Nous avons recommandé au ministère d’améliorer son niveau de connaissance de l’état des infrastructures municipales dans le domaine

RÉSULTATS DE NOTRE VÉRIFICATION

2.67 Nous avons recommandé au ministère d’améliorer son niveau de connaissance de l’état des infrastructures municipales dans le domaine

de l’eau de façon à remplir son rôle conseil auprès du gouvernement.

2.68 Commentaires du ministère

« Le ministère possède déjà une bonne connaissance de l’état et de la performance des équipements de traitement des eaux usées des municipalités du Québec puisqu’il en assure le suivi. Mais ce n’est effectivement pas le cas pour les équipements de traitement de l’eau potable et les réseaux d’aqueduc et d’égout de ces municipalités.

« Quoique le ministère ait appuyé financièrement la réalisation d’études d’estimation ainsi que l’émergence et l’application d’outils techniques de collecte et de compilation de données devant permettre, d’abord aux municipalités et ensuite à lui-même, de connaître davantage et avec plus de précisions l’état de leurs infrastructures d’eau, ces actions ont eu, à ce jour, une portée limitée. Par ailleurs, le ministère reconnaît la nécessité de donner suite à la recommandation susmentionnée, et ce, avec le concours essentiel de toutes les municipalités du Québec.

« En effet, la réflexion et les travaux se poursuivent avec le milieu sur cet élément par le biais de la Table sur les infrastructures municipales, créée en février 2004. Avec le concours des partenaires de cette table, le ministère veut formuler des recommandations, identifier des moyens pour développer cette connaissance par les municipalités, les premières bénéficiaires de ces informations. Le ministère y trouvera également son compte pour orienter ses programmes d’infrastructures. Le ministère cherche également à pourvoir au financement de ce type d’activités dans le cadre de futurs programmes d’aide financière. »

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Il est ardu pour le MAMR de remplir son rôle conseil.

Conseils, outils et partage des bonnes pratiques

2.69 Les représentants des municipalités visitées s’entendent sur le fait que la gestion des infrastructures liées à l’eau représente un grand défi. Il est donc primordial que les municipalités puissent compter sur les outils de gestion les plus appropriés et partager leurs expériences. De ce point de vue, le MAMR doit connaître la situation des municipalités de même que leurs besoins prioritaires afin de contribuer, à l’intérieur de son champ de compétence, à la cohérence et à l’amélioration continue de leur gestion.

2.70 Les représentants municipaux rencontrés affirment utiliser leurs ressources internes ou encore s’appuyer sur les services de consultants externes pour les soutenir dans leur gestion des infrastructures. Quant à lui, en plus de contribuer à des activités de formation, le MAMR a développé et diffusé un certain nombre d’outils au cours des dernières années, tels que des guides et des modèles. Ces travaux ont été réalisés de concert avec des partenaires comme le MDDEP, le CERIU et le RÉSEAU environnement. Bien que les outils découlant de ces travaux aient leur utilité, nos rencontres avec les représentants des municipalités ne nous ont pas convaincus qu’ils étaient suffisamment connus et utilisés.

2.71 En outre, l’une des bonnes façons pour le MAMR de soutenir les municipalités est de promouvoir et de partager les bonnes pratiques au regard des nouvelles technologies et des façons de faire. En effet, il est un observateur bien placé pour faire le lien entre les municipalités et les spécialistes du domaine. Une telle approche permet de favoriser l’amélioration continue et d’éviter de réinventer la roue chaque fois.

2.72 De fait, nous constatons que ce type de soutien pourrait être accentué. Ainsi, des initiatives intéressantes sont menées par des municipalités sur des sujets pour lesquels les besoins de partage sont grands, comme les technologies de réhabi-litation et la connaissance de l’état des réseaux. Ces travaux ne reçoivent pas toujours toute la visibilité qu’ils devraient. Par conséquent, il y a des risques que ces expériences ne profitent qu’à un nombre limité de municipalités ou encore que certaines mènent en parallèle des actions similaires, engendrant ainsi des coûts additionnels.

2.73 Par ailleurs, des besoins prioritaires nécessitent un meilleur appui de la part du MAMR afin d’aider les municipalités à corriger le tir dans les prochaines années.

Les résultats de nos rencontres auprès de leurs représentants font ressortir les besoins suivants : l’établissement d’un diagnostic sur l’état des infrastructures, la détermination du coût de revient de l’eau et l’élaboration de plans directeurs d’intervention à moyen et à long terme.

2.74 Le MAMR travaille actuellement à un projet de guide portant sur la réalisation d’un inventaire, d’un diagnostic et d’un plan d’intervention en matière de renouvellement des réseaux d’eau potable et d’égout. Ce guide, présentement à l’étape de validation, pourrait aider à répondre à certains de ces besoins.

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Des besoins prioritaires nécessitent un meilleur appui.

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Diagnostic sur l’état des infrastructures

2.75 La connaissance incomplète que la plupart des municipalités ont de leurs infra-structures souterraines (conduites d’eau potable et d’eaux usées) et de l’état de celles-ci a particulièrement retenu notre attention. En l’absence de réglementation en la matière, c’est un domaine dans lequel une intervention concertée du MAMR et des municipalités aurait une grande valeur ajoutée.

2.76 La précision et la qualité des informations que possèdent actuellement sur ces questions les municipalités visitées varient beaucoup de l’une à l’autre. Par exemple, les informations disponibles peuvent aussi bien se trouver dans des plans rudimentaires indiquant les endroits où sont censées passer les conduites que figurer dans des systèmes sophistiqués utilisant la géomatique.

2.77 Les raisons énoncées pour expliquer cette connaissance parcellaire sont diverses : l’intérêt mitigé accordé dans le passé à ces équipements, le peu de technologies disponibles pour juger de leur état réel ou encore le coût élevé de ces technologies.

2.78 Pourtant, le fait que les municipalités aient une bonne connaissance de l’inventaire de leurs réseaux et de l’état de ceux-ci est un élément fondamental de la planification des travaux dans un contexte de développement durable. En effet, il est difficile de retenir les solutions optimales lorsque l’on ne connaît pas précisément l’ampleur des problèmes. Par exemple, dans quelle mesure doit-on intervenir à titre préventif? Est-ce qu’il est préférable de favoriser la réhabilitation plutôt que le remplacement des conduites ? Sans une connaissance suffisante, la réponse à ces questions devient très aléatoire.

2.79 Les municipalités visitées sont conscientes de cette situation et déploient des efforts plus ou moins considérables pour améliorer la connaissance de l’état de leurs infrastructures. Par exemple, les deux tiers de celles-ci ont un programme de détection de fuites pour leurs réseaux d’eau potable et quelques-unes ont instauré un programme d’inspection de leurs réseaux d’eaux usées. De même, près de la moitié ont développé des outils informatisés pour mieux structurer certaines données sur leurs infrastructures, telles que l’âge, la situation géographique, les matériaux utilisés ou les taux de bris, de façon à améliorer leur prise de décisions.

2.80 Enfin, une autre a entrepris récemment une démarche de planification de l’ensemble des interventions qu’elle fera pour moderniser son réseau d’aqueduc et d’égout, de façon à s’assurer que les sommes nécessaires sont investies aux bons endroits. Cette démarche comprendra les volets suivants : un inventaire de l’ensemble des composantes du réseau, une banque de données contenant les interventions et les auscultations, un diagnostic de chacun des tronçons et une grille d’évaluation des besoins. Cela s’avère nécessaire afin d’établir un ordre de priorité des travaux de réhabilitation, de remplacement et d’entretien du réseau.

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Ne pas connaître l’ampleur des problèmes rend difficile le choix des solutions.

Coût de revient de l’eau

2.81 La détermination du coût de revient de l’eau est cruciale si l’on veut gérer adéquatement cette ressource. En effet, une méconnaissance de ce coût rend plus difficile une saine gestion et une prise de décision éclairée, entre autres lorsqu’on veut fixer une tarification ou gérer la demande. De plus, la méconnaissance n’aide pas à la sensibilisation des citoyens.

2.82 Toutefois, l’établissement de ce coût est une question complexe. Des interrogations peuvent se poser sur les éléments qui doivent être pris en compte. L’information actuellement disponible pour établir le coût de l’eau repose essentiellement sur celle fournie par les rapports portant sur la comptabilité municipale. Ces rapports n’ont cependant pas comme objectif premier de présenter le coût complet. Le tableau du rapport financier intitulé « Analyse du coût des services municipaux » présente les dépenses nettes absorbées par la municipalité. Ces résultats pro-viennent de l’addition des dépenses de fonctionnement, des frais de financement, de l’amortissement des immobilisations, desquelles on soustrait notamment les subventions gouvernementales.

2.83 Dans les faits, nous constatons que le coût de l’eau ainsi obtenu est généralement sous-évalué. Cette sous-évaluation est causée par différents facteurs. D’une part, un investissement en matière d’entretien insuffisant pour garder à niveau les infrastructures entraîne des coûts à court terme moins élevés que ce qu’ils devraient être. Le déficit d’entretien accumulé, mentionné par différentes études, démontre qu’effectivement l’entretien n’a pas été suffisant. De même, la soustraction des subventions gouvernementales du montant des dépenses effectuées contribue également à diminuer le coût de l’eau. D’autre part, le fait que les municipalités puissent faire une imputation différente des dépenses risque aussi de diminuer la précision de ce coût.

2.84 La Politique nationale de l’eau confirme l’importance qui doit être accordée au coût complet de l’eau. Un engagement portant sur le développement, dès 2003, d’un outil permettant d’établir le coût de revient des services d’eau y est énoncé.

2.85 À ce jour, cet outil a connu un développement plutôt difficile. En avril 2000, un contrat de 250 000 dollars a été attribué pour concevoir l’outil en question.

Quatre ans plus tard, le MAMR a statué que cet outil ne pouvait être utilisé. Force est de constater que la gestion de ce projet a comporté des lacunes en ce qui concerne la planification et le suivi qui en a été fait. La mise en œuvre de l’engagement auquel l’outil est lié a donc été reportée en 2005. Entre-temps, le MAMR explore d’autres avenues afin de donner suite à cet engagement.

2.86 Le besoin de connaître le coût de l’eau n’est pas unique au Québec. L’Ontario, par exemple, a adopté la Loi de 2002 sur la durabilité des réseaux d’eau et d’égoutsafin de contribuer à protéger la salubrité de l’eau potable de cette province. Fait intéressant, cette loi précise les éléments dont les municipalités ontariennes doivent tenir compte pour établir le coût complet de l’eau.

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Le coût de revient de l’eau est généralement sous-évalué.

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2.87 Les éléments qui y sont mentionnés sont les coûts relatifs à la protection des sources d’eau, les coûts d’exploitation, les coûts de financement, les coûts de renouvellement et de remplacement, les coûts d’amélioration liés au captage tant pour l’eau potable que pour les eaux usées. On y ajoute également les coûts d’amélioration associés au traitement de l’eau potable ou à sa distribution au public, ceux se rapportant à l’épuration ou à l’évacuation des eaux usées ainsi que d’autres coûts que précisent les règlements. Bien que la nature des éléments entrant dans le coût de revient de l’eau puisse faire l’objet de grandes discussions, cette loi a le mérite d’aider tous les intervenants à interpréter le coût complet de l’eau de la même façon. De plus, elle oblige la production d’un rapport sur le coût total des services d’approvisionnement en eau et de ceux relatifs aux eaux usées.

Ce rapport doit avoir été soumis à l’examen du vérificateur municipal, qui doit produire une opinion écrite à son sujet.

2.88 Par ailleurs, soulignons que certains indicateurs de gestion ont été développés par un groupe de travail formé notamment de représentants du monde municipal et du MAMR. Ainsi, sur les 19 indicateurs que les municipalités doivent actuellement acheminer au ministère, 5 sont reliés au coût des services d’eau potable et du traitement des eaux usées. Puisqu’ils sont alimentés au moyen de l’information actuellement disponible, ils ne présentent que le résultat des dépenses nettes effectuées, ce qui est différent du coût complet de l’eau. La diffusion de ces indicateurs devra être accompagnée d’explications adéquates quant à la façon de les interpréter, sinon on risque d’entretenir la confusion relativement au coût complet de l’eau.

Plan directeur d’intervention

2.89 La situation à l’égard des plans directeurs d’intervention a également retenu notre attention. Ce type de plan vise à obtenir une vue d’ensemble éclairée par rapport aux décisions à prendre quant aux interventions à court, à moyen et à long terme, de façon à assurer la pérennité des infrastructures. Pour le bâtir, on doit avoir une connaissance des réseaux suffisamment détaillée pour que le diagnostic soit le plus précis possible. Nos visites dans les municipalités démontrent que toutes ont encore des efforts à faire pour avoir un plan directeur d’inter-vention comprenant l’ensemble des caractéristiques recherchées.

2.90 Environ la moitié des municipalités visitées disposent d’une planification qui prévoit les zones d’intervention prioritaires en fonction de la connaissance, généralement parcellaire, de l’état des conduites. Cette connaissance a été acquise par des mesures telles que des programmes de détection de fuites et le maintien d’un historique des bris d’aqueduc ainsi que de l’âge des conduites. La période couverte par leur planification varie entre 3 et 20 ans.

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2.91 Dans les autres cas, les travaux sont planifiés sur un horizon à court terme et il y a très peu de travaux préventifs réalisés sur les conduites. On mentionne que l’on intervient en cas de bris et selon les disponibilités budgétaires de la ville.

2.92 Nous avons recommandé au ministère

• de continuer à améliorer la connaissance qu’a l’ensemble des municipa-lités des outils qui existent actuellement de même que des initiatives prises par certaines d’entre elles à l’égard de la gestion des services d’eau ;

• d’accroître son soutien auprès des municipalités dans la mise en œuvre des moyens permettant de connaître l’état des infrastructures, de déterminer le coût complet de l’eau et d’élaborer des plans directeurs d’intervention.

2.93 Commentaires du ministère

« Le ministère travaille depuis un peu plus de 10 ans avec un réseau d’organismes et d’experts en gestion des infrastructures municipales des services d’eau qu’il a mis sur pied pour améliorer et diffuser, à la faveur de toutes les municipalités du Québec, la connaissance des outils et des meilleures pratiques existant dans ce domaine. En 1994, le Québec a même été la seule province à prévoir, dans ses programmes d’aide financière aux infrastructures municipales, des dispositions permettant de subventionner le développement et la diffusion de connaissances. Ainsi, le ministère reconnaît la nécessité des actions dictées par la première recommandation susmentionnée et qui ne pourront se faire sans le concours des spécialistes et des organismes experts du domaine.

« En ce qui a trait au soutien aux municipalités dans la mise en œuvre de moyens leur permettant de connaître l’état de leurs infrastructures d’eau, d’élaborer des plans d’intervention pour le renouvellement de ces infrastructures et de déterminer le coût complet de leurs services d’eau, le ministère a mis de l’avant certaines initiatives qui porteront fruit à court terme. En effet, la Table des infrastructures municipales devrait recevoir prochainement pour approbation des documents dont le contenu est en cours de validation. Ces documents portent sur l’élimination des rejets d’eaux usées par temps sec, la réalisation d’un inventaire, d’un diagnostic et d’un plan d’intervention pour le renouvellement des conduites d’aqueduc et d’égout, le respect des normes de qualité lors de la réalisation de travaux d’infrastructures, la prise de décision pour le remplacement ou la réhabilitation de conduites d’aqueduc et d’égout, et l’économie d’eau potable.

« En ce qui a trait à la gestion des services d’eau municipaux, le ministère a rendu obligatoires sept indicateurs qui mesurent, pour l’eau potable : le respect des normes provinciales, le nombre de bris par kilomètre de conduite, le coût de distribution par kilomètre de conduite, le coût de distribution par mètre cube et le coût d’approvi-sionnement et de traitement par kilomètre de conduite. Pour les eaux usées, les indicateurs donnent des informations relatives au coût du traitement par mètre cube et au coût du réseau par kilomètre. Le ministère reconnaît donc la nécessité de donner suite à la deuxième recommandation susmentionnée. »

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Gestion municipale à l’égard des infrastructures

2.94 L’appréciation de la qualité de la gestion municipale appartient avant tout aux citoyens. En effet, les municipalités québécoises disposent de différents outils fiscaux pour percevoir une grande partie des sommes requises à l’exercice de leurs responsabilités, ce qui leur donne beaucoup d’autonomie.

2.95 Cependant, en ce qui concerne les infrastructures liées à l’eau, la situation est quelque peu différente puisque plusieurs municipalités bénéficient de subventions gouvernementales substantielles, dans le cadre de programmes ponctuels, pour procéder à des travaux de construction, de renouvellement ou de mise à niveau.

2.96 Étant donné les enjeux financiers, sociaux et environnementaux en cause, il est essentiel pour le MAMR de pouvoir évaluer dans quelle mesure les municipalités gèrent de manière adéquate les infrastructures liées à l’eau, et ce, sur un horizon à long terme.

2.97 Ainsi, il doit savoir, sur une base régulière, si les actions accomplies par les municipalités sont suffisantes pour assurer la pérennité des infrastructures et éviter d’alourdir le déficit d’entretien qui sera légué aux générations futures. En plus d’avoir un bon inventaire de leurs infrastructures et une bonne connaissance de l’état de celles-ci, les municipalités doivent prévoir les investissements nécessaires pour maintenir en bon état les actifs. Actuellement, les interventions du ministère ne lui permettent pas d’obtenir d’information en la matière.

Entretien des réseaux

2.98 L’état des réseaux d’aqueduc et d’égout dépend de plusieurs facteurs dont, bien sûr, l’âge. Cependant, les matériaux utilisés, la technique de pose, la nature du sol et les pressions exercées sur celui-ci sont tous des facteurs qui peuvent faire varier la durée de vie de 40 à 120 ans, et ce, en l’absence d’action spécifique pour en prolonger la longévité. Le graphique 1 illustre une courbe théorique de dégradation d’un réseau au fur et à mesure des années si aucune action n’est mise de l’avant, dans la meilleure des situations possibles. Les interventions dans les différentes zones présentées permettraient d’augmenter la durée de vie du réseau et de conserver un niveau acceptable de services. On constate donc que, dès les premières années d’existence d’une telle infrastructure, il est important de l’entretenir de façon à prolonger au maximum sa longévité.

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Le ministère doit savoir si les actions assurent la pérennité des infrastructures.

2.99 L’étude publiée en 1998 par l’INRS-Eau et l’INRS-Urbanisation révèle qu’au Québec (à l’exclusion de Montréal), environ le tiers des conduites d’eau potable et d’égout ont été mises en place depuis plus de 35 ans. Pour ce qui est de Montréal, la situation diffère. Ainsi, une étude publiée en 2002 expose qu’environ 70 p. cent des conduites d’eau potable auraient plus de 30 ans et que 26 p. cent des conduites d’égout auraient plus de 60 ans. Il s’avère donc important que le MAMR sache dans quelle mesure les municipalités procèdent à un examen régulier de leurs réseaux et à l’entretien nécessaire. Les informations qu’il détient présentement ne lui permettent pas d’apprécier cet aspect.

2.100 Le ministère possède un certain nombre de renseignements au regard des sommes investies dans les infrastructures. Toutefois, cette information, obtenue à partir des rapports financiers, porte surtout sur les dépenses effectuées; on ne peut donc pas évaluer si elles sont suffisantes pour assurer la durabilité des infrastructures.

Dans le document Rapportà l’Assemblée nationalepour l’année 2004-2005 (Page 33-46)