7. La prévention du bruit
7.3. Quelle révision de l’organisation locale de la prévention du risque « bruit » ?
« bruit » ?
Deux visions se croisent ici : une vision globale, qui implique un rattachement fonctionnel au service risque, et une vision minimaliste, cantonnée aux travaux sur les routes nationales, retenue jusqu’à présent sur le plan opérationnel « par défaut » (faute de moyens et de portage transversal suffisant).
La mission s’est interrogée sur l’organisation interne optimale au sein de l’ensemble des services de l’État en région, au regard de la prévention du risque bruit.
73 PlaMADE : Plate-forme Mutualisée d’Aide au Diagnostic Environnemental.
74 Le CEREMA lui même s’interroge sur le maintien ou non de « Map Bruit » en complément de PLAMADE (cf page 58 du pwpt du CEREMA « faut-il garder Map bruit ? ».
Une première option serait de regrouper les compétences et les effectifs temps plein (ETP) des DDTM et des DREAL dans une structure identifiée clairement au sein du service risque de la DREAL. Cette option offre l’avantage de renforcer la stabilité et d’étoffer les ETP en charge de ces sujets, plutôt que de poursuivre l’éclatement actuel de la compétence en temps partiels.
Toutefois, à terme, un double risque existe :
- la tentation de réduction des effectifs d’une telle structure75 ;
- la perte du caractère territorial de l’approche du sujet bruit, porté jusqu’à présent par les DDTM, bien qu’il soit un sujet local et fortement territorialisé, à travers les plans de prévention du bruit dans l’environnement, qu’il faut alimenter et faire vivre, en fédérant les liens avec les élus et les différents gestionnaires d’infrastructures (notamment de transports), sources de nuisances sonores.
Le repli des services sur la seule mission, relevant de l’État, de faire vivre les PPBE apparaît réducteur par rapport à la volonté d’animation nationale et régionale affichée par la DGPR et la DREAL.
La seconde option serait de se contenter de la prévention du risque bruit dans les seules infrastructures routières : c’est déjà un peu le constat actuel à la suite du transfert de compétence « bruit » aux collectivités et de l’éclatement des compétences de gestion des voies routières entre communes, agglomérations, départements, région, État (DIR) et concessionnaires autoroutiers. A ce titre, confier à la DIR Nord l’animation de la prévention du risque bruit routier peut sembler séduisant (comme suite logique de la prise en charge unifiée de l’ensemble des travaux relatifs au bruit routier). La limite d’un tel regroupement serait la fin de la recherche d’une animation régionale et transversale de la politique du bruit. En effet, le corollaire serait alors la gestion par les gestionnaires ferroviaires et aériens (PEB des aéroports) du risque bruit, l’État se retirant du pilotage et du suivi. Au niveau national, ce serait également le constat de l’échec de la politique transversale de la DGPR dans son approche centralisatrice, au profit des directions générales techniques comme la DGITM et la DGAC qui ne sont pas demandeuses.
En outre, il pèse aujourd’hui des incertitudes sur le contour des missions des DIR à terme76 . C’est pourquoi, en définitive, la mission recommande plutôt à la DGPR d’examiner la faisabilité de conserver une approche intégratrice de la prévention du risque bruit « toutes sources de nuisances et tous acteurs confondus », mais en simplifiant son dispositif pour valoriser les actions de résorption dans le temps des points noirs du bruit (PNB) et favoriser la culture de ce risque auprès des très nombreux acteurs locaux. Il existe une marge de progrès pour optimiser ces échanges notamment avec la DIR Nord, le service technique de l’aviation civile (STAC), le CEREMA et les collectivités territoriales.
Cette simplification passe par une identification de la compétence « bruit » au sein du service risque de la DREAL (animation régionale complète), à joindre éventuellement avec la compétence sur la pollution de l’air. Il serait aussi cohérent d’insérer la rubrique
« bruit » dans le plan d’action du service « risque » de la DREAL. Cette même démarche pourrait également être retenue au niveau des organigrammes des DDTM, au sein de leur service « risque ».
75 Éventuellement identifié comme surdimensionné au regard du caractère cyclique de la charge de
travail à effectuer.
76 La création d’une agence nationale des routes a été évoqué au niveau ministériel
Sans pouvoir se prononcer sur la réalité d’une « culture bruit » des populations, des services de l’État et des collectivités, force est de constater que les approches du sujet bruit sont protéiformes et que la DREAL est, malgré ses limites, identifiée pour porter et animer cette politique au niveau local. Pour les collectivités territoriales, la mission constate que le sujet du traitement des nuisances sonores des infrastructures linéaires de transports relève d’une compétence partagée avec d’autres acteurs (de gestion de la voirie, notamment). Elle ne constitue guère une priorité par rapport à d’autres enjeux sanitaires pour lesquels elles sont compétentes (déchets, assainissement). Dès lors que les collectivités chargées de la politique du bruit ne sont pas celles chargées de l’ensemble des infrastructures, notamment de la gestion de la voirie, elles n’ont pas ou peu de leviers d’action sur le sujet. Dans ce contexte, l’éventualité d’un contentieux communautaire en l’absence de plans de prévention ou de cartes dédiées est considérée avec indifférence, et les préfets ne se sont pas particulièrement mobilisés pour accompagner les collectivités voire s’y substituer77. Par ailleurs, les études locales montrent que la cristallisation sur le bruit des infrastructures de transports décroît progressivement. La part de la population concernée par le bruit excessif dans ces collectivités est en définitive assez faible, ce qui ne facilite pas leur mobilisation sur des enjeux vécus somme secondaires.
15.Recommandation ( DREAL ) : conserver une approche intégratrice et transversale de la prévention du risque bruit (au delà du sujet du seul bruit des infrastructures de transports), pour viser « toutes sources de nuisances et tous acteurs confondus » (notamment, les collectivités territoriales) ; simplifier l’organisation interne, en examinant la faisabilité d’un rattachement fonctionnel du bruit au service risque à l’échelon départemental et régional, des services de l’État.
(L’annexe n°6 reprend en détail les éléments susmentionnés)
En conclusion, dans la région des Hauts de France, le traitement de la lutte contre le bruit apparaît trop éclaté et trop lié au seul bruit des infrastructures de transports, le tout dans un contexte européen quasi inconnu au niveau local. Une approche coordonnée des outils de recueils d’information et des outils juridiques de suivi et de planification de la prévention apparaît particulièrement nécessaire.
Le risque identifié est une trop grande dilution des compétences et des responsabilités notamment entre l’État, les opérateurs de transport et les divers échelons des collectivités territoriales. Une mission renouvelée de l’État dans la coordination de la lutte contre le bruit nécessite une meilleure identification des acteurs impliqués, y compris au sein de ses services.
Enfin, une vision transversale par les enjeux de santé publique liée au bruit serait un atout dans l’animation de cette politique publique au niveau local.
77 La DGPR, la DGCL et la DMAT ont transmis aux préfets de départements et aux DDT(M) une note de
service du 11 juin 2018 « relative à la substitution par le représentant de l’État dans le département aux collectivités territoriales défaillantes pour la mise en oeuvre de la directive 2002/49/CE relative à
Conclusion
La DREAL assure de manière efficace la mise en œuvre des instructions de niveau national concernant la politique de prévention des risques qui ont fait l’objet de l’audit.
Dans l'ensemble, la mission n'a pas relevé sur ce point de risques très critiques dans la région.
Les thèmes « majeurs » (GEMAPI et autorisation environnementale dans le cas de l'éolien) apparaissent globalement bien maîtrisés, et les voies d'amélioration proposées par la mission devraient être aisées à concrétiser.
Les autres thèmes (cavités, après-mines, bruit) présentent par ailleurs, en dépit d’une apparence plus marginale, une criticité certaine qui justifie une attention soutenue.
Brigitte ARNOULD Serge CATOIRE
Inspectrice générale de l'administration du développement durable
Ingénieur général des mines
Christian DEMOLIS Jean-François LANDEL
Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts
Inspecteur de l'administration du développement durable
Nicolas PAREE
Administrateur civil