Résumé des commentaires Ministère des Finances

Orientations et objectifs. « Le ministère des Finances constate que le Vérificateur général fait l’évaluation de la tarification à partir d’une grille d’analyse inadaptée à la nature générale des services dispensés par le gouvernement du Québec. » Selon le MFQ, nous avons une perception différente des processus à mettre en place, du rôle qu’il doit jouer et, finalement, du contexte devant entourer la reddition de comptes en ce domaine. Nos recommandations lui semblent peu applicables dans les circonstances tout en reposant sur des postulats

« qu’il ne peut reconnaître, puisqu’ils ne sont conformes ni au cadre actuel ni à ce que serait un cadre souhaitable de gestion de la tarification au gouvernement du Québec ».

Concernant les orientations gouvernementales, il mentionne que « ce rapport met en évidence une compréhension différente du rôle du MFQ en regard des orientations et objectifs. La décision de faire payer un service public partiellement ou totalement par l’un ou l’autre des bénéficiaires plutôt que par un ensemble plus large de contribuables constitue un choix de société.

Pareil choix s’appuie principalement sur des notions de justice sociale, ce qui interpelle d’abord et avant tout l’appareil politique de cette société. »

Le MFQ fait valoir qu’il existe une panoplie de processus par lesquels les décideurs publics peuvent en arriver à faire les choix nécessaires et y associer la population. « En plus des orientations prises dans le domaine de l’éducation et de la santé et des services sociaux, le gouvernement a approuvé un ensemble de propositions tarifaires soumises par les ministres

LE VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC – RAPPORT DE 1996-1997 (II)

responsables prises à la lumière du contexte propre à chaque secteur et qu’il a fait sienne la recommandation de la Commission sur la fiscalité et le financement des services publics concernant la tarification. Le MFQ considère qu’il existe une politique tarifaire tout comme il existe une politique fiscale et une politique de dépenses. »

Le MFQ estime que le système actuel fonctionne bien. « Il permet notamment de mettre à contribution la grande majorité des clientèles tirant des bénéfices particuliers de certaines activités gouvernementales et ainsi d’éviter des hausses additionnelles du fardeau fiscal. » Il indique que les grands avantages liés au système de tarification tel qu’il existe actuellement ne sont pas présentés au moment où l’on pose un jugement sur son fonctionnement. « Ceci serait pourtant essentiel pour une meilleure information des parlementaires et de la population en général.

Le rapport suggère que le processus de mise en place d’un tarif et de reddition de comptes à cet égard devrait s’articuler à partir d’une approche typiquement bureaucratique (prise de position et objectifs préalables, cibles prédéterminées, rapports sur les résultats obtenus, etc.). Le ministère des Finances s’inscrit en faux contre la prétention que la décision de mettre en place ou de hausser un tarif à un moment précis est bonifiée lorsqu’elle est prise à la lumière d’un objectif théorique fixé au préalable.

En privilégiant ce mode de décision par rapport à un autre, les auteurs du rapport portent un jugement qui ne s’appuie sur aucune analyse. »

Le MFQ indique aussi que, sur le plan technique, « la formule mathématique permettant d’apprécier à distance l’ensemble des facteurs à prendre en compte en matière de tarification n’existe tout simplement pas. » Il signale que l’objectif de la tarification est de répartir les coûts en fonction des bénéfices reçus par des individus ou des groupes en particulier. « Or, il faut savoir que, contrairement aux coûts, les bénéfices reçus ne sont jamais directement mesurables (on parvient indirectement à mesurer le bénéfice reçu en se basant sur le prix que les consommateurs ont accepté de payer pour obtenir ces services ; mais une telle méthode est inadéquate dans le cas des services qui comportent des externalités, comme c’est généralement le cas des services publics). Cela remet en cause notamment la notion de rabais tarifaire présentée dans le rapport et que l’on ne peut considérer, dans la meilleure des hypothèses, que comme hautement théorique. Le ministère des Finances rappelle également que les ministères sont redevables d’objectifs de résultats axés sur les priorités gouvernementales et que la tarification ne constitue pas, dans ce contexte, une fin en soi, mais plutôt l’un des moyens dont ils disposent pour atteindre leurs objectifs stratégiques. »

Rôles et responsabilités. Le MFQ mentionne que, s’il s’est vu confier par la Loi sur l’administration financière un rôle prépondérant en matière de fiscalité, il en va autrement en matière de tarification. « Ce sont les ministères qui assument la responsabilité première en matière de tarification, chacun dans leur secteur respectif. Le lien étroit qui doit exister entre les services et la tarification qui en assure le financement en tout ou en partie justifie cette situation. » Cela rend encore plus nécessaire, mentionne-t-il, la coordination des actions. « À cet égard, le ministère des Finances a fourni aux ministères les points de référence requis pour formuler au ministre responsable et au gouvernement des stratégies adéquates de financement de leurs services. »

Selon le MFQ, il n’y aurait pas d’ambiguïté quant à son rôle. Il signale qu’il serait irresponsable de sa part, dans un contexte de rareté des ressources, de ne pas cibler son intervention afin d’être davantage présent dans les secteurs où les enjeux sont plus importants quant aux revenus et aux répercussions économiques.

Processus budgétaire. Le MFQ est en complet désaccord avec notre affirmation selon laquelle la tarification devrait tendre vers l’adéquation entre les dépenses et les revenus qui s’y rapportent, arguant qu’elle repose sur des prémisses contraires aux orientations gouvernementales. « La stratégie de financement des dépenses gérées à même le Fonds consolidé suit la politique de dépense et ne la précède pas. Autrement dit, il importe avant tout de fixer le niveau de service souhaitable et la façon la plus efficace de le rendre avant de s’intéresser au financement.

La possibilité d’appliquer un revenu de tarification ne justifie pas la dépense, principalement si les clientèles sont captives. »

Il indique que « des mécanismes d’exception sont mis en place, sous forme de fonds spéciaux, de comptes à fin déterminée, de fonds de ventes de biens et services ou d’organismes extrabudgétaires lorsque l’on juge approprié d’établir un lien direct entre les revenus et les dépenses ; il s’agit généralement d’activités à caractère commercial ou quasi commercial. Il ne lui apparaît pas approprié de conférer à ces formules un caractère généralisé. »

Concernant plus particulièrement les mesures d’incitation, le MFQ indique que la politique en ce domaine est revue annuellement, que ses modalités sont adaptées au besoin et que son maintien fait l’objet d’une entente entre le MFQ et le SCT. Il ajoute que toute tentative d’évaluer quelle serait l’attitude d’un ministère en l’absence d’une mesure incitative relèverait essentiellement du domaine des hypothèses.

De plus, il fait remarquer que, comme toute autre mesure du genre visant à susciter des initiatives et ayant une application limitée dans le temps, la politique incitative peut effectivement apparaître inéquitable, étant donné que les ministères n’ont pas tous la même propension à tarifer et qu’ils ont développé inégalement leur tarification par le passé.

« Cependant, la politique incitative vise à corriger cette situation et on ne peut la remettre en question sous prétexte justement que le point de départ n’est pas le même pour tous. La tarification ne constitue que l’un des outils dont peuvent disposer les ministères et organismes afin de matérialiser leurs objectifs budgétaires et de services et ce n’est que de façon globale que l’on pourrait théoriquement tenter d’apprécier l’équité de traitement entre eux. »

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Ministère de la Santé et des Services sociaux

Orientations et objectifs. Relativement à l’application de la tarification par chaque établissement ou dispensateur, le MSSS précise que, « bien qu’elles soient sujettes à l’approbation générale du ministre, les responsabilités de la planification, de l’organisation des services et de l’allocation des ressources sur le territoire (incluant la budgétisation des établissements tant au niveau des dépenses brutes qu’à celui des revenus autonomes) sont désormais du ressort des régies régionales et des établissements. Le ministère a le mandat de mettre en place une approche axée sur la responsabilisation et sur « l’atteinte des résultats » en laissant aux instances décentralisées le soin de déterminer leurs propres « façons de faire ». C’est pourquoi le ministère n’intervient plus au niveau du contrôle de la gestion courante des différents processus concernés, dont celui de la tarification. »

Processus budgétaire. En ce qui concerne le processus budgétaire, le MSSS reconnaît qu’il a la responsabilité de fixer les budgets des régies régionales. « Cependant, l’allocation des budgets aux établissements relève désormais de la responsabilité des régies régionales, et ce, tant au niveau de l’approbation des dépenses brutes que de celles des revenus déductibles. Dans la mesure où la régie régionale adopte une politique de rectificatifs postbudgétaires des revenus, les établissements ne sont aucunement pénalisés sur le plan financier puisque, une fois l’exercice financier complété, la régie régionale procède à des ajustements budgétaires (positifs ou négatifs) pour combler l’écart entre les revenus estimés et réels. »

Autres entités

Orientations et objectifs. Les entités qui ont exprimé leur opinion sur le sujet considèrent qu’il serait avantageux d’avoir des orientations claires en matière de tarification comme mode de financement des biens et services (contribution attendue des bénéficiaires). Un organisme a précisé ce qui suit : « L’existence d’un tel cadre nous faciliterait la tâche lors de l’élaboration d’une politique et d’un plan tarifaire et favoriserait, à l’échelle du gouvernement, le traitement équitable des clientèles utilisant des services apparentés. » Une autre entité a abondé dans le même sens. Quant au MTQ, il a mentionné qu’une véritable politique tarifaire permettrait sans doute d’établir les quotes-parts à assumer par les bénéficiaires en fonction d’orientations gouvernementales en transport ou en aménagement du territoire.

Rôles et responsabilités. Les ministères et organismes reconnaissent la nécessité d’apporter des précisions quant aux rôles et responsabilités de chacun en matière de tarification. Pour sa part, le MTQ fait remarquer que le rapport glisse beaucoup trop rapidement sur le fait que tout contrôle lui échappe quant à la détermination des droits d’immatriculation et des permis de conduire. Il ajoute que ceux-ci sont actuellement considérés comme des revenus généraux du gouvernement et que le MTQ ne sert que de canal d’acheminement entre la SAAQ et le Fonds consolidé du revenu.

Quant au MRN et au MEF, ils précisent que des discussions ont déjà été entreprises afin d’améliorer la gestion de la ressource hydraulique et que le partage des responsabilités sera mieux défini lors de la révision prochaine de la Loi sur le régime des eaux.

Processus budgétaire. Invité à commenter le sujet, le SCT déclare ceci : « Au cours des dernières années, les modalités encadrant le relèvement de dépenses ont été réévaluées et ajustées sur la base des informations dont disposaient le MFQ et le SCT. Les approches en vigueur dans les autres juridictions ont été examinées, afin de voir comment elles pourraient s’appliquer au Québec. Des échanges sont d’ailleurs en cours à ce sujet avec les ministères. Dans l’ensemble, l’objectif poursuivi est de renforcer la gestion des revenus au sein des ministères et de permettre pour certaines activités le rapprochement entre les revenus et les dépenses. Considérant les remarques qui précèdent, le SCT ne peut être qu’en accord avec la recommandation proposée dans le projet à l’effet que le MFQ devrait, de concert avec le SCT, évaluer l’à-propos des mesures retenues pour augmenter les revenus tirés de la tarification. »

Par ailleurs, un organisme a émis l’opinion suivante : « Les revenus sont remis au Fonds consolidé et les décisions relatives au niveau des tarifs sont fortement influencées par le ministère des Finances et, d’autre part, les dépenses budgétaires autorisées et reliées aux produits et services tarifés sont décidées par le Conseil du trésor, sans que des liens soient clairement établis entre revenus et dépenses ; cela contribue à créer toute sorte de situations. »

2.76 Réaction aux commentaires des organismes centraux (MFQ, MSSS) : Tous