Braga (1999, p.3) ilustra com precisão o processo pelo qual se deu a implantação da Região Metropolitana de São Paulo:
A história do planejamento metropolitano paulista começa bem antes de 1973. Em 1967, o Governo Paulista instituiu sua primeira política de regionalização administrativa, criando, juntamente com outras nove Regiões Administrativas, a Região da Grande São Paulo. Para a gestão da mesma, foram criados o Conselho de Desenvolvimento da Grande São Paulo - CODEGRAN e o Grupo Executivo da Grande São Paulo – GEGRAN, órgãos encarregados do planejamento metropolitano, que elaboraram, em 1970, o primeiro plano de gestão para a região, o PMDI – Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado da Grande São Paulo. Em 1975, o sistema metropolitano paulista adaptou-se às normas federais de 1973 com a implantação de um novo sistema de gestão, o Sistema de
55 Planejamento e Administração Metropolitana - SPAM, vinculado à Secretaria de Negócios Metropolitanos, formado pelo Conselho Consultivo (Consulti), pelo Conselho Deliberativo (Codegran), pelo Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimento (Fumefi), pela EMTU- Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos S.A. e pela EMPLASA- Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande São Paulo S.A., órgão técnico e executivo da política metropolitana, cujas atribuições principais eram, além da elaboração de planos e projetos, a análise e o licenciamento de empreendimentos sujeitos à Lei de Proteção aos Mananciais (Lei 898/75) e à Lei de Zoneamento Industrial (Lei Estadual 1817/78). Em 1995, foi extinta a Secretaria de Negócios Metropolitanos e os órgãos do SPAM, que lhe eram vinculados, foram incorporados à Secretaria de Transportes Metropolitanos. A Emplasa, nesse processo, perdeu boa parte de suas funções, principalmente aquelas ligadas ao licenciamento e ao planejamento ambiental, que foram transferidas para a Secretaria de Meio Ambiente, mantendo-se, no entanto, a responsabilidade pelo Sistema Cartográfico Metropolitano.
Braga (1999, p.4) apresenta uma avaliação quanto aos resultados obtidos pelo GEGRAN e pela sua sucessora EMPLASA, que ilustra a experiência vivida desde a sua criação:
Passados mais de trinta anos da experiência de Planejamento Metropolitano na Grande São Paulo, o saldo é muito pouco promissor, considerando-se o objetivo elementar do planejamento metropolitano, que é a gestão e execução de políticas públicas de interesse metropolitano. Os planos elaborados pela Emplasa praticamente não saíram do papel. No tocante à gestão dos serviços públicos metropolitanos, à exceção do transporte de passageiros, exercida parcialmente pela EMTU, tal função praticamente inexistiu. Na única função efetiva de gestão metropolitana exercida pela Emplasa, o licenciamento do uso do solo nas áreas de proteção de manancial e nas atividades sujeitas à Lei do Zoneamento Industrial, os resultados também foram parcos, tanto pela falta de estrutura para fiscalização, quanto pela pouca articulação com as prefeituras municipais. Na prática, a despeito da existência de um Sistema de Planejamento e Administração Metropolitana e de uma Empresa Metropolitana de Planejamento, cada município, cada órgão estadual, continuou elaborando e executando isoladamente suas políticas. Isto posto, é lícito afirmar que, na Grande São Paulo, o Planejamento Metropolitano não passou, resguardadas exceções pontuais, de uma ficção administrativa.
As perspectivas da gestão metropolitana na Grande São Paulo são pouco alentadoras. Passados já cinco anos da regulamentação do novo sistema metropolitano, a Grande São Paulo ainda não foi adequada às novas regras. Embora haja alguns projetos de lei tramitando na assembléia, não parece estar havendo muito empenho nesse sentido. Na verdade, a substituição do SPAM pelo novo sistema em pouco alteraria o quadro. O Conselho de Desenvolvimento previsto, embora paritário, corresponde praticamente às mesmas funções do Consulti e do Codegran; e a Autarquia de Planejamento, do mesmo modo, corresponde basicamente às funções atualmente exercidas pela Emplasa. Em termos concretos, inexiste, hoje, na Grande São Paulo, uma política efetiva de gestão metropolitana que mereça ser considerada como tal.
Para a Grande São Paulo e para as maiores concentrações urbanas brasileiras não houve a criação de nenhuma estrutura de gestão metropolitana, que contasse com a participação dos entes federativos municipais, sobretudo a partir de 1970, momento em que o contingente da população urbana brasileira superava o contingente relativo à população rural, com maior relevância para as duas maiores metrópoles brasileiras (São Paulo e Rio de Janeiro). Tais instâncias metropolitanas, com representatividade dos respectivos entes federativos, presentes em outros países há mais de três décadas, vieram a se efetivar no Brasil
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apenas no final do século XX, quando as cidades apresentam desafios urbanos ainda mais complexos, lembrando também que as duas maiores regiões metropolitanas brasileiras, São Paulo e Rio de Janeiro, ainda não dispunham, até o primeiro semestre de 2011, de uma instância metropolitana de gestão, com a participação e representatividades de outros entes federativos, notadamente no caso dos governos locais.
Para ilustrar esse reduzido interesse na gestão metropolitana, observamos que o fundo criado pela Lei Complementar Estadual 94/74 (Fumefi) e voltado para o financiamento e investimento na Região Metropolitana de São Paulo, possuía uma previsão orçamentária de R$ 55 milhões para o ano de 2011 (Lei Estadual 14309/10: Lei do Orçamento Anual). Esse montante representa pouco mais de 0,04% sobre o orçamento anual do Estado (R$ 140,7 bilhões no ano de 2011).
A Tabela 01 indica que o valor destinado ao Fumefi para 2011 corresponde a 0,11% sobre a soma das receitas orçamentárias totais dos municípios da RMSP (R$ 47 bilhões no ano de 2010) e 1,58% sobre o valor relativo às despesas de capital referentes a obras e instalações dos municípios da RMSP (R$ 3,4 bilhões no ano de 2010), ou seja, daquilo que a lei federal 4320/64 estabelece como investimento (Tabela 1). Com o orçamento para um quilômetro de metrô estimado em R$ 300 milhões, seriam necessários cinco anos para financiar um quilômetro de linha (cerca de 180 metros por ano). Por outro lado, em relação à média per capita, o valor representa R$ 2,50 por habitante da RMSP.
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Tabela 01 – Municípios da RMSP – Receita Orçamentária e Despesas de Capital (obras e instalações) realizadas no ano de 2010 ( x R$ 1.000,00)
Sub-região da RMSP
Município Receita Orçamentária Total
Despesa de Capital População (Censo IBGE 2010) (obras e instalações)
Sudeste Diadema 730.000 18.084 386.089
Mauá 555.000 17.064 417.064
Ribeirão Pires 173.000 27.617 113.068
Rio Grande da Serra 44.000 7.403 43.974
Santo André 1.448.000 95.736 676.407
São Bernardo do Campo 2.405.000 215.026 765.463
São Caetano do Sul 845.000 49.136 149.263
Sudoeste Cotia 394.000 13.793 201150
Embu 300.000 49.934 240.230
Embu-Guaçu 86.000 8.021 62.769
Itapecerica da Serra 230.000 38.172 152.614
Juquitiba 41.000 466 28.737
São Lourenço da Serra 26.000 533 13.473
Taboão da Serra 416.000 30.364 244.528
Vargem Grande Paulista 73.000 2.622 42.997
Noroeste Barueri 1.467.000 335.951 240.709
Carapicuíba 253.000 11.355 369.584
Itapevi 287.000 30.833 200.769
Jandira 164.000 14.239 108.344
Osasco 1.233.000 130.018 666.740 Pirapora do Bom Jesus 34.000 429 15.733 Santana de Parnaíba 410.000 29.139 108.813 Leste Arujá 124.000 9.644 74.905 Biritiba-Mirim 40.000 - 28.575 Ferraz de Vasconcelos 197.000 33.951 168.306 Guararema 115.000 47.076 25.844 Itaquaquecetuba 322.000 23.122 321.770 Mogi das Cruzes 686.000 82.014 387.779 Poá 240.000 40.707 106.013 Salesópolis 26.000 5.460 15.635 Santa Isabel 84.000 6.066 50.453 Suzano 382.000 19.241 262.480 Norte Caieiras 129.000 19.945 86.529 Cajamar 218.000 8.269 64.114 Francisco Morato 192.000 13.783 154.472 Franco da Rocha 145.000 9.026 131.604 Guarulhos 2.414.000 449.317 1.221.979 Mairiporã 132.000 8.221 80.956 Município de São Paulo 29.983.000 1.575.290 11.253.503 TOTAL GERAL DA RMSP 47.043.000 3.477.067 19.683.435 Fonte: Ministério da Fazenda - Secretaria do Tesouro Nacional - Declaração do Balanço Anual 2010
Disponível em www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/sistn.asp > Acesso em 02 Ago 2011 Fonte: IBGE – Censo 2010 – Disponível em www.ibge.gov.br > Acesso em 02 Fev 2012
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O Decreto Estadual 8838, de 1976, que regulamentou o Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimento trazia entre seus dispositivos:
SEÇÃO I
DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Artigo 1º - O Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimento - FUMEFI instituído pelo artigo 22, da Lei Complementar Estadual n.º 94, de 29 de maio de 1974, com nova redação do "caput" do artigo 22 e seu § 2º, dada pelo artigo 1º da Lei Complementar Estadual n.º 144, de 22 de setembro de 1976, e vinculado à Secretaria dos Negócios Metropolitanos, com a finalidade de financiar e investir em projetos de interesse da Região Metropolitana da Grande São Paulo, reger-se-á pelo presente Regulamento.
Artigo 2º - Consideram-se projetos de interesse da Região Metropolitana da Grande São Paulo, aqueles relacionados com os serviços comuns aos Municípios que integram ou que venham a integrar a referida Região relativos a:
I - planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social;
II - saneamento básico, notadamente abastecimento de água e rede de esgotos e serviço de limpeza pública;
III - uso do solo metropolitano; IV - transportes e sistema viário;
V - produção e distribuição de gás combustível canalizado;
VI - aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental, na forma que dispuser a lei federal;
VII - outros serviços que assim forem definidos por lei federal.
SEÇÃO II
DA RECEITA DO FUNDO
Artigo 3º - Constituem receita do Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimento - FUMEFI:
I - dotações orçamentárias que lhe forem consignadas no orçamento estadual;
II - transferências da União e dos Municípios integrantes da Região Metropolitana da Grande São Paulo, destinadas à execução dos serviços comuns;
III - produto de operações de crédito;
IV - rendas provenientes da aplicação de seus recursos; V - financiamentos para operações de repasse;
VI - recursos eventuais.
SEÇÃO III
DA APLICAÇÃO DOS RECURSOS
Artigo 4º - Os recursos do Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimentos - FUMEFI serão aplicados em:
I - financiamento de projetos de interesse metropolitano; II - investimento em projetos de interesse metropolitano;
III - aplicações não reembolsáveis a critério do Conselho Deliberativo da Grande São Paulo-CODEGRAN.
Artigo 5º - Os recursos do Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimento - FUMEFI não podem ser aplicados em despesas correntes, com exceção de seu custo de administração.
Artigo 6º - Os recursos do Estado, destinados a financiar e investir em projetos de interesse da Região Metropolitana, somente poderão ser aplicados através do Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimento - FUMEFI.
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O artigo 22 da Lei Complementar 94/74, criava o Fundo sem que nenhum valor fosse subscrito a ele. Essa condição não se manifestou apenas na lei de sua criação, tendo em vista que a participação do Fumefi no financiamento da RMSP passou despercebida. Assim como na lei de criação, o Fumefi era a expressão de um fundo sem fundos.