tributária, segurança jurídica e aplicação da lei. Então, pode-se concluir que a maior limitação do IAIF vai além da metodologia de cálculo propriamente dita. O exemplo do Tocantins mostra que nem todos os indicadores e variáveis que compõem o índice podem ser alterados pelos governos estaduais ou podem diferenciar um estado do outro.
Ao se considerar que os formuladores de políticas públicas podem utilizar os índices de clima de investimento como ferramentas para a avaliação de aspectos que pode ter controle direto (World Bank, 2014), o IAIF apresenta uma limitação significativa em alguns de seus indicadores, que o impede de ser utilizado como um instrumento que auxilia na formulação da política florestal do Tocantins. Observa-se que análise adicional é necessária para que os resultados possam ser utilizados para refletir as reais possibilidades que o estado tem em estabelecer políticas públicas que o tornem seu setor florestal mais competitivo e sustentável.
Por outro lado, alguns indicadores que no atual contexto não possuem valor prático, ainda assim capturam custos que envolvem a iniciativa privada e que os governos podem ter algum nível de influência no longo prazo (World Bank, 2014). Além disso, considerando que a melhoria do clima de investimentos para o setor florestal é um desafio de longo prazo que envolve investimentos substanciais em serviços públicos, ajustes legais e institucionais, além de outros tipos de investimentos, o IAIF atende a finalidade de fornecer informação que essas reformas apontadas requerem. Neste sentido, pode-se afirmar que o presente estudo indica que os índices
sobre clima de investimento devem podem funcionar como ferramentas para análises preliminares do ambiente econômico, político e institucional do setor florestal.
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