Bien que mitigés, les résultats empiriques obtenus révèlent une relation globalement positive entre l'ouverture et l'évolution de la croissance de l'économie béninoise. Ces résultats confirment les conclusions d'autres travaux (cf. Revue de la littérature au chapitre Il), notamment le point de vue des économistes libéraux sur le commerce extérieur, à savoir que l'économie mondiale se porterait mieux et le bien-être de tous les pays serait maximisé s'il n'existait aucune entrave aux échanges internationaux.
Mais la relation ainsi révélée ici ne paraît pas suffisamment forte, c'est-à-dire que l'ouverture économique ne semble pas, dans le cas du Bénin, exercer une grande influence sur l'évolution de la croissance. De ce fait, une politique économique axée sur l'ouverture tous azimuts pourrait s'avérer inopérante, à moins d'une évolution plus favorable de la structure productive de cette "petite économie". Autrement dit, ces résultats sont mitigés certainement à cause d'une ouverture insuffisante de l'économie béninoise ou de l'existence, en son sein, de certaines pratiques ou mesures qui auraient limité l'impact de cette ouverture, notamment durant la période couverte par les séries statistiques utilisées.
Un raisonnement fondé aussi bien sur l'analyse théorique que sur ces résultats empiriques permet de dire que l'économie béninoise peut réaliser de meilleures performances si elle améliorait les conditions de son ouverture sur le reste du monde. Les trois variables retenues dans le modèle d'analyse étant relatives au taux de change (la prime du marché noir du naïra - PMN), au prix (l'indice des prix relatifs- IPR)) et à la direction- donc à la la naturedes exportations béninoises (l'indice de concentration naturedes exportations -ICE), les deux grands axes d'amélioration retenus ici concernent la politique monétaire et de change et la politique de promotion des exportations. C'est autour de ces axes que s'articulent les principales recommandations objet du présent chapitre.
4.1 - LA POLITIQUE MONETAIRE ET DE CHANGE DANS L'UEMOA1551
De par son appartenance à I'UEMOA, le Bénin n'a de politique monétaire que celle applicable à l'ensemble des pays membres de cette Union. Les recommandations faites ici reposent donc sur une analyse du dispositif mis en place par I'UEMOA pour l'élaboration et la gestion de la politique monétaire et de change ; elles visent à améliorer le mécanisme de transmission des effets de cette politique sur le secteur réel de l'économie béninoise.
1661 L 'UEMOA ayant été créée en janvier 1994 pour remplacer I'UMOA, cette nouvelle appelation
sera utl'lisée dans le texte, sauf si des précisions de date l'exigent.
99
4. 1. 1 - Les objectifs et les instruments de la politigue monétaire
La théorie économique définit la politique monétaire comme l'utilisation d'instruments monétaires pour atteindre deux objectifs essentiels : impulser la croissance économique en termes réels et assurer la stabilité des prix. Pour réaliser ces objectifs, les autorités monétaires disposent en général de deux instruments, à savoir le taux d'intérêt et le ratio des réserves obligatoires.
Mais la manipulation discrétionnaire de ces instruments peut se révéler sans impact direct sur la croissance économique réelle et sur la maîtrise des prix:
le phénomène inflationniste réagit de façon diffuse aux décisions monétaires et l'effet global de celles-ci sur le produit national réel est souvent relativememt lent. Ce qui fait douter de l'efficacité des deux instruments précités par rapport aux objectifs finals.
Pour contourner cette difficulté sur le plan pratique, deux objectifs intermédiaires (la masse monétaire et le taux de change) sont généralement retenus avec l'hypothèse qu'il existe une forte corrélation entre leur évolution et celle des deux objectifs finals. Dès lors, l'efficacité de la politique monétaire peut s'apprécier en fonction des effets de l'évolution de la masse monétaire (évolution due à la demande ou à l'offre de monnaie) sur les prix relatifs, notamment sur le taux d'intérêt et le taux de change effectif réel.
4.1.2- L'évolution de la politique monétaire dans I'UEMOA
Jusqu'en 1989, I'UMOA a privilégié le principe d'un contrôle direct de la masse monétaire en utilisant comme principaux instruments de gestion : la fixation du montant des concours de la BCEAO à chaque Etat membre ; l'encadrement du crédit avec autorisation préalable, distribution sectorielle suivant des coefficients prédéterminés, refinancement automatique des crédits de campagne ; le contrôle direct des taux d'intérêt.
Cette gestion directe de la masse monétaire a contribué à une allocation inefficiente des ressources, à la grave crise qui a frappé le secteur bancaire dans pratiquement tous les pays de l'Union, à des coûts très élevés pour la définition et le suivi des quotas de crédit par banque ou par agent économique et surtout à la surévaluation du franc CFA. HUGON ( 1994)(56)
fait remarquer que le taux de change réel vis-à-vis de la France était sensiblement le même en 1993 qu'en 1970, mais qu'il s'est fortement apprécié vis-à-vis des Etats-Unis à partir de 1 986 à cause de la faiblesse du dollar. Ce taux s'est également apprécié vis-à-vis de nombreux pays asiatiques (concurrents actifs aussi bien sur les marchés extérieurs que sur ceux intérieurs à la zone franc) dont les monnaies fluctuent directement ou indirectement avec le dollar. La surévaluation croissante du franc CFA a donc modifié les prix relatifs au détriment de la compétitivité des économies de
1661
Ph. HUGON, "La dévaluation du franc CFA : analyses et perspectives", Informations et commentaires, n ° 88, juiÏiet- septembre 1994, pp.
101
l'Union et de la zone franc, ce qui s'est traduit par une forte tendance à la baisse des recettes d'exportation des pays concernés. C'est d'ailleurs cette situation qui a motivé la dévaluation du franc CFA en janvier 1 994.
Un peu avant cette décision, les autorités monétaires avaient entrepris une série de mesures par lesquelles elles entendent améliorer, par une gestion indirecte, les conditions monétaires et financières de l'économie.
C'est ainsi qu'il a été institué en octobre 1989 le principe de constitution des réserves obligatoires et un nouveau système de taux d'intérêt qui permet l'utilisation de taux propres à l'Institut d' émission(57> et la libéralisation des conditions de banque. En avril 1 990, une commission bancaire a été créée pour assurer la surveillance du système bancaire et éviter que les banques primaires ne s'engagent dans des transactions hasardeuses qui provoqueraient une nouvelle crise générale dans ce secteur. L'entrée en vigueur, en janvier 1 993, du dispositif des accords de classement permet à la Banque centrale d'inciter les banques et autres établissements de crédit à détenir des actifs sains et à assumer l'entière responsabilité de leurs financements.
Mais c'est en octobre 1993 que le marché monétaire a été profondément renové suite à la décision de recouvrir désormais, par appel
1671 Le nouveau dispositif a abandonné les taux préférentiels et les taux de régimes particuliers.
Il compte désormais trois catégories de taux : le taux du marché monétaire ; le taux d'escompte de la Banque centrale, qui est supérieur au taux du marché monétaire; le taux spécial des avances statutaires aux Trésors nationaux. Ce dernier taux est indexé sur le taux au jour le jour des concours sur le marché monétaire.
d'offres, aux enchères régionales pour déterminer le taux monétaire d'équilibre dans toute l'Union. Ce taux retenu donc par adjudication est tel qu'il doit assurer l'écart le plus faible possible, en valeur absolue, entre les offres cumulées de placements et les demandes d'avances. Ce nouveau principe d'intervention relève du type "open-market" généralement reconnu efficace pour atteindre des objectifs finals de politique économique que sont la maîtrise de l'inflation, l'accroissement de la production et l'équilibre extérieur.
Comparés au précédent dispositif de gestion monétaire, toutes ces mesures constituent de bonnes avancées vers la libéralisation économique et à ce titre, elles devraient faciliter une plus grande ouverture des économies nationales sur le reste du monde. Ces mesures mériteraient surtout d'être mises en oeuvre dans le strict respect de la nouvelle logique de contrôle monétaire indirect qui les a motivées. Malheureusement, certains obstacles persistent, qui limitent encore leur efficacité d'ensemble.
Il conviendrait par conséquent de prospecter de nouveaux axes d'amélioration de ce contrôle indirect afin de maximiser la pertinence et l'efficience des décisions ou actes de gestion que les autorités monétaires de l'Union sont appelées à prendre pour impulser ou inciter la croissance réelle des économies nationales concernées.
103
4. 1.3 - Quelques propositions pour une meilleure contribution de la politique monétaire à l'ouverture économique
Toutes les nouvelles mesures entreprises ou prévues accordent la priorité aux forces du marché pour la régulation monétaire, surtout parce qu'elles traduisent deux réalités bien liées: d'une part, le constat d'échec ou les limites du système d'intervention directe resté en vigueur jusqu'en 1989 et d'autre part, l'adhésion formelle des autorités monétaires aux exigences de la libéralisation de tous les aspects de la vie économique communautaire, exigences auxquelles la plupart des Etats membres avaient déjà adhéré, même si c'est à des degrés divers. Mais cette option favorable à une économie plus libérale et donc plus ouverte ne pourra pleinement se concrétiser que si, dans le nouveau système de régulation monétaire indirecte, la gestion des taux d'intérêt devient plus libérale, c'est-à-dire plus adaptée au jeu des forces du marché.
4.1.3.1 - Pour une gestion plus libérale des taux d'intérêt
Malgré toutes les mesures évoquées ci-dessus et notamment malgré
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la dévaluation du franc CFA intervenue en janvier 1994, les taux monétaires d'équilibre sont maintenus fixes pendant longtemps (9,25 % du 31 janvier 1994 au 31 mai 1995) alors que le taux d'absorption des soumissions a baissé de 69 % à 6 % sur la même période. Cette situation résulte essentiellement des dispositions prises par les autorités monétaires pour
protéger le niveau de l'épargne, vu que les capitaux sont librement transférables à l'intérieur de la zone franc et que la convertibilité du franc CFA (en parité fixe avec le franc français) est toujours garantie par le Trésor français. Il s'agit là d'une pratique contradictoire parce que ne s'inscrivant pas vraiment dans la nouvelle logique de régulation indirecte fondée sur les réalités du marché monétaire et sur la flexibilité des taux d'intérêt.
Si par exemple, les taux d'intérêt ont affiché une rigidité aussi persistante sur le marché monétaire, c'est bien parce que ce marché est resté totalement insensible à l'utilisation par la Banque Centrale de ses propres structures de taux. C'est plus exactement parce que la Banque Centrale ne peut exercer qu'une influence limitée sur la mobilisation de l'épargne et la distribution des crédits ; ce qui revient à dire que dans les conditions actuelles où elle est appliquée dans I'UEMOA, la politique monétaire a un impact relativement faible sur le secteur réel. Cela est d'autant plus vrai que les économies membres de cette Union se caractérisent, entre autres, par un secteur informel relativement important dont le fonctionnement respecte d'ailleurs peu certaines normes de la théorie économique.
Peu importe si cet impact amoindri s'explique par certaines limites ou insuffisances des développements théoriques sur la question(5a), ou par les
1581 On peut citer par exemple : la manière dont les effets de la politique monétaire sont
effectivement transmis au secteur réel; la relation entre les taux d'intérêt à court terme et ceux à long terme ; les vrais déterminants des prix des actifs financiers.
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mutations institutionnelles en cours, du fait notamment du passage d'un système de contrôle direct plus ou moins rentré dans les habitudes à un système de contrôle indirect dont la nouveauté peut susciter quelques réactions d'incertitude. Etant donné que les taux d'intérêt représentent, dans un contexte de régulation de la masse monétaire par le marché, le principal instrument d'intervention de la Banque Centrale, il conviendrait que la pleine gestion de cet instrument lui soit confiée. Bien entendu, l'on ne pourra apprécier la pleine efficacité du nouveau système de régulation que si la Banque Centrale gère cet instrument qu'est le taux d'intérêt dans la tradition libérale. Autrement, certains dérapages et distorsions continueront de se produire, du fait simplement que la mise en oeuvre de cette politique fera l'amalgame entre l'approche administrative (contrôle direct) et l'approche libérale (contrôle indirect).
Mais dans le contexte institutionnel actuel de I'UEMOA, la pleine gestion libérale des taux d'intérêt par la Banque Centrale ne garantirait pas, à elle seule, la transmission efficace des effets de la politique monétaire au secteur réel, notamment lorsqu'il s'agit de l'équilibre extérieur.
4.1.3.2 - le taux de change : nouvel instrument d'intervention de la Banque Centrale
Selon les dispositions statutaires encore en vigueur dans I'UEMOA, la gestion du taux de change relève de la compétence des Etats membres et
non de celle de l'Institut d'émission. En effet, les prérogatives de la Banque centrale sont d'ordre technique puisque se limitant aux conseils et avis qu'elle soumet au Conseil des Ministres des Finances et à la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement, pour décision. Visiblement, la gestion du taux de change dans I'UEMOA revêt donc un caractère plus politique qu'économique.
Il est évident que ce processus de décision est source de lenteur et donc d'inefficacité, parce qu'il amoindrit en définitive, le choc que les décisions prises sont appelées à provoquer sur les comportements des différents agents économiques. La dévaluation du franc CFA en janvier 1 994 en est une bonne illustration(59l.
L'utilisation efficace du taux de change comme instrument de politique monétaire exige que les décisions y afférentes se prennent au bon moment, c'est-à-dire sans délai, vu que les conditions du marché évoluent relativement vite. Et puisqu'il s'écoule nécessairement assez de temps pour réunir le Conseil d'administration, le Conseil des Ministres des Finances ou la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement(60l, I'UEMOA peut faire une utilisation plus efficiente du taux de change si elle en confiait la
1691 Il a fallu en janvier 1994 réunir une Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement de la
zone franc à Dakar pour décider d'une dévaluation dont les rumeurs circulaient longtemps auparavant.
1601
Les membres de ces différentes instances sont les représentants des Etats-membres ; a ce titre, il leur faut recevoir à temps, pour préparation, les dossiers inscrits à l'ordre du jour de la session convoquée.
107 gestion à la Banque Centrale.
Ainsi, dans la mesure où elle doit observer en permanence l'évolution des principaux indicateurs économiques et monétaires à l'intérieur comme à l'extérieur de l'Union, la Banque Centrale pourra de façon discrétionnaire, décider quand et comment intervenir en utilisant le taux de change. Ce mécanisme de gestion du taux de change serait plus souple et plus rapide ; il répondrait surtout mieux au nouveau contexte de régulation monétaire indirecte. Pour fonctionner pleinement, un tel mécanisme suppose deux choses essentielles : un aménagement des règles de la zone franc qui puisse permettre la transition vers un système de taux de change flexibles et une plus grande indépendance de l'Institut d'émission vis-à-vis des autorités politiques de l'Union. A défaut de pouvoir passer du système de taux fixes actuellement en vigueur à un système de taux flexibles(61), on pourrait penser à un système de "taux flexibles avec butoirs". En effet, si le système de change fixe permet, en cas de fluctuations conjoncturelles, de lutter efficacement contre la spéculation et les grands désordres, il se révèle en principe limité lorsqu'il s'agit de fluctuations durables. Une solution envisageable serait d'opter pour un système de taux de change dont les marges de fluctuation seraient grandes, mais sans l'être indéfiniment, puisqu'on y aura déterminé des sortes de butoirs à l'intérieur desquels seront
1611 Les taux de change flexibles faciÏitent la transmission des effets de la politique monétaire
en ce sens qu'ils réflètent mieux les mouvements économiques réels ainsi que les prévisions ou anticipations d'ajustement des agents économiques. Ce système de taux favorise aussi une transmission plus rapide des déséquiÏibres entre pays, notamment lorsque ceux-ci évoluent dans un environnement de forte solidarité économique (fournisseurs et clients) comme c'est par exemple le cas entre la France et les pays de la zone franc.
contenues les interventions de la Banque centrale.
Cette proposition, a priori paradoxale au regard du système de change fixe actuellement en vigueur, mériterait quand même d'être prise au sérieux pour une raison bien simple : si le franc CFA est lié, par une parité fixe, à une monnaie (le franc français) évoluant en système de change flexible, c'est que, d'une certaine manière, il appartient déjà lui-même à un système de change flexible, avec la nuance toutefois que la gestion de ce système échappe aux autorités de la zone franc.
L'autre condition à remplir pour une meilleure gestion du taux de change, c'est-à-dire plus favorable à l'ouverture économique, est que l'Institut d'émission soit entièrement responsable de cette gestion. Cela ne signifie pas que les gouvernements perdent leurs prérogatives en tant qu'autorités dont relève la politique de change. En revanche, la Banque centrale devra se sentir relativement plus indépendante des pouvoirs politiques de l'Union. Autrement, ici encore, ses décisions et actes de gestion ont vite fait de perdre de leur pertinence et de leurs pleins effets s'ils doivent se conformer à certains choix ou directives plus politiques qu'économiques.
Au total, les propositions formulées ci-dessus en vue d'une meilleure gestion de la politique monétaire et d'une transmission effective des effets de celle-ci sur le secteur réel devraient permettre une plus grande ouverture
109
des économies de l'Union sur le reste du monde, une ouverture dont l'économie béninoise devrait, en particulier, tirer meilleur parti pour sa croissance, vu d'ailleurs qu'elle affiche une orientation de plus en plus favorable aux exportations.
4.2- LA POLITIQUE DE PROMOTION DES EXPORTATIONS BENINOISES
Avant d'aborder les mesures susceptibles d'améliorer la contribution des exportations dans la croissance de l'économie béninoise, il convient de rappeler rapidement l'évolution de la politique nationale en la matière.
4.2.1 - Transition vers une stratégie de développement basée sur les exportations
Les résultats mitigés révélés par les applications empiriques semblent suffisamment cohérents avec le constat que depuis son accession à l'indépendance nationale, le Bénin n'a élaboré et mis en oeuvre aucune politique précise de promotion de ses exportations. Les premières mesures que l'on peut considérer comme relevant d'une telle politique n'ont vu le jour qu'à la fin des années 80 avec l'adoption du premier programme d'ajustement structurel.
En plus de la libéralisation du commerce et des prix, ce programme a préconisé l'élaboration d'un cadre réglémentaire et institutionnel plus incitatif pour soutenir la promotion de l'initiative privée. Ceci a conduit entre autres à l'allègement des procédures administratives pour la création de nouvelles entreprises, la déréglementation du marché du travail, l'adoption d'un nouveau code des investissements et la révision du système de protection tarifaire.
La pertinence et l'efficacité d'un système tarifaire ne peuvent être appréciées que par rapport aux objectifs de la politique économique que ce système est appelé à servir. On peut par exemple apprécier un tel système par rapport à son impact sur certaines variables économiques qui auront été préalablement identifiées ou ciblées. La question se pose alors de savoir si la nouvelle tarification douanière mise en place depuis 1991 a été conçue en fonction de ses effets favorables sur le commerce extérieur du Bénin.
Autrement dit, dans quelle mesure le nouveau tarif douanier participe-t-il de la politique de promotion des exportations ?
Généralement un régime douanier protectionniste, c'est-à-dire favorable à une stratégie de développement tournée vers le marché intérieur, se caractérise par :
- de fortes barrières tarifaires (taux progressifs et élevés) et non tarifaires (quotas, licences d'importaion et d'exportation, contrôle des
111
changes, droits portuaires, droits de timbre, dépôts à l'importation) ;
- un contrôle des investissements, des prix et du crédit, la réglémentation du marché du travail et l'instauration des salaires minima.
La quasi totalité de ces mesures ont existé sur toute la période couverte par les séries statistiques utilisées dans le cadre de la présente étude. On comprend donc plus facilement que même si l'économie béninoise est classée parmi les plus ouvertes de sa région (DOLLAR, 1 992), certaines dispositions réglémentaires de politique interne(62l semblent avoir sérieusement limité les avantages que le pays aurait pu tirer de cette ouverture pour améliorer l'évolution de sa croissance.
Quant à elle, la stratégie de développement basée ou orientée sur le secteur extérieur recourt en principe à des mesures telles que l'utilisation d'un taux de change réel approprié, l'instauration d'une protection tarifaire relativement faible et dotée d'une structure assez homogène, l'octroi de ristournes ou de remises sur les taxes à l'importation (quand il s'agit de consommations intermédiaires payées par les entreprises engagées dans les activités d'exportation), la création de zones franches et de zones dont la production est spécialement destinée à l'exportation, la diversification des
1621 Pour se donner les moyens de contr61e de toute l'activité économique, l'Etat Révolutionnaire
Béninois avait, au cours de la deuxième moitié des années 70, instauré de nouvelles taxes sur les revenus et les transactions et majoré les taux des imp6ts existants.