6O’Donnel (1998, p. 27) considera que as poliarquias devem contar com “os atributos estabelecidos por Dahl são:
1) Autoridades eleitas; 2) Eleições livres e justas; 3) Sufrágio inclusivo; 4) O direito de se candidatar aos cargos eletivos; 5) Liberdade de expressão; 6) Informação alternativa; e 7) Liberdade de expressão. Em O’Donnel (1996), seguindo diversos autores lá citados, propus que se adicionasse: 8) Autoridades eleitas (e algumas nomeadas, como juízes das cortes supremas) não podem ser destituídas arbitrariamente antes do fim dos mandatos definidos pela constituição; 9) Autoridades eleitas não devem ser sujeitadas a constrangimentos severos e vetos ou excluídas de determinados domínios políticos por outros atores não eleitos, especialmente às forças armadas; 10) Deve haver um território inconteste que defina claramente a população votante. Tomo esses dez atributos em conjunto como definidores de poliarquia”.
Após a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, a qual disciplinou ações para às normas de fiscalização e controle interno no âmbito da administração pública brasileira. No âmbito da administração pública municipal, o art. 31 estabelece que “a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei” (grifo nosso).
O art. 70 da Constituição trata da fiscalização nos níveis contábeis, orçamentários, financeiros operacionais e patrimoniais. Sendo apurada quanto à sua legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas pelo sistema de controle interno de cada poder.
Tal situação apresentada institui a obrigatoriedade de todos os Poderes da administração pública brasileira em instituir e organizar um sistema de controle interno com vistas a fiscalizar os seus atos. O art. 74 reforça esta obrigatoriedade, instituindo outras finalidades que
os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Para o correto funcionamento do sistema de controle interno, ou da Controladoria-Geral do Município – CGM, Cruz, Silva e Spinelli (2016, p. 728), alertam que
para que possam cumprir sua missão institucional, essas unidades devem possuir condições mínimas de autonomia e de independência que lhe permitam atuar com a devida imparcialidade, notadamente nas atividades de fiscalização e correição. Com efeito, o não provimento dessas condições pode ser condição prejudicial ao resultado alcançado pelas controladorias, comprometendo seu papel enquanto unidade responsável pela preservação do patrimônio público e pela consecução de políticas de prevenção e combate à corrupção.
Após as reformas promovidas na administração pública nos anos 90, em especial no Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso7. Em 2000, publicou-se a Lei Complementar n° 101,
que ficou conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal– LRF, a qual tem como pilares o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilização.
De acordo com Beuren e Zonatto (2014, p. 1139)
com o advento da reforma do Estado e a publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), conceitos relacionados com a economicidade, eficiência, eficácia e qualidade passam a ser explorados, visando o desenvolvimento de uma cultura gerencial também no setor público. O Estado é incentivado a implementar ações já desenvolvidas em organizações privadas, visando maximizar os benefícios que podem ser obtidos mediante a aplicação dos recursos públicos. Como consequência, se espera uma maior eficácia nos serviços prestados.
O controle interno tem como objetivos principais a verificação dos atos administrativos da administração pública, dentre outros princípios, em especial os princípios da legalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Essa verificação pode ocorrer em três momentos, a priori, quando a atuação deste sistema ocorre anteriormente aos atos da administração pública; a fiscalização concomitante ocorre quando as ações administrativas do Poder Público são fiscalizadas pelo controle interno no momento em que as mesmas acontecem; e o acompanhamento a posteriori acontece quando a fiscalização ocorre após a realização dos atos administrativos.
O controle externo da administração pública no Brasil, com o advento da Constituição Cidadã no Brasil, a partir de 1988, passou a contar com um sistema de controle sobre os atos e ações realizadas pelos poderes executivo, legislativo e judiciário, o qual é composto pelo controle judicial, pelo controle externo, o controle interno e o controle social.
O controle da administração pública no Brasil, a partir da Constituição de 1988, dá-se a partir de quatro formas, conforme Serra e Carneiro (2012, p. 47):
a via judicial, quando o Judiciário é chamado a examinar a legalidade da ação administrativa questionada; o controle interno, realizado no seio da própria administração; o controle externo, a cargo do Poder Legislativo e dos Tribunais de
Federativa do Brasil, no ano de 1995-2002, Fernando Henrique Cardoso, que em conformidade com Bresser Pereira (2006, p. 21) “o novo presidente decidiu transformar a antiga e burocrática Secretaria da Presidência, que geria o serviço público, em um novo ministério, o da Administração Federal e Reforma do Estado. Ao acrescentar a expressão ‘reforma do Estado’ ao nome do novo ministério, o presidente não estava apenas aumentando as atribuições de um determinado ministério, mas indicando uma prioridade do nosso tempo: reformar ou reconstruir o Estado”.
Contas (tcs); e o controle social, realizado pelo cidadão, grupo de cidadãos ou sociedade.
A seção IX da Constituição de 88, a qual dispõe da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária, o seu art. 70 institui que a fiscalização da União, a qual se estende aos Estados, Municípios e ao Distrito Federal, será exercida pelo Legislativo, como poder responsável pela verificação da legalidade, legitimidade e economicidade.
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder (Constituição, 1988).
Cabe destacar aqui o disposto no § 2º, do art. 74 da Constituição de 1988, o qual dispõe que “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”.
Isso demonstra a preocupação do legislador e a possibilidade de que associações, sindicatos, partidos políticos, até mesmo qualquer cidadão, pode realizar denúncia de qualquer irregularidade ou ilegalidade praticada possa ser denunciada diretamente aos órgãos de controle externo.
Para auxiliar nas atividades voltadas ao controle externo, o Poder Legislativo pode contar com o apoio, dentre outros órgãos instituídos no ordenamento jurídico brasileiro, com o Tribunal de Contas da União, dos Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios, quando este for instituído.
O agente de controle externo é o Tribunal de Contas da União, e os respectivos Tribunais de Contas dos Estados e Município, quando houver. Os Tribunais de Contas contarão com quadro de pessoal próprio necessário para abranger todo o conjunto de entidades, funções e programas financiados com recursos públicos, os quais realizarão testes, programas de auditoria, e papéis de trabalho para o cumprimento da sua missão institucional (RIBEIRO FILHO et al., 2008).