Phase souvent institutionnelle
De fait, lors de cette phase l’essentiel du travail de concertation se fait avec des institutions, qu’il s’agisse d’organismes publics ou privés ou d’associations avec lesquels le maître d’ouvrage travaille régulièrement.
Durant cette phase, le montage financier de l’opération est arrêté entre les partenaires. Les discussions ne se font pas sur la place publique et pourtant elles constituent une facette essentielle de la concertation. En effet, c’est de la qualité du dialogue entre les partenaires, de leur conviction sur l’intérêt du projet que dépendra sa solidité. Intervenir sur la ville, c’est gérer des intérêts divergents et il est normal que des conflits émaillent l’élaboration des projets.
Si les accords entre les partenaires n’ont pas fait l’objet d’une concertation approfondie, le risque est grand de voir le projet éclater face aux confronta-tions futures prévisibles entre les acteurs concernés.
Inscrire le projet dans son histoire
Les habitants et les représentants des différents organismes concernés par l’opération sont souvent des gens qui connaissent les lieux depuis longtemps.
Ils ont la mémoire des différentes opérations qui ont été envisagées, qu’elles aient été réalisées ou non. Or les membres de l’équipe qui montent l’opéra-tion, dans l’enthousiasme que leur inspire leur projet, ont tendance à perdre de vue le contexte historique dans lequel il s’inscrit. Lorsque l’on se lance dans une opération de concertation, il est très important de ne pas nier le passé.
3.2 Mise au point : éviter l’apparition des blocages
La phase de mise au point du projet est une phase délicate. Nous avons vu qu’il est difficile d’imaginer un projet futur. Or, dans cette phase, le projet prend un contour plus précis. Les acteurs peuvent mieux analyser les conséquences des objectifs qu’ils s’étaient définis au départ. Des blocages peuvent apparaître.
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Il est nécessaire de bien communiquer sur les enjeux et de créer une dynamique positive en faveur de l’opération qui aidera à surmonter les oppositions éventuelles.
3.3 Réalisation : la phase chantier
La concertation, par définition, se situe avant la décision, ce qui fait que le terme n’est associé qu’aux phases pré-opérationnelles. Cependant, la phase de réalisation donne lieu à de nombreuses décisions, qui peuvent elles-mêmes être l’objet de concertation.
L’organisation du chantier en lui-même, affecte la vie du quartier alentour et il est nécessaire de prévoir des instances de concertation pour régler un certain nombre de problèmes concrets qui risquent de se poser : déviations de trafic, circulation des piétons, etc.
3.4 Concerter et évaluer pour inscrire le dialogue dans la continuité
Parler de concertation au stade de l’évaluation d’une opération peut surprendre et on y procède rarement. En effet, par définition, une évaluation se fait une fois que tout est terminé, donc pourquoi aller concerter sur un bilan ? Avant de répondre à cette question, il faut préciser qu’il est rare que l’évaluation d’une opération soit réalisée après sa mise en service. Une des multiples raisons tient au fait qu’une fois l’aménagement réalisé, il y a une certaine sagesse à le laisser vivre et lui permettre de se fondre dans la cité.
Les liens entre urbanisme et vie politique font des opérations d’aménagement des objets particuliers. Pour le maître d’ouvrage, ouvrir un débat sur l’utilité de l’aménagement, c’est risquer de voir remis en cause ses choix, c’est offrir une tribune à ses adversaires politiques.
Il faut ajouter à cela qu’il n’est pas simple d’évaluer une opération. Beaucoup d’opérations d’urbanisme ne se laissent pas enfermer dans des critères mesurables ; il est alors difficile de dresser un bilan.
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Par ailleurs, entre l’idée de départ d’une opération et sa mise en service, il se déroule souvent plusieurs années, voire plusieurs décennies. Faut-il juger l’aménagement en fonction des objectifs initiaux qui peuvent avoir été atteints, mais ne plus être pertinents ou avoir entraîné des effets secondaires non prévus ?
Ceci étant dit, dans les cas où il est procédé à une évaluation, pourquoi ne pas y associer les acteurs qui ont participé à l’élaboration ? Une telle concer-tation permet de réaliser une évaluation plus riche, elle permet également d’ancrer une tradition de concertation dans la ville et de disposer d’interlo-cuteurs déjà au fait des problèmes d’aménagement lors d’opérations futures.
Conclusion
Un adage veut qu’il n’y ait « pas de bon vent pour celui qui ne sait où il va ».
En structurant sa démarche, on peut avancer solidement et s’adapter aux évolutions du contexte. L’opération n’est pas alors un bateau ballotté au hasard des contestations dont il est l’objet. Après avoir examiné le cadre de travail, nous verrons dans le chapitre suivant les rôles qu’y jouent les différents acteurs.
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La charte de la concertation
Ministère de l’Environnement Charte de la Concertation Préambule
Sur tous les projets qui touchent à l’urbanisme, à l’aménagement du terri-toire, à l’équipement des collectivités, à la préservation de l’environnement, la concertation est devenue nécessaire. Le besoin de concertation est un phénomène de société. La concertation constitue un enrichissement de la démocratie représentative par une démocratie plus participative et induit un changement des mentalités et des comportements. Ce changement de comportement découle également d’une prise de conscience des pouvoirs publics et des maîtres d’ouvrage.
La concertation, proposée par la présente charte, doit permettre d’amé-liorer significativement la participation du public à la conception des projets, y compris lorsque celle-ci est déjà prescrite par des dispositions législatives et réglementaires. Ainsi, avant même la mise en œuvre des obligations réglementaires, le champ demeure libre pour initier une concerta-tion qui procède d’une volonté délibérée des divers partenaires. La présente charte vise à exposer des règles simples pour réussir la concertation, Les prin-cipes et recommandations énoncés ci-après ne sauraient se substituer au respect des procédures existantes et, notamment, à l’enquête publique régie par la loi du 12 juillet 1983, mais visent à en faciliter la mise en œuvre.
La charte de la concertation a pour objectif :
- de promouvoir participation des citoyens aux projets qui les concernent, par l’information la plus complète, l’écoute de leurs attentes ou de leurs craintes, l’échange et le débat ;
- d’améliorer le contenu des projets et faciliter leur réalisation en y asso-ciant, dès l’origine, aux côtés du maître d’ouvrage le plus grand nombre possible d’acteurs concernés ;
- de fournir aux différents partenaires les éléments d’un code de bonne conduite définissant l’esprit qui doit animer la concertation et les condi-tions nécessaires à son bon déroulement.
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Les signataires de la présente charte s’engagent a en respecter les principes dans un esprit d’ouverture et d’écoute
Article 1 : La concertation commence à l’amont du projet
La démarche de concertation doit commencer lorsqu’un projet est envisagé, sans qu’une décision formalisée soit nécessaire. Si un projet s’inscrit dans une logique d’ensemble, définie dans un schéma, un plan ou un programme, ce document doit également faire l’objet d’une concertation.
Toutefois, cette dernière ne saurait limiter la concertation menée autour d’un projet ultérieur à un simple examen de ses modalités d’exécution.
Article 2 : La concertation est aussi large que possible
La concertation doit associer tous ceux qui veulent y participer, notamment élus, associations et particuliers... Elle ne se limite pas à la population riveraine du projet, mais s’étend à l’ensemble des populations concernées par ses impacts.
Elle doit être menée de façon à susciter la participation la plus active possible.
Article 3 : La concertation est mise en oeuvre par les pouvoirs publics La mise en œuvre de la concertation procède d’une volonté politique.
Il incombe donc aux pouvoirs publics (élus, administrations) de veiller à sa mise en œuvre. Lorsque le maître d’ouvrage n’est pas une autorité publique, il lui faut alors tenir l’autorité compétente informée de son projet et définir avec celle-ci les modalités de la concertation.
Article 4 : La concertation exige la transparence
Toutes les informations doivent être données aux partenaires de la concer-tation. Elles portent sur l’opportunité du projet, les options envisagées,
les choix techniques et les sites susceptibles d’être concernés. Il convient d’in-diquer, dès le début de la concertation, les étapes du processus décisionnel afin que le public sache à quel moment et par qui les décisions sont prises.
L’information est complète, accessible aux non-spécialistes, permanente et
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contradictoire. Des possibilités d’expression sont mises à disposition des inté-ressés et, notamment, des associations. Il faut également que les documents qui ne font pas l’objet d’une large diffusion soient mis à disposition pour permettre une consultation et une utilisation efficace par les intéressés.
Article 5 : La concertation favorise la participation La concertation a notamment, pour objet :
- de favoriser le débat ;
- d’échanger les arguments et de rapprocher les points de vue ; - de favoriser la cohésion sociale ;
- d’améliorer les projets ou de faire émerger de nouvelles propositions.
Le maître d’ouvrage énonce, tout d’abord, les alternatives et les variantes qu’il a lui-même étudié et les raisons pour lesquelles il a rejeté certaines d’entre elles. Le maître d’ouvrage réserve un accueil favorable aux demandes d’études complémentaires, dès lors qu’elles posent des questions pertinentes et s’engage, le cas échéant, à procéder à l’étude des solutions alternatives et des variantes.
Article 6 : La concertation s’organise autour de temps forts
La concertation est un processus qui se poursuit jusqu’à la réalisation effective du projet et même au delà si nécessaire. Il est souhaitable que les partenaires de la concertation se mettent d’accord sur un cheminement, marqué par des étapes ou des temps forts, chacun donnant lieu à un rapport intermédiaire.
Première phase : examen de l’opportunité du projet - contexte global, enjeux socio-économiques ;
- options envisagées, choix technologiques, techniques, économiques ; - conséquences prévisibles de l’opération sur l’environnement, sur l’économie et sur le mode de vie ;
- bilan coût-avantage.
Deuxième phase : définition du projet - examen des variantes ;
- demandes d’études complémentaires ;
- recherche d’éventuelles mesures compensatoires et de garanties de fonctionnement.
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Troisième phase : réalisation du projet - mise au point du projet ;
- suivi de la réalisation ;
- suivi des engagements du maître d’ouvrage.
Article 7 : La concertation nécessite souvent la présence d’un garant Lorsque la présence d’un garant de la concertation se révèle opportune, sa désignation procède d’un consensus aussi large que possible. Le garant de la concertation est impartial et ne prend pas parti sur le fond du dossier. Il est désigné parmi des personnalités possédant des qualités intrinsèques : sens de l’intérêt général, éthique de l’indépendance, aptitude à la commu-nication et à l’écoute. Il suit toutes les phases de la concertation et veille à la rédaction des rapports intermédiaires. Il rédige sa propre évaluation sur la manière dont la concertation a été menée.
Article 8 : La concertation est financée par le maître d’ouvrage Ce coût comprend l’éventuelle indemnisation du garant. Il inclut également les frais engendrés par la mise à disposition des études, l’organisation de réunions publiques, l’information, le financement d’éventuelles contre-expertises ou d’études de variantes.
Article 9 : La concertation fait l’objet de bilans
Le rapport intermédiaire établi par le maître d’ouvrage à l’issue de la phase de définition du projet et, le cas échéant, l’évaluation de la concertation établie par le garant constituent le bilan de la concertation. Ce bilan est joint au dossier d’enquête publique, lorsqu’une telle enquête est prescrite.
A l’issue de la phase de réalisation du projet, le maître d’ouvrage établit un bilan définitif, qui fait l’objet d’une large diffusion.
Pour tout renseignement complémentaire :
Ministère de l’Environement direction de la nature et des paysages 20, avenue de Ségur - 75302 Paris 07 S.P.
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C I N Q U I È M E P A R T I E
Il existe trois grandes catégories d’acteurs autour d’un projet : ceux qui ont le pouvoir de décision, ceux qui interviennent en tant que professionnels et ceux qui à un titre ou un autre sont concernés par l’opération, qu’ils soient riverains, usagers, etc. Le terme de rôle est souvent utilisé pour analyser les fonctions des uns et des autres. Ce n’est pas un hasard si l’on a emprunté au vocabulaire du théâtre ce terme de rôle. En effet, tout comme un acteur est un individu qui se voit confier l’interprétation d’un personnage, le temps d’une pièce de théâtre, celui qui participe à la concertation est également un individu qui, à ce moment précis, assume une position particulière. Dans d’autres circons-tances, il peut se trouver assumant le rôle de l’autre.
Avant d’aborder en quoi consiste ces rôles, voyons les problèmes que peuvent entraîner une confusion entre eux.
Les grands rôles
dans une concertation
Chaque individu est tenté, nous le verrons, d’assumer l’ensemble des fonctions, or s’il y a confusion entre ces grandes fonctions, un certain nombre de dysfonctionnements peuvent s’en suivre.
1.1 Des fonctions, des individus
Pour comprendre l’intérêt qu’il y a de séparer les différentes fonctions dans le montage du projet, le plus simple est de partir de certains exemples.
Abordons d’abord la situation de l’habitant. Il a un savoir, qui fait qu’il se sent capable d’apporter une solution. Il ne formule pas en termes abstraits la connaissance qu’il a de son quartier mais il apporte au projet certaines connaissances et il est tenté de jouer, parfois, le rôle du technicien. Or, construire un projet uniquement à partir des propositions des habitants sans le savoir-faire des techniciens risque d’aboutir à des résultats insatisfaisants, même pour l’habitant.
On pourrait mentionner le cas du technicien. Il est un citoyen comme un autre. Il a une opinion tirée de son vécu sur la solution à choisir pour l’habi-tant du quartier. Or ce n’est pas lui qui habite le quartier. Ses solutions peuvent se révéler inadaptées. Le risque est également qu’il choisisse une solution, tout simplement parce qu'elle correspond à son savoir-faire.
1.2 Exemples de confusion des rôles
La confusion des rôles est une situation fréquente, citons quelques exemples.
Le lobbying
Dans le cas du lobbying le décideur ne décide pas indépendamment. Il ne fait que se soumettre aux pressions exercées par des groupes d’intérêts particuliers et n’assume pas les fonctions qui lui incombent.
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