O Programa Agenda 21 do MMA tem como referência conceitual a idéia de democracia participativa (MMA, 2006: 20, 31, 41, 47; MMA, 2002a: 1-3, 27, 80) e, para que a democracia participativa se realize, a participação deve ser igualitária e constante em todas as fases do processo (MMA, 2006). Contudo, características estruturais da realidade local fizeram com que o processo de Alta Floresta tivesse rumos distintos ao tipo ideal pregado pelo MBG.
Para caracterizar a participação da população de Alta Floresta na Agenda 21, uma característica é essencial: a intermitência e não continuidade da participação. A participação da população se deu principalmente no momento das oficinas. A população foi chamada e compareceu em número razoável nas oficinas, mas essa participação teve um caráter consultivo, que não foi capaz de gerar um sentimento de empoderamento.
Nas oficinas, o quantitativo de participação foi considerado satisfatório pela maioria dos entrevistados, o que não se repetiu com a avaliação da qualidade da participação. Nas oficinas de diagnóstico, a população focava os problemas imediatos, tinha dificuldade em pensar em longo prazo e naquilo que fugia a seu espectro de problemas cotidianos locais. Os participantes focavam seus problemas imediatos e tinham dificuldade em pensar soluções para tais problemas. Além disso, a população não se via como responsável pelos problemas
113 identificados no seu entorno, culpando o poder público por boa parte dos problemas causados. No final, a população oferecia uma “lista de compras” das demandas imediatas locais, na esperança de que os governantes resolvessem tais problemas.
Fora o momento específico das oficinas de diagnóstico participativo, a participação da população foi pequena no restante do processo. Em momentos como a apresentação final dos resultados de cada tema da Agenda 21 local, a participação da população foi baixa, segundo a maioria dos entrevistados. Uma gama de fatores contribui para explicar tais questões.
Em primeiro lugar, a população local manifesta descrença em processos participativos. Desde o início da colonização no município, nos anos 1980 e notadamente a partir dos anos 1990, diversas políticas e projetos do governo municipal procuraram incluir a população e promover a participação popular. Contudo, a grande maioria desses projetos não gerou resultado algum, ficando apenas “no papel”. Dessa maneira, uma parcela da população percebeu a Agenda 21 como mais um projeto de governo que não daria resultado algum e a participação foi reduzida. Esse excesso de consultas à população sem que resultados significativos sejam percebidos pela população como fruto de sua ação foi denominado por Hayward et al. (2004: 102), de “fadiga de consultas”.
Em segundo lugar, em tais municípios existe um déficit de capacidade técnica (SAYAGO, 2007; WENDHAUSEN & CAPONI, 2002) e de acesso à informação (OLIVAL ET. AL., 2008; CLEAVER, 2005; TONI ET. AL., 2006) entre a população, que carece de condições para ter uma leitura ampla de realidade e enquadrar seus conhecimentos e experiências dos moldes exigidos pela cultura dominante de produtos e projetos, característica do MBG. Isto torna necessária a centralização da condução do processo, em algumas fases, por especialistas contratados para que os produtos previstos no convênio atendam as especificações do edital, sobretudo no que se refere à parte técnica. Para que tais critérios do MBG fossem atendidos, a sistematização dos resultados ficou a cargo da UNEMAT. Esse fato invariavelmente afastou a população da condução e da participação contínua no processo, o que teve impactos no empoderamento da população.
Para além da participação pontual da população como um todo, o processo de Alta Floresta teve como característica a baixa participação do Fórum 21 em todo o processo. Esse Fórum, que teria por finalidade reunir os representantes da sociedade no direcionamento do processo, não se apropriou do processo, como seria o ideal, e o mesmo ficou centrado em
114 poucas pessoas, que incluíam aqueles que acompanharam o processo desde a redação do projeto para o FNMA.
Como mencionado anteriormente, a constante mudança de representantes das instituições, aliada à descontinuidade de ações que acompanha tais mudanças, constituíram um obstáculo para a apropriação do processo pelo Fórum. Aliado a isso, na realidade local existe a característica dos representantes não serem representativos da totalidade de suas instituições, representando muitas vezes seu interesse individual e não o interesse coletivo. Sendo assim, muitas vezes as posições e atitudes dos representantes não eram repassadas pra totalidade dos representados. Neste contexto, a Agenda 21 não tinha condições de ser disseminada e apropriada pela instituição como um todo, mas dependia do interesse e da vontade discricionária do “representante” atual, que era constantemente substituído.
Com base nesses elementos, percebe-se que a participação da população e do Fórum 21 não foi capaz de promover o empoderamento da sociedade quanto ao processo de Agenda 21. Com os condicionantes estruturais existentes, a população não está preparada para cobrar ativamente a continuidade do processo e/ou a implementação das ações da Agenda 21. Na Agenda 21 a sociedade pôde falar livremente, mas isso não foi suficiente para modificar a cultura de participação local.
Da mesma maneira, o Fórum não se apropriou do processo e não constituiu uma instância de controle social. O protagonismo real do processo ficou centrado em poucas pessoas e a cobrança de ações efetivas de implementação da Agenda 21 tornaram-se dependentes da força política desses atores, o que muitas vezes é insuficiente para mudar o quadro social, político, econômico e ambiental do município. Além disso, esse elemento faz com que a própria continuidade do processo fique dependente de poucos indivíduos, o que implica uma grande possibilidade de extinção do processo, caso esses indivíduos se afastem da condução do mesmo.
O modelo de democracia participativa proposto no passo a passo da Agenda 21 (MMA, 2006) indica que a sociedade como um todo deve se empoderar no processo e garantir a implementação de ações. Para aquele manual, a participação da sociedade, por meio de consensos entre os diversos setores, forneceria as bases para este controle social.
No caso estudado, a realidade mostra como o modelo de democracia participativa abordado no passo a passo não contempla os obstáculos estruturais locais, e o resultado disso é que o processo de Agenda 21 não forneceu os elementos que garantiriam sua própria
115 continuidade enquanto processo e a implementação de suas ações de forma sistêmica e integrada.