La régulation des contentieux devant les Cours suprêmes. - Enseignements des réformes étrangères et perspectives françaises

Etude par

Denys de Déehlllon, professeur, université de Pau ct des Pays de l'Adour, président de la Comml"lon « Constitution et Institution ) du Club des Juristes et Marc Guillaume, secrétaire génél'al du Conseil constitutionnel, président de la Commission « Constitution ct Institution » du Club des Juristes

Sommaire

Depuis 20 ans, lit phll)art des payS d'Eurupe ont mis en place des mécanismes de régulAtion dcs contcntieux devon!

leurs COun suprêmes. Tel n'est pas le ças en France. 0') les flux demeurent très importanh, tant devant Je Conseil d'État que devant la Cour de cassAtion. L'auRlylie de diverses expériences étrangères permet de dégager quelques pistes de réforme l)ossil:Jlc, Toutes snnt inspirée!! par l'Idée de l'ecellfrer nos Cours sUllrêmes ilulour dt leun tAchcs de régulation des ordres jurldlctlollnels et de règlement dè~ Questions de principe, d'évolution du droit 011 d'unification de la jurisprudèllce,

1. En Europe, des réformes pour réguler les contentieux devant les cours suprêmes

1. - Alors que la très grande majorité des démocraties occidentales ont mis en oeuvre des réformes profondes pour réguler les contentieux devant leurs Cours suprêmes, la France laisse ses Cours suprêmes faire face à d'énormes masses contentieuses

2. - En Espaf,'Dc, dcux profondes réformes ont été menées en 2007 et en 20 Il pour modifier l'accès respectivement au Tribunal constinltionnel et à la troisième chambre administrative du Tribunal suprême, Avant la réforme, le Tribunal constitutionnel connaissait en 2007 près de 10000 recourS d'ampa/'o par an; en 2009, seuls 128 recours sur 7 000 ont été déclarés recevables. La même régulation volontariste a été développée devant ln troisième chambre du Trtbunal supr~me. juridiction administrative suprême. Cette dernière a vu, entre 2005 et 2013, le, affaires pcndantes devant elle rédUItes de près de 70 % et les requêtes déposées et les requêtes traitées réduites de moitié; le nombre de jugements rendus en 2013 s'est monté il moins de 4 000. Devant les première ct seconde chambres du Tribunal suprême, l'évolution est analogue, ce qui a conduit cette juridiction suprême à rendre en 2013 moins de 1 000 jugements civils et moins de 1 000 jugements pénaux.

3. - En Allemagne, la réforme du 27 juillet 2001

a

profondément modifié les critères du pourvoi en cassation devant la Cour fédérale de justice (BGH) en matière ivile. Les pourvois en cassation, autorisés par les juges d'appel, se montent désormais à moins de 800 (737 en 2012,715 en 2013) alors que le BGH cOMaissait plus de 4 000 poUtvois avant la réforme (4 440 en 2000 et 4 265 en 2001). Les recours contre les refus d'autorisation de pourvoi par la juridiction d'appel (3 633 en 2013) ne sont, quant à eux, accueillis qu'à 8 % (soit moins de 300 affaires), Pour sa part, de manière tout aussi stricte, la Cour constitutiOlUlelle ne juge, quant à ellc, désonnais, que 154 arraires après mtrage.

4. - En Italie, la Our constitutionnelle italiemle a, à compter de 1996, prétoriennement décidé de sélectionner très strictement les questions préjudicielles de constitutionnalité en dégageant de nouveaux critères de recevabilité.

Grllce à cette politique très volontariste, elle a fait chuter le nombre de questions de 1 196 en 2003 il 287 en2013 (-76 %).

r

(

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5. -

En Grande-Bretagne,

à la suite de la réforme do 2005, la Cour suprême a succédé en

2009

il la formation judiciaire de la chambre des Lords, Elle a mis en place une stricte politique d'octroi des p

ermissions de raire appel avec

un taux annuel d'environ 30 % la conduisant à juger moins de 1

00 affaires par an.

6. - La France a, pour sa part, vu la juridiction administrative être profondément réformée avec la création des

COurS

admini stratives d'appel par la loi du 31

décembre 1987 et la mise en place de nouvelles cours en 1

997,

1

999 et 2004, Le Conseil

d'État a alors pu transrérer une large part de ses compétences d'appel il

ces cours,

De son côté, la COU!' de cassation ^il

cunnu diverses

réformes et Ilotammentle décret du 20 aoOt 2004 qui a largement rendu

obligatoire le ministère d'avocat devant ses fonnatiolls

civiles.Ces réformes ont, face à l'augmentation constante des recours, aujourd'hui épuisé leurs effets propres, Le

nombre d'affaires reçues chaque année

par ln Cour de cassation a à nouveau augmenté de 26595 en 2005 à 30 1

65 en2012 (+ 13,5

%), Le Conseil d'État voit, quant à lui, malgré toutes les réformes menées à bien, le nombre d'affaires portées devant lui rester stable à un niveau très

élevé de plus de 9 000 .ffaires par an, C'est pourtant

là le niveau d'affaires qui

avait justifi

é la réforme de 1

987 (9 659 aITaires enregistrées en 1 986 et 9 823 en

1987), En 201

3,

le nombre d'aff;'ires nouvelles a encore augm

enté (9 235).Cette situation des

Cours suprêmes françaises est, à l'exception de l'Itali

e, sans comparaison en Allemagne,

en Grande-Bretagne, en Espagne ou aux États-Unis d'Amérique. Aucune des grandes démocraties occidentales ne laisse ses Cours suprêmes

face

à

de tell

es

masses contentieuses. En Italie seulement, la Cour de cassation

et le

Conseil

d'État ont des stocks d'affaires analogues ou supérieurs.

7. -

De telles masses contentieuses à traiter produisent un tr

iple effet extn~mement

négatif:-

elles conduisent les Cours suprêmes à ne plus exercer la tâche première qui est la leur, celle de dire le

droit en traitant

les questions de

principe. Ces Cours

traitent de très nombreux contentieux

qui,

à l'étranger, sont évidemment écartés

de

l'office d'une Cour suprême

régu

latrice. Dans les diverses grandes démocraties

occidentales,

une telle juridiction ne

connaît que des

questions do principe, d'évolution du droit ou d'unification de la jurispmdence. En ce sens, la recommandation du Conseil de l'Europe, n° R (95) 5 du 7 février 1995 du comi

té des ministres aux États membres porte sur l'i nstauration de systèmes et procédures de recours en. matière civi

le et commerciale et sur l'amélioration

de

leur fonctionnement. L'article 7. a. de cette recommandation dispose que « Pour établir les mesures relatives aux troisièmes tribunaux, les Étals devraient avoit présent à l'esprit que la cause a déjà été entendue par deux tribunaux successivemcnt ».

L'article

7, c,

de

cette recommandation

prévoit,

à

propos des recours devant

le « troisième tribunal» (Cour de cassation ou Cour suprême, selon les États), que ces recours devraient « être résetvés aux affaires pour lesquclles un troisième examen juridictionnel se Justifie, comme celles, par exemple, qui contribuent au développement du droit Ou à l'uniformisation de tinfel]Jl'étation de la loi. lis pourraient encore être limités aux cas qui soulèveraient une question de droit d'importance générale. Il devrait être requis du demandeur de démontrer en quoi l'affaire comporte de tels enjeux ». À Cet effet, ce texte reco

mmande aux États

l'introdm:li

nn

d'lin systeme pOlir « restreindre le nombre d'affaires méritant 1111 troisième cxamenjudfciaire

».-Des moyellf; lrès

ilflpnrltmls sont flffec:tés

à ces Hkhes contentieuses. En pn.::mil.1r lieu

, une charge trè:J tortc pè:lc sur les

membres de ces Cours. En second

lieu, des moyens nouvcaux sont affecltl:~ A (':l~S Cours 'lui ne le sont dès

lurs plus

aux

juridictions de première instaLlce

et d'appel. La Cour

de cassation compta

it

ainsi

179 emplois

budgétnires de magistTIlts en 1 999,

Ce nombre a augmenté de près de 55 % en quinze ans avec aujourd'hui 277 magistrats et notamment une augmentation

tl

'ès

forle

du nombre

de

conseillers réferendaires et de membres du parquet général, auxquels il

faut a

jouter 276 fonctionnaires et greffiers,

pour un totnl de 553

emplois,

Le

Conseil

d'État a dû également faire face à

cette masse contentieuse en modifiant ses recrutements. Il a élargi le recnltement

des

conseillers de tribunaux administratifs et de cours administratives

d'appel. La

loi du 12 mars 2012 a posé la

possibilité de nommer au tour extél'ieur deux maîtres des 1'equêtes iss

us de ce corps chaque annéc. Par ailleurs, une

dizaine de magistrats judiciaires sel

vent désormais comme maître des requêtes en service extraordinaire. L'appel

à d'autres agents dans la préparation des décisions a également été renforcé.- l'équilibre des diverses fonctions des

Cours suprêmes est remis en cauSe

par cette masse contentieu

se.

Il en va

notamment ainsi au Conseil d'État entre

les activités contentieuse et administrative.

8. -

Face à de tels effets, qui remettent

en cause l'office et la place des Cours suprêmes, la France doit pouvoir,

comme toutes les autres grandes démocraties occidenta

les, mener à

bien des réformes pour réguler les contentieux

devant ses Cours su

prêmes et con

sacrer les nOuveau

x 1110yens aux

juridictions de première in.stance et d'appel.

La

l'éforme

constitutiolUlelle du 23

juillet 2008 est un

bon exemp

le de ln capacité du pays à mener à bienllne telle réforDlc avec la mise en place réussie d'un double filtre des QPC, Grâce à ce système, le Conseil conslitutiolUlel

COllia!t d'une

petite

centaine de QPC

chaque

almée et trait

e,

avec

des

moyens en baisse

de 1

4

%

sur

les cinq dernières années, les seul

es questions constihlt ionnclles sérieuses.

9.

- Un très large accord se fait aujourd'hui pour considérer que le Conseil d'État et la Cour de cassa

Hon devraient

pouvoir se recentrer sur leur rôle de Cour suprême de l'ordre adminislTatif ou judiciaire. Ce rô

le n'i

mpli que pas de

juger une

troisième

fo

is une afl-

aire.

Il n'implique notamment pas, sous

couvert de

manque de base légale, de

r r

r

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remettre ou non en cause les appréciations de fail des juges du fond, La Cour suprême de chaque ordre de juridiction doit être saisie des seules questions de principe, d'évolution du droit ou de contrariété de juridiction.

2. Quelles solutions chez nos voisi ns pour réguler les contentieux devant les Cours suprêmes?

10. - Pour réguler les contentieux devant les Cours suprêmes, les démocraties occidentales Ont Cu recours à deux types de procédure reposant soit sur les cours d'appel, soit sur les Cours suprêmes

11. - Si les démocraties occidentales ont presque toutes cherché à recentrer leurs Cours suprêmes sur ces missions régulatrices, elles ont utilisé deux méthodes différentes,

12. - Dans une première option, pour réguler les contentieux devant les Cours suprêmes, de nombreux pays, de droit latin ou de commOn law, ont confié aux cours d'appel le pouvoir d'autoriser le pOUivoi en cassation. En Allemagne, la réforme du 27 juillet 2001 a supprimé la possibilité de former un pourvoi salls autorisation de la cour d'appel pour les litiges patrimoniaux d'un enjeu supérieur à 60 000 DM (~30 000 euros) pour retenir comme critère unique du pourvoi en cassation l'autorisation des juges d'appel. La loi a encadré ce pouvoir pour éviter qu'il ne soit utilisé trop fréquemment ou de manière discrétionnaire, Le pourvoi en cassation ne peut être autorisé que si l'affaire soulève Hne question de principe ou lorsque l'évolution du droit ou l'unification de la jurisprudence impose l'intervention de la Cour fédérale de justice (IlGH), Rn Grande-Bretagne, existe un système analogue renouvelé par la réforme de 2005 entrée en vigueur en 2009, La cour d'appela le pouvoir de refuser l'appel contre la décision de la juridiction de première instance, Si elle l'examine, elle se prononce ensuite sur la permission de raire appel (permission 10 appeal) devant la Cour suprême de sa propre décision, Seule une demande portant sur l'existence d'un point de droit d'importance publique générale peut être jugée recevable devant la Cour suprême. Cette première option s'accompagne le plus souvent d'une procédure complémentaire dans laquelle le refus d'autorisation du pourvoi par la cour d'appel peut être contesté devant la Cour suprême,En Allemagne, la loi du 27 juillet 2001 a accompagné le mécanisme d'autorisation du pourvoi en cassation par la COur d'appel d'une possibilité de contester ce refus devant la Cour fédérale de justice (3GB), Celle-ci apprécie ce recours au VU des mêmes critères que la cour d'appel (question de principe, évolution du droit, garantie d'une jurisprudence unitaire). À ce critère unique, s'ajoute à titre transitoire mais qui demeure depuis 200 l, un critère financier applicable au recours contre le refus d'autorisation de pourvoi : un lei recours ne peut être formé que si le grief subi par le requérant dépasse 20 000 euros, e critère financier transitoire semble devoir être à nouveau prolongé au-delà de 2014, La décision du BGH est peu voire pas motivée, 11 en va de môme en Grande-Bretagne où le refus de la cour d'appel de donner la pemlission de f.1ire appel peut être contesté devant la Cour suprême elle-même,

13. - D,ms Hile seconde option, d'autres réformes se sont fondées sur des procédures de réb'1llation des contentieux au niveau de, Cours suprêmes, En Espagne, ln réforme de 2007 0 rodicolement transformé la recevabilité dcs rccours d'amparo devant le Tribunal constitutionnel. Désormais, il appartient au r~quérunt Ù~

démontrer que son recours présente une paJ1iculière importance constitutionnelle. L'intérêt du recours doit être objectif et non lié à la situation du requérant. La déclaration d'irrecevabilité pour défaut de particulière importance constitutionnelle est prise sous fonne d'une ordonnance non motivée. Le justiciable ne peut pas la contester,Toujours, cn Espagne. la réfol'lnc de 20 Il a posé des condition, strictes de recevabilité des recours en cassation devant la 3e chambre administrative du tribunal suprême, Le recours n'est recevable que selon deux critères: pour certaines matières, notamment la matière électorale, et pour un objet de litige dépassant un montant de 600 000 euros,En Allemagne, la sélection des recours devant la Cour constil1llionnelle fédérale est également très stricte, Ainsi en 2012, il Y a cu plus de 5 300 recours individuels dont seulement 154 ont fait l'objet d'un examen au fond. Une moitié des recours a été écartée au stade de l'enregistrement du recours, Une seconde moitié a été écartée par une des sections de trois juges, notanunellt parce que le recours ne posait pas une question de principe pour le droit constitutiOlUlel.

La

décision de rejet de la section n'a pas fi être motivée.En Italie, la Cour constitutiOlUlelle a dégagé de manière prétorienne des cl'itères très stricts pour restreindre la recevabilité des questions incidentes de constitutionalité. Elle retient que le juge a quo a l'obligation d'essayer de dégager une interprétation de la loi conforme fi la Constitution et qu'il ne peut saisir ln Cour constitutionnelle que si une telle interprétation est impossible, Elle contrôle également strictement l'applicabilité au litige et le caractère fondé des décisions, n'hésitant pas à restinler des questions aux juges du fond,Aux États-Unis, les recours que va juger la Cour suprême sont préséleetionnés par les juges, La loi du 27 juin 1988 a entièrement transformé la compétence de la Cour en compétence discréti01Ulaire. Un recours n'est retenu que sur la base de critères, indicatifs, d'une borande sévérité, Paroli ceux-ci, on peut relever les contrariétés de décision entre Cours fédérales d'appel ou avec ulle Cour d'État de demier ressort, ainsi que toute in1porlante question de droit fédéral non encore tranchée. Ce

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système conduit à ce que 73 des 7 509 pétitions pour un wril of cerliorari aient donné lieu à un jugement de la Cour suprême. 99 % des recours ont été écartés.

3. La France doit pouvoir s'inspirer des réformes étrangères

14. - La France doit pouvoir s'inspirer de toutes ces réformes étrangères pOlir réguler les contentieux devant le Conseil d'État et la Cour de cassation afin de rendre fi. ces Cours suprêmes leur mission régulatrice.

15. - Jusqu'à présent, la France a mis en oeuvre, comme en Belgique, des techniques de tilh'age interne au sein des Cours suprêmes qui nlont pas produit les effets escomptés. D'une part) la charge de travail consacrée il l'admission des pourvois en cassation n'apparaît pas radicalement moindre que pour les ^autréS contentieux. D'autre part, le dispositif est soumis à critique. Certains avancent qu'il laisse place à la subjectivité, voire à des approximations, pour aboutir à des taux élevés de non-admission. En tOut état de cause, ce système a atteint aujourd'llUi ses limites sans aboutir au nécessaire résultat de permettre au Conseil d¹État et à la Cour de cassation de se consacrer à leur rôle de Cour suprême régulatrice.

16. - Il ne semble pas possible de transposer en France un système de cheny pickil1g propre au droit américain.

L'absence de tOut critère de recevabilité des pourvois fixés dans la loi revient à donner toute liberté au juge. Ce système fonctionne très bien aux États-Unis d'Amérique où, Sur la base de critères juridiques et de critères d'opportunité, la sélection des recours est décidée par les juges. Dans notre pays, les traditions et les COlllportements, comme l'attachement au principe d'égalité, paraissent s'opposer à celte technique contentieuse.

Une telle orientation ne semble pas une voie possible de réforme susceptible d'aboutir dans des conditions satisfaisantes. Les réf() .. me~ à engager en France doivent être conçues à l'aune de la situation et des spécificités de chaque ordre de juridiction et de sa Cour suprême.

17. - La sinmtion de la justice administrative sc caract6rise, d'une part, par la faible remise en cause des décisions rendues en première instance et, d'autre part, par le caractère varié des décisions rendues par le Conseil d'État.

D'une part, dans la justice administrative, 96 % des litiges sont définitivement réglés conformément à la solution adoptée en premier ressort. Ce taux est exceptionnellement élevé et souligne l'unité et la cohérence de la jurisprudence administrative. D'autre part, le Conseil d'État a rendu, en 2012, 1 257 décisions contentieuses en formation d'Assemblées, de section ou de sous-sections réunies. Ce sont ces affaires qui semblent mériter d'être jugées par une Cour suprême. ^Il n'en va pas de même pour tous les 5 946 pourvois en cassation dont il connaît, avec des pourvois contre 3 292 décisions de cours administratives d'appel ct 992 décisions de juridictions spécialisées. Celte nécessité est renforcée par l'augmentation en 2013 de la part des pourvois en cassation (69 %)

dans la tntalité des afT<1ilt~S jug~~~ pal I~ Cuu~~il d¹Étul. Eu ulllI~ "'~ ~ulltltis puurvui~ t:1I cassanun furlllés IJUIltr~ en va par exemple ainsi de tous les pourvois pOl1ant sur une méconnaissance des tCrmes de litige ou sur un défaut de réponse à conclusion. La Cour de cassation a aussi à connaître des ^« rébellions}) des cours, ce qui est propre à l'ordre judiciaire.

19. - Ces caractéristiques de l'ordre judiciaire soulignent qu'une réforme de la our de cassation devrait s'accompagner concomitamment ou de manière rapprochée d'autres réformes. Celles-ci impliquent un renforcement dcs juridictions de première instance et d'appel ou encore une spécialisation des juridictions. Cct équilibre nouveau entre première instance, appel ct c.assation nécessite un renouvellement de l'affectation des juges expériment6s. Celui-ci sera au demeurant facilité par les profondes mutations qui vont se produire compte tenu des caractéristiques de la pyramide des âges du corps judiciaire.

20. - Au regard de ces différences de sinmtion entre les ordres administratif et judiciaire, il apparaît que les systèmes étrangers de régulation du contentieux apportent un critère com.mun pour les affaires relevant des Cours suprêmes mais des voies pl'océdurales différenciées.

21. - Deux critères sont possibles, Jlun de nature financière, 1¹autre relatif à l'importance de la question de droit à

21. - Deux critères sont possibles, Jlun de nature financière, 1¹autre relatif à l'importance de la question de droit à

Dans le document Institut d'Etudes Judiciaires ANNALES Examen d'entrée au CRFPA Session 2015 r (Page 30-35)