Existentes diferentes conceitos de controle social, um deles tem como origem a vertente da sociologia, o qual pode destacar aqui o livro “Da Horda ao Estado: psicanálise do vínculo social” de Eugène Enriquez (1983), o qual conceitua o controle social como sendo aquele que relaciona as formas de poder e dominação exercida pelo Estado sobre o corpo social, ou seja, a sociedade.
Este controle social tem a finalidade de garantir a ordem, as relações de poder entre Estado e Sociedade e a execução de objetivos do Estado. Divide-se em sete as formas de controle social: o direto (físico), organizacional (pela máquina burocrática), dos resultados, ideológico, do amor, pela saturação e dissuasão.
Neste estudo, não será utilizado este conceito de controle social, pois parte-se do princípio de que o Estado deve controlar a sociedade, e para finalidade do nosso estudo abordaremos sob a perspectiva do controle social exercido pelo cidadão ao Estado.
A sociedade tem como papel o de determinar a prestação de contas dos governantes, bem como com poder de influenciar no ciclo de políticas públicas. O controle social conforme leciona Gomes (2015, p. 903-904), se refere:
[...] a um controle ascendente, associado à responsividade e à responsabilização do governo em uma relação constante e não eleitoral com a sociedade. Isso implica para a sociedade, como nas eleições, o direito de exigir a prestação de contas no uso dos recursos, influenciar ou decidir sobre escolha das políticas públicas, fiscalizar o cumprimento de suas deliberações e sancionar, entre outras prerrogativas. Tal controle pode ser empreendido de forma direta ou por meio de instâncias de representação distintas da representação parlamentar, como os conselhos gestores deliberativos.
A palavra controle segundo o dicionário da língua portuguesa, para Ferreira (2004, p. 265) significa a “fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, etc., para que não desviem das normas preestabelecidas”.
O controle social é aquele que é realizado por uma pessoa, grupo de pessoas ou por entidade legalmente constituída, com a finalidade de vigiar, examinar, fiscalizar e colher informações sobre a função administrativa do Estado. Assim o controle social tem a finalidade de controlar e fiscalizar os atos dos agentes que exercem funções junto aos diferentes órgãos públicos de todos os níveis de poderes, executivo, legislativo e judiciário (SIRAQUE, 2005).
A participação popular e o controle social são formas de exercício da soberania popular, onde a primeira se refere ao poder político que contribui com a constituição das normas jurídicas estatais. Já o segundo trata do direito de controle exercido pelo cidadão sobre as ações do Estado, que logra proveito de normas previamente elaboradas com a finalidade de expor o Estado à submissão do cidadão (SIRAQUE, 2005).
Contribuindo nesta diferenciação entre participação popular de controle social, Tenório (2012b, p. 31) define que as “decisões tanto nos processos de implementação de políticas públicas – participação popular – como nos casos em que os cidadãos desejem acompanhar ou avaliar o fazer da Administração Pública local – controle social”.
Diferencia-se, portanto, a participação popular, que acontece durante o processo de formulação da política pública, já o controle social ocorre posteriormente a implementação da política pública, pois a mesma tem como intuito acompanhar e fiscalizar a execução da mesma.
O termo cidadão é difuso e repleto de ambiguidades oriundas do seu processo de desenvolvimento ocorrido na história, o conceito que mais se aproxima para a construção do controle social é aquele defendido por Tenório (2007b, p.44), em que
o cidadão é aquele que entende que o bem-estar da sua comunidade política, do seu município, do seu local, enfim do seu território, depende da responsabilidade coletiva. É precisamente pelo esforço comum de seus concidadãos, por meio de espaços públicos decisórios, que determinado espaço geográfico obterá o seu desenvolvimento social, econômico, político, cultural e ambiental.
Para que ocorra a participação popular e o controle social, o cidadão deve ter conhecimento da sua responsabilidade e da coletividade nos processos realizados nos espaços públicos com a finalidade da promoção do bem comum, e consequentemente a promoção do desenvolvimento do território.
Já para Serra e Carneiro (2012, p. 47), o controle social “nada mais é que a participação da sociedade no acompanhamento das escolhas de interesse público, verificação dos planos orçamentários de governos e das ações da gestão pública, da execução de suas políticas, avaliando atos, cumprimento de objetivos, processos e resultados”.
O controle social se refere ao exercício de um direito pelos cidadãos, por meio de mecanismos constituídos legalmente com a finalidade de vigiar, monitorar, fiscalizar, e se necessário, modificar a gestão do Estado realizada por políticos e/ou funcionários públicos, o que afeta positivamente a eficácia do Governo em alcançar os objetivos propostos pelas políticas públicas (OJEDA, 2011).
O direito da sociedade de exigir a prestação de contas dos recursos públicos administrados, deliberação de políticas públicas, fiscalização e cumprimento dos objetivos planejados, de forma direta ou por meio de espaços de representação, como os conselhos gestores deliberativos, este é o controle social realizado de forma ascendente, da sociedade com vistas à responsividade e responsabilização dos gestores (GOMES, 2015).
Para que ocorra o processo de participação popular e o controle social, segundo Laisner e De Mario (2014, p. 625), é importante a existência de espaços públicos que possibilitem a participação cidadã, os quais:
[...] dão voz a novos atores e temas, dão visibilidade ao conflito, permitindo que se reconheçam os interesses e opiniões divergentes e propiciam aos seus participantes acessos à informação, conhecimento e poder. Trata-se da formação política de um cidadão cuja identidade social e individual se constrói e se fortalece quando em relação com a instituição.
Para que se consolide a prática da participação popular sobre as ações governamentais, há necessidade da disponibilização de informações aos cidadãos, para que desta forma possam compreender as decisões tomadas pelos governantes (CORRÊA; SPINELLI, 2011).
O controle social para Bergue (2012, p. 7), é
[...] uma relação dialógica. É um processo de aprendizagem, no qual, ao temo em que o cidadão toma ciência de dados e informações, demanda um conjunto de conceitos prévios que o autorize a conferir significado a esses elementos e o permita agir. Essa aprendizagem conduz o cidadão a um novo patamar de conhecimento e de apropriação e comprometimento com os problemas públicos – outra condição de cidadania. Entre as resultantes da ação do controle social deve estar, também, o repensar político- institucional das organizações que configuram a administração pública.
As ações de transparência pública têm a finalidade de conter a corrupção e aumentar a
accountability, partindo do pressuposto da disponibilização de informações aos cidadãos. Mas
depende que a informação seja clara, objetiva e precisa. Outro fator preponderante à transparência pública é a capacidade dos cidadãos de possuírem ações reflexivas frente aos atos do Estado. Para que exista transparência, deve haver uma compreensão pela comunidade da finalidade da administração pública (CORRÊA; SPINELLI, 2011).
Existem fatores que limitam e/ou reduzem os efeitos da participação cidadã, parte deles Ribeiro Filho et al. (2008, p. 51) destacam que “o exercício efetivo do controle social depende muito mais de variáveis culturais ou comportamentais, que é um amalgama de condicionantes econômicos, sociais e, especialmente, educacionais. A questão posta remete para um cotidiano esforço de ocupação do espaço público”.
Para Tenório (2012b, p. 33), a possibilidade de “democratização dos processos decisórios em políticas públicas, por meio de controle social e/ou participação popular, de uma cidadania deliberativa atuante em espaços públicos intersubjetivamente acordados entre os diversos atores da sociedade”.
O controle social à luz da gestão social ocorre a partir da ação gerencial dialógica – gestão social, onde para Tenório (2016a, p. 33) a
cidadania deliberativa sugere que a pessoa humana ao tomar ciência de sua função como sujeito social e não adjunto, ou seja, tendo conhecimento da substância social do seu papel na organização da sociedade, deve atuar não somente como contribuinte, eleitor, mas com uma presença ativa e solidaria nos destinos de sua comunidade (Grifos do original).
Para que o controle social ocorra de forma natural no tecido da sociedade civil, conforme Demo (2009, p. 34), deve-se “institucionalizar o controle do poder de baixo para cima, de tal sorte que o Estado sirva à sociedade”.
Somente assim, a sociedade terá condições de interferir no ciclo de políticas públicas, e consequentemente no direcionamento das ações e decisões dos órgãos públicos, visando o incremento no desenvolvimento regional.
6 CARACTERIZANDO O LÓCUS DA PESQUISA: COREDES E COMUDES
Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes) iniciaram sua estruturação no Estado do Rio Grande do Sul a partir de 1991, de acordo com Büttenbender, Siedenberg e Allebrandt (2011, p. 312-313) “com a instituição do Conselho Regional de Desenvolvimento Metropolitano do Delta do Jacuí, em 1996, todo o território do Rio Grande do Sul estava subdivido em 22 regiões”.
Atualmente, estão instituídos 28 Coredes no Estado do Rio Grande do Sul, conforme se pode visualizar na Figura 2 a qual demonstra o Mapa com a divisão do estado com os 28 Coredes.
Figura 2: Mapa dos 28 Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul
Fonte: FEE (2011).
O Quadro 3 apresenta a divisão dos 28 Coredes no estado do Rio Grande do Sul, bem como o seu respectivo ano e data de fundação, o número de ordem e a quantidade de municípios que compõem cada Corede.
Quadro 4: Os 28 Coredes do Rio Grande do Sul e suas datas de fundação
Ano Data Ordem Região Nº atual de Municípios
1991 14 de junho 1 Central 19 2 Noroeste Colonial 11 3 Produção 23 26 de julho 4 Hortênsias 7
03 de agosto 5 Fronteira Noroeste 20
16 de agosto 6 Norte 32
18 de agosto 7 Litoral Norte 21
30 de agosto 8 Missões 25
9 Nordeste 19
20 de
setembro 10 Fronteira Oeste 13
25 de outubro 11 Alto Jacuí 14
19 de
novembro 12 Médio Alto Uruguai 23
22 de
novembro 13 Sul 22
05 de
dezembro 14 Serra 32
19 de
dezembro 15 Vale do Rio Pardo 23
20 de dezembro
16 Vale Do Taquari 36
17 Centro Sul 17
1992
09 de janeiro 18 Vale do Caí 19
25 de
fevereiro 19 Campanha 7
1993 02 de julho 20 Paranhana - Encosta da
Serra 10
1994 05 de julho 21 Vale do Rio dos Sinos 14
1996 09 de
dezembro 22
Metropolitano do Delta do
Jacuí 10
2002 14 de junho 23 Alto da Serra do Botucaraí 16
2004 07 de julho 24 Jacuí-Centro 7
2006 28 de
dezembro
25 Campos de Cima da Serra 10
26 Vale do Rio da Várzea 17
2008 10 de janeiro 27 Celeiro 21
28 Vale do Rio Jaguari 9
Fonte: Elaborado a partir de Büttenbender, Siedenberg e Allebrandt (2011, p. 314) e FEE (2011).
O Corede “é um fórum de discussão, decisão e integração de políticas, ações, lideranças e recursos orientados à promoção do desenvolvimento regional” (Coredes-RS, 2010, p. 11).
Já na concepção Büttenbender, Siedenberg e Allebrandt (2011, p. 313), “os Coredes devem ser entendidos como fóruns regionais de discussão sobre estratégias, políticas e ações que visam o
desenvolvimento regional, constituídos como pessoas jurídicas de direito privado, organizados sob a forma de associações sem fins lucrativos”.
O Conselho Regional de Desenvolvimento – Corede foi instituído legalmente pela Lei Estadual nº 10.283 de 17 de outubro de 1994, e regulamentado por meio do Decreto nº 35.764 de 28 de dezembro de 1994.
As atribuições do Corede de acordo com o disposto no art. 3º da Lei Estadual nº 10.283 de 17 de outubro de 1994, são as seguintes:
I - promover a participação de todos os segmentos da sociedade regional no diagnóstico de suas necessidades e potencialidades, para a formulação e implementação das políticas de desenvolvimento integrado da região;
II - elaborar planos estratégicos de desenvolvimento regional;
III - manter espaço permanente de participação democrática, resgatando a cidadania, através da valorização da ação política;
IV - constituir-se em instância de regionalização do orçamento do Estado, conforme estabelece o artigo 149, parágrafo 8º da Constituição do Estado;
V - orientar e acompanhar, de forma sistemática, o desempenho das ações dos Governos Estadual e Federal na região;
VI - respaldar as ações do Governo do Estado na busca de maior participação nas decisões nacionais (Rio Grande do Sul, 1994).
De acordo com as atribuições que o Corede pode desempenhar, pode-se destacar a promoção da participação da sociedade no diagnóstico, formulação e implementação das políticas de desenvolvimento. Outras atribuições que podem ser destacadas, refere-se a elaboração de planos estratégicos de desenvolvimento regional, a instância de regionalização do orçamento do Estado do Rio Grande do Sul.
O papel do Corede é de grande importância para a sociedade gaúcha, bem como para o governo do Estado do Rio Grande do Sul, pois desempenha, dentre outras, as seguintes atividades:
- produção e discussão de diagnósticos regionais, visando a elaboração dos Planos Estratégicos de Desenvolvimento Regionais e Estadual e suas respectivas alterações e atualizações, em colaboração com os órgãos estaduais, especialmente, os das áreas do planejamento e das relações institucionais, com as instituições de ensino superior e outras entidades públicas e privadas;
- ajudar na identificação das principais necessidades de atendimento no que se refere aos serviços de responsabilidade do Estado;
- fiscalizar a quantidade dos serviços prestados pelos órgãos estaduais;
- colaborar na busca de fontes alternativas de recursos para o financiamento de investimentos públicos;
- mobilizar a comunidade regional em torno de campanhas de interesse público desencadeadas pelos Governos (Coredes-RS, 2010, p. 12).
As atividades que podem ser desenvolvidas pelo Corede, destacam-se o processo de discussão e produção de Planos Estratégicos de Desenvolvimento Regional e Estadual, com a colaboração de diversos órgãos, visando a identificação das necessidades de atendimento nos serviços do Estado.
O Corede tem como papel motivar a sociedade a participar nas campanhas de interesse público desenvolvidas pelos Governos, e a fiscalizar a prestação de serviços pelos órgãos estaduais. Tendo como intuito de implementar políticas públicas que visam o desenvolvimento regional.