conseille, écoute, suscite des initiatives, organise le processus d’élaboration.
Il n’a pas de pouvoir de décision pour les choix importants.
Il est proche des « autres » dans la mesure où son métier est d’écouter et de savoir intégrer les différentes problématiques.
3.3 Des techniciens particuliers : animateurs, garants, médiateurs
L’animateur
Il s’agit d’un technicien particulier dans la mesure où sa compétence consiste à savoir faire s’exprimer les compétences des autres et à instaurer une dynamique qui les aident à faire aboutir le projet.
Le facilitateur
Comme son nom l’indique, un facilitateur est là pour aider les personnes à s’exprimer. Son rôle n’est pas très différent de celui d’un animateur, si ce n’est qu’il n’est pas là pour instaurer une dynamique mais simplement pour faire en sorte que les idées s’expriment.
Le médiateur
Un médiateur est quelqu’un qui est chargé de créer un accord entre deux personnes ayant des positions différentes. Contrairement à l’animateur, il n’a de raison d’être qu’en cas de situation conflictuelle.
Le garant
Dans l’élaboration de certains projets il est parfois fait appel à un garant, à quelqu’un dont le rôle sera de veiller au respect des règles du jeu que les acteurs se sont données. Nous avons vu qu’il est très important, dans une
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LES GRANDS RÔLES DANS UNE CONCERTATION
concertation, que chacun joue son rôle. Le décideur doit trancher entre des intérêts contradictoires ; le technicien doit apporter son savoir. Nous avons également vu que chacun était tenté de jouer le rôle de l’autre et que cela pouvait entraîner des dysfonctionnements importants. Le rôle du garant est de veiller à ce que ces dérives ne se produisent pas. Il n’est là, ni pour animer, c’est le rôle de l’animateur, ni pour proposer une solution qui permette de sortir d’un conflit, c’est celui du médiateur, mais simplement pour observer et rappeler les règles du jeu que se sont donnés les acteurs.
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LES GRANDS RÔLES DANS UNE CONCERTATION
Désigner les personnes à qui s’adresse la concertation par les « autres » peut sembler péjoratif mais quel autre terme permettrait de désigner à la fois les habitants, les usagers, les riverains, les citoyens, les défenseurs de l’environ-nement… ? Concerter c’est ouvrir la procédure d’élaboration à tous ceux qui se sentent concernés, les informer, les écouter et prendre en compte leurs problèmes sans exclure qui que ce soit, d’où ce terme imprécis de « autres ».
4.1 Un groupe hétérogène
Le principe de la concertation c’est d’ouvrir la réflexion à des personnes qui peuvent être concernées de près ou de loin par un projet. Il peut s’agir de personnes privées comme des habitants, des usagers, des riverains ou des personnes morales comme des administrations, des chambres consulaires, des associations, etc.
4.2 Leur rôle est d’être eux-mêmes
Le but de leur présence est d’apporter un point de vue et non de connaître l’ensemble du dossier. Ce n’est pas à eux d’acquérir le savoir-faire des techniciens ou de faire les choix, financiers entre autres, qui incombent au décideur. C’est aux techniciens de savoir interpréter leurs problèmes et de répondre dans un langage adapté.
C’est au décideur d’opérer les choix et non aux personnes interrogées d’assumer cette responsabilité. Ce serait en faire des figurants, des personnes présentes simplement pour le décor devant servir de caution au tandem décideurs-techniciens.
Ils sont là pour être écoutés, pour recevoir des réponses et des explications aux commentaires qu’ils ont pu faire et participer ainsi à la recherche de solutions. Ils apportent un vécu qui constitue une forme de connaissance sans laquelle le projet risque de manquer de fondement.
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LES GRANDS RÔLES DANS UNE CONCERTATION
4 Les « autres » : heros ou figurants ?
Conclusion
Le positionnement des grandes catégories d’acteurs ne relève pas de l’improvisa-tion de relal’improvisa-tions interpersonnelles. Pour arriver à coordonner efficacement les personnes concernées et élaborer un projet solide, il est important que chacun, qu’il s’agisse d’un décideur, d’un technicien ou d’un usager, comprenne et assume son propre rôle.
Nous avons analysé les rôles respectifs du décideur et du technicien et nous avons constaté que le rôle des personnes extérieures à ce tandem ne pouvait pas être défini autrement que de façon négative : ils ne sont ni décideurs ni techniciens, leur rôle est d’être eux-mêmes. Le chapitre suivant tente de donner des éléments pour comprendre l’implication de ces personnes dans le processus en abordant le problème de leur représentativité.
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LES GRANDS RÔLES DANS UNE CONCERTATION
S I X I È M E P A R T I E
La société n’est pas l’agrégation d’individus isolés mais un ensemble d’individus pris dans un système de relations complexes. L’art de la concertation est de travailler dans cette richesse constituée à la fois d’organismes tels que les administrations ou les associations et les individus.
Dans ce chapitre, nous verrons l’importance qu’il y a à comprendre le milieu dans lequel on intervient, puis nous aborderons comment décider quelles personnes associer à la concertation que l’on veut organiser. Ce choix est important car chaque personne est là, à la fois pour apporter un plus à la démarche mais aussi comme courroie de transmission entre elle et la société dans laquelle elle vit.
Qui associer ?
Connaître le milieu dans lequel on intervient ne signifie pas simplement savoir le nom des organismes et des personnes susceptibles de les repré-senter. Il faut également comprendre les logiques des acteurs, leur degré d’organisation, la culture commune et les cultures particulières qui peuvent exister, et le rapport qu’ils ont à l’aménagement.
1.1 La logique des acteurs
Différentes logiques sont à l’œuvre sur le terrain : logique économique, logique commerciale, logique technique, logique politique, logique institutionnelle, logique personnelle, logique patrimoniale… Chacune de ces logiques peut être portée par différents acteurs, tout comme chaque acteur peut être porteur de plusieurs logiques.
Un maire peut, dans l’espoir de créer des emplois, avoir une politique guidée essentiellement vers la défense des intérêts des industriels de sa région.
Son intervention sera guidée par une logique économique.
Dans certaines communes, le partage du pouvoir entre différents partis politiques peut aboutir à ce que le jeu des logiques politiques domine toute décision.
Il est important de repérer quelles sont les logiques à l’œuvre et qui en sont les porteurs.
1.2 Le degré d’organisation des acteurs entre eux
Les différents acteurs peuvent être des individus isolés ou des organismes de taille différente ; l’ensemble peut être plus ou moins organisé. Or le degré d’organisation du milieu dans lequel l’on intervient, influence le travail de concertation que l’on envisage.
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QUI ASSOCIER?
1 Comprendre le cadre social
et culturel
1.3 Des métiers et des cultures différentes
Rappelons que le métier que l’on exerce a une influence profonde sur l’ap-proche que l’on a des problèmes. De même, les différences de culture entre les groupes sociaux, entre les régions ont une influence sur l’approche des problèmes.
1.4 Le rapport des individus au projet
La relation que les personnes ont avec l’aménagement envisagé est importante.
- Quels sont les acteurs sans qui l’opération ne peut pas aboutir ?
- Quels sont les gens qui peuvent enrichir le projet par leur connaissance des lieux ?
- Quels sont ceux qui sont concernés directement, qu’il s’agisse de personnes tirant un bénéfice de l’opération ou de celles qui n’en subiront que les nuisances ?
- Quelle sera la stratégie de l’opposition municipale en place ?
- Y a-t-il des opposants irréductibles?
Sont-ils vraiment des « irréduc-tibles » ? Quelles sont les raisons de leur opposition ?
- De qui l’opération bouleversera-t-elle les habitudes, même si, en apparence, elle apporte un plus ?
Connaître ces éléments est indispen-sable pour choisir des modalités de travail : structures travaillant sur le long terme (groupes de pilotage, groupe de travail); réunions publiques, rencontres individuelles, expositions.
Nous verrons dans le chapitre 8 « Instaurer le dialogue » qu’il existe toute une gamme de modalités différentes pour travailler ensemble.
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QUI ASSOCIER?
Les individus
Rappelons que les personnes impliquées dans le processus de concertation, ne se réduisent pas à l’institution qu’ils représentent, ni aux rôles particuliers qu’ils peuvent avoir dans un dossier. Tôt ou tard, ils prendront des positions individuelles. Chacun, qu’il s’agisse des décideurs, des techniciens ou des usagers, est là, avec sa personnalité propre, son histoire et sa position dans la société locale.
En ce qui concerne la position dans la société locale, rappelons qu’il est certains rôles que l’on retrouve souvent : le notable, le leader d’opinion, le relais d’opinion. L’ensemble de ces éléments doivent être perçus par celui qui organise la concertation.
La célébrité, le notable
Il s’agit d’une personne qui joue un rôle public. Il peut s’agir de son histoire personnelle (acteur de cinéma), sa fortune personnelle (propriétaire de l’usine locale), de son métier (médecin ou instituteur). Sa parole est, pour certains, parole d’évangile mais peut aussi faire l’objet d’un rejet systématique, de la part d’autres.
Le leader d’opinion
Un leader d’opinion a un charisme qui lui permet d’entraîner les indécis. Il peut faire basculer l’opinion vers une acceptation ou un rejet de l’opération.
Les personnes relais
Une personne relais, est quelqu’un qui connaît et rencontre beaucoup de monde et peut jouer un rôle par la simple information qu’il peut véhiculer, que ce soit pour faire remonter une information du terrain vers les décideurs ou inversement.
Certains médecins, assistantes sociales ou commerçants jouent parfois ce rôle.
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QUI ASSOCIER?
Le grand public
Le « grand public » a sa place dans la politique de communication, d’informa-tion, de premier dialogue. Dès que le dialogue se noue avec une personne ou un groupe de personnes faisant partie du « grand public », cette, ou ces personnes, sont connues et s’expriment en leur nom. Elles ne sont plus ce « grand public » anonyme mais des citoyens intervenant d’un certain point de vue.
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QUI ASSOCIER?
En introduction de ce chapitre, nous disions que l’art de la concertation était de savoir travailler dans le système de relations complexes de la société dans laquelle nous sommes. Il s’agit de choisir les personnes les mieux à même de représenter les rapports de forces en présence, ceci pour que le cadre de la concertation puisse répondre au mieux aux attentes. Nous verrons que le choix des gens ne se fait pas au hasard, qu’il s’agisse de représentants d’institutions ou d’individus isolés. Nous verrons également que ce choix des personnes représentatives est de la responsabilité du maître d’ouvrage et que cette représentativité peut évoluer dans le temps.
2.1 Les représentants d’institutions
Chaque institution a sa propre organisation et il faut savoir repérer quels sont les services ou les personnes les plus intéressées. Par exemple, pour la créa-tion d’un contournement d’aggloméracréa-tion, le dossier de cette nouvelle voie avait été transmis au service voirie de la municipalité concernée. Or, cette voie passait à proximité des captages d’eau de la ville. Le problème principal ne relevait pas du domaine de la voirie, mais du domaine de l’eau. Plusieurs mois furent nécessaires pour corriger cette erreur d’orientation du dossier.
Il est conseillé, lorsque l’on transmet un dossier pour consultation ou lorsque l’on souhaite que l’organisme désigne un représentant pour participer à une procédure de concertation, de bien préciser quels sont le ou les problèmes qui se posent et ce que l’on attend de la personne qui sera désignée : une exper-tise ou des engagements financiers. Dans ce dernier cas, il faudra s’assurer que la personne a bien délégation pour prendre des engagements financiers.
Rappelons, comme nous l’avons fait au chapitre précédent, qu’il faut faire attention à ne pas confondre les bonnes relations personnelles que l’on peut avoir avec certaines personnes et l’efficacité d’une concertation. La demande de participation à la concertation doit faire l’objet de transmission officielle ; c’est à l’organisme de désigner celui qu’il entend faire travailler sur le dossier.
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QUI ASSOCIER?
2 La représentativite des personnes
associées
2.2 Les représentants des citoyens
Intervenir en ville, redessiner un carrefour créer un tram, aménager une place... avantage certains mais a des conséquences négatives pour d’autres, bref, bouleverse plus ou moins l’équilibre du moment. Lorsqu’on envisage de monter une opération, les gens concernés ne sont pas nécessairement organisés entre eux pour pouvoir désigner un représentant. Beaucoup de personnes au départ n’ont même pas conscience des enjeux éventuels et ne réagissent que lors du chantier ou de la mise en service. Il n’est pas toujours facile de savoir qui seront les porte-parole des différents intérêts en présence ; d’autant plus qu’en bouleversant les équilibres du moment, l’aménagement modifiera les rapports sociaux existants. Il n’y a pas de règle absolue permettant de choisir de façon certaine le ou les «bons représentants».
S’appuyer sur les comités de quartier, sur les associations existantes
Beaucoup de communes ont mis en place des structures de dialogue ouvertes à tous les habitants, souvent appelées comités de quartier et s’appuient sur ces instances soit pour mener la concertation, soit pour inviter les gens à y participer.
Dans certaines opérations, il est décidé que seuls les représentants d’associa-tions officiellement constituées participeront à la concertation. L’idée est d’éviter de travailler avec des individus qui ne représentent qu’eux-mêmes.
C’est aussi une manière d’encourager les associations qui travaillent dans la durée. Madeleine Roussel, de la confédération du cadre de vie à Nantes, témoigne : « Notre place est irremplaçable car nous sommes dans une relation d'égalité avec les habitants : habitants nous-mêmes en HLM, dans le même quartier, avec les mêmes difficultés. Il me semble donc que : plutôt que d'essayer de « cadrer » la représentation des habitants, il faudrait plutôt essayer de renforcer les organisations existantes. Un militant d'organisation est tout naturellement « délégué » des locataires. De plus, par la réflexion
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QUI ASSOCIER?
menée dans l'organisation, cela devient une représentation collective et non plus individuelle16. »
Dans les villes de Paris, Lyon et Marseille les commissions d’initiative et de consultation d’arrondissement (CICA) mises en place par la loi de décentrali-sation fonctionnent sur ce principe. Seules les associations membres de la CICA peuvent poser des questions en réunion de commission. Cependant, le fait d’être constitué en association n’est pas une garantie de représentativité en soi.
2.3 Le choix des acteurs, une décision incombant au maître d’ouvrage
Choisir les personnes, doit se faire à partir d’une analyse fine du milieu concerné et cette tâche ne peut se faire qu’en étroite collaboration entre le chef de projet et l’élu, décideur. C’est au décideur de fixer les critères du choix. L’élu a une connaissance plus grande du milieu dans lequel on inter-vient. C’est lui qui assumera la conséquence politique du processus mis en route.
Si le décideur et l’équipe de projet estiment mal connaître le contexte dans lequel se situe l’aménagement, une première étape de la concertation, pourra consister en l’analyse du contexte, par le biais d’enquêtes sociologiques, de la presse, de réunions diverses.
2.4 Le refus de participer
Il arrive que peu de monde, voire personne, accepte de participer à la concer-tation ; les raisons peuvent être multiples. Cette attitude peut résulter d’un manque d’information sur le sujet. Il se peut aussi que les gens aient d’autres préoccupations (chômage, congés d’été, etc.). La présence de certains peut en détourner d’autres. Un manque de tradition locale de concertation peut également jouer. La méthode proposée peut ne pas être adaptée. Le problème peut provenir d’un manque de crédibilité de l’autorité ayant lancé la concer-tation. En ce qui concerne les institutions ou associations diverses, un organisme peut ne pas venir de peur d’être entraîné dans un financement de
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l’opération ou de peur d’être amalgamé à d’autres instances participant à la concertation.
Que faire ? Avancer sans concertation ? C’est la moins bonne des solutions.
Créer l’interlocuteur ? Le risque est d’aboutir à un simulacre de concertation qui n’atteindra pas son but. Recourir à des enquêtes ? Pourquoi pas ! Il ne s’agit plus cependant d’une concertation mais d’une analyse des besoins.
Ce peut être une solution adaptée dans certains cas. Aucune réponse n’est satisfaisante en elle-même. Une analyse des causes de l’échec et un redémarrage sur de nouvelles bases doit être tenté si possible.
2.5 La représentativité n’est pas acquise une fois pour toutes
Il arrive qu’une personne représentant des intérêts particuliers dans un groupe de travail acquiert peu à peu la culture du groupe de travail et se coupe de l’organisme qu’elle était censée représenter. D’où l’intérêt d’obtenir régulièrement une validation de la démarche par l’organisme représenté et de transmettre une information officielle vers les instances représentées dans les groupes de travail ou de pilotage.
Conclusion
Décider qui associer à l’élaboration est une des clés de la réussite de la concertation. Mais nous avons vu que « Qui ? » n’est pas la seule question à se poser. Les personnes qui participent au processus ne sont pas des êtres désin-carnés. Au-delà de la question « Qui ? » se pose celle de « Pourquoi lui ? ». Il faut comprendre le positionnement de la personne dans la société locale, sa rela-tion avec le projet. Il faut savoir que la personne et les gens qu’elle représente risquent de changer d’opinion en cours d’élaboration du projet. L’ensemble de ces points que nous avons examinés dans ce chapitre sont essentiels pour réussir le montage des politiques d’information et de dialogue que nous allons aborder dans les chapitres suivants.
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QUI ASSOCIER?
S E P T I È M E P A R T I E
La qualité des avis des gens est largement tributaire de l’information dont ils disposent. L’art de présenter le projet aura une influence sur la vision que les gens en auront, qu’il s’agissent des partenaires, des personnes que l’on associe à certaines phases de son élaboration ou du grand public. Nous verrons qu’il existe une grande variété d’outils et que, pour bien les utiliser, il faut comprendre le contexte dans lequel s’inscrit l’opération. Nous distinguerons, ensuite deux cas de figure différents : celui où le maître d’ouvrage est maître du moment où l’information est donnée et celui où le maître d’ouvrage se trouve face à une revendication d’information.
L’information,
base de la concertation
Il existe une très grande quantité d’outils à notre disposition pour exprimer nos intentions ; la liste qui suit n’est pas exhaustive mais décrit les plus utilisés actuellement. Aucun n’est parfait, chacun permet d’exprimer une dimension. Le croisement des outils permet évidemment d’intégrer davantage de critères et donne plusieurs clefs d’entrée dans la lecture.
• Le Plan
L’outil le plus couramment utilisé pour discuter d’un projet est le plan. Quoi de plus simple qu’une carte ou qu’un plan pour représenter le trajet d’un tram, pour montrer quel secteur sera ouvert à l’urbanisation ? Il peut être détaillé ou schématisé, être réalisé avec des moyens sophistiqués ou simple-ment au feutre sur paper board en réunion pour répondre à une question.
Le problème est que le plan a acquis une telle place comme outil de représentation qu’on a tendance à oublier les difficultés qu’il pose.
Les professionnels de l’aménagement se plaignent que leurs interlocuteurs ne savent pas se repérer sur un plan. La capacité à se repérer rapidement et à manifester sa compréhension d’un plan est d’ailleurs le passage obligé pour une reconnaissance de compétence d’un interlocuteur. « Comment voulez-vous discuter avec lui, il ne sait même pas lire un plan ! » Ce sont les mêmes professionnels qui, plus tard, lors de contestations ou de rejet de l’aménage-ment en cours de réalisation, crieront à la trahison et à la mauvaise foi puisqu’ils avaient montré les plans avant réalisation et que personne alors n’avait protesté.
En réalité le plan est un outil sophistiqué ; pour le comprendre il faut être
En réalité le plan est un outil sophistiqué ; pour le comprendre il faut être