Embora tenha havido participação da sociedade em momentos específicos do processo, cabe aqui a pergunta: Quem era “a sociedade”? Quais os segmentos e grupos representados? A participação contou com todos os segmentos da sociedade? A representação era, de fato, representativa?
O primeiro elemento apontado de forma consensual entre os entrevistados foi a reduzida participação das elites locais no processo. Grandes fazendeiros, madeireiros, grandes comerciantes e a classe alta como um todo pouco participaram do processo.
117 Um fator explicativo dessa tendência é que havia a percepção de que a Agenda 21 era ligada ao governo federal, devido às logomarcas, e ao modelo de divulgação audiovisual que apresentava a iniciativa. Mais do que ligada ao governo federal, a Agenda 21 era percebida como política do governo Lula. Como a elite local teria posição política de oposição ao governo federal do Partido dos Trabalhadores – PT, os mesmos se negaram a participar.
Ao mesmo tempo, essa identificação com o governo federal foi acentuada pela Operação Curupira, uma ação de caráter repressivo promovida pelo IBAMA e pela Polícia Federal com o objetivo de combater a atividade madeireira ilegal e outras ações ilegais de desmatamento. Essa operação foi desencadeada no mesmo mês de início do processo de Agenda 21 local. Entretanto, a economia local tinha grande vinculação a essas atividades, que gerava emprego e renda para parcela da população.
Esse fato permitiu uma janela de oportunidade para a disseminação de um discurso contrário à Agenda 21, com a suposição que o principal objetivo do processo seria denunciar para o governo federal onde se localizavam os focos de desmatamento. Esse discurso contribuiu para afastar ainda mais a elite local do processo, bem como gerou uma desconfiança da população em geral quanto aos objetivos da Agenda 21, o que, de acordo com a maioria dos entrevistados, teve um efeito negativo no que se refere à participação popular e ao ativismo do Fórum 21.
Outra possibilidade argumentada pelos entrevistados é que a elite política e econômica local não precisaria se “desgastar” com a população, já que as organizações da elite teriam acesso facilitado ao gabinete da prefeitura para reclamar o atendimento de suas reivindicações, não necessitando expor seus interesses e negociar com o restante da população.
A Agenda 21 Local de Alta Floresta teve uma participação calcada no pequeno produtor rural, no assentado, no agricultor familiar, nos moradores de bairros urbanos de menor renda, com a inclusão das ONGs no processo. O resultado disso foi o fortalecimento do poder político de alguns grupos locais, notadamente as ONGs e a Pastoral da Juventude Rural, além do fortalecimento pessoal dos coordenadores da Agenda 21 local.
A valorização do pequeno no processo local é algo digno de nota e alguns estudiosos, como Woolcock (1998), Woolcock & Narayan (2000) e Grootaert (1998) poderiam considerar esse esforço como criador de capital social. Entretanto, embora salutar, percebe-se que a ausência de participação da elite local acabou por gerar um planejamento que
118 apresentou um conjunto de ações que dependeriam da vontade política da elite para ser implementada, pois é esta elite que representa o poder econômico e o poder político dominante no local.
O resultado disso é que só são implementadas aquelas ações, geralmente pontuais, que não são contrárias aos interesses desse grupo dominante, como é o caso da recuperação de nascentes, que beneficiaria a todos. Ações e políticas que promoveriam mudanças estruturais na realidade, seja no modelo de desenvolvimento vigente, seja no status quo local, não têm condições de ser implementadas, devido à força política contrária. Contudo, não há objeção desse grupo a que o planejamento de ações que trariam mudanças estruturais seja afirmado em um documento, já que quaisquer ações concretas dependeriam de seu interesse e aquiescência para ser efetivada.
Assim, não há participação efetiva do grupo dominante no processo, mas o fato da Agenda 21 contar formalmente (no âmbito do discurso) com o apoio dos diversos segmentos locais, faz com que os benefícios de ser politicamente correto atinjam todos os segmentos e organizações municipais, sem distinção. Isso favorece a lógica dos free-riders discursivos (ver capítulo I). O fato já explicitado de que os representantes das instituições e organizações locais muitas vezes não são representativos dos segmentos locais, reforça ainda mais essa característica de distância entre o discurso e a prática.
Retomando à idéia de que o foco nas camadas dominadas, sem que haja condicionantes estruturais favoráveis, geraria capital social, conclui-se que a mesma se mostra falaciosa, como já foi demonstrado no capítulo II. Conforme apresentado naquele capítulo, o processo de Alta Floresta não foi capaz de alocar capital social do grupo dominante para o grupo dominado do campo político e social, e esse esforço de articulação entre os dominados não foi capaz de alterar a estrutura de poder existente e nem de fazer prevalecer seus interesses ou atuar como um grupo que promoveria, de forma cabal, o controle social.
Em Alta Floresta existe um histórico de associativismo, mas este sempre foi induzido de cima para baixo e esse fator fez com que o mesmo não tivesse continuidade ao longo do tempo. O PLDS de Alta Floresta (ALTA FLORESTA, 2009: 164) acentua que a maioria das associações locais foi construída principalmente com vistas a obter recursos do governo federal, municipal ou estadual. Para que a comunidade fosse beneficiada, ela precisava estar “organizada” em associações, caso contrário não poderia nem pleitear os recursos disponibilizados. Aquelas entidades que não foram beneficiadas, na sua maioria, não foram
119 para frente. Outras, mesmo recebendo recurso financeiro, não concluíram os projetos e foram encerradas.
Não está sendo afirmado aqui que o esforço de promoção do capital social por meio da participação dos segmentos dominados seja desaconselhável ou pouco útil. De fato, o fomento do ativismo desses grupos é relevante para que haja uma mudança no modelo de desenvolvimento local. O que é ressaltado aqui é que esse esforço, por si só, é insuficiente para promover uma real mudança do status quo local e a promoção de um modelo sustentável de desenvolvimento.
Para que a participação das camadas dominadas possa ter realmente uma mudança na qualidade de vida dessa população, é necessário que haja pré-requisitos estruturais que garantam a igualdade e a eficácia dessa participação, tal como é previsto no referencial da Governança Suficientemente Boa - GSB29 (GRINDLE, 2004, 2007). Desse modo, com foco nas possibilidades do processo histórico, o esforço fundamental de alocar capital social pode ser empregado a contento.