De la qualité des ressources humaines :

La capacité d’évaluation des situations, de diagnostic des besoins, de conception et d’exécution des programmes pertinents de protection sociale est aussi limitée par les faiblesses en qualité et en quantité des ressources humaines, dans la plupart des ministères impliqués [24]. Il s’agit de situation particulièrement préoccupante, à cause de l’instabilité de la structure des ministères, comme celui en charge de l’action sociale ou des affaires sociales, de plus en plus fusionné à d’autres ministères, au gré de renouvellement des gouvernements; ce qui constitue un facteur important de déstabilisation, de gaspillage des ressources déjà inexistantes, d’inefficacité, d’échec et d’éternel recommencement.

C’est dire enfin que ces incapacités liées au transfert des risques semblent renforcer à leur tour les inégalités et les problèmes de financement de la gestion des catastrophes; hypothéquant du coup la perspective de résilience des populations.

23

1.1.4. Des ressources financières limitées, face à un système de protection

sociale exempte de micro assurance climatique

Au regard des échecs qui semblent s’accumuler dans le cadre des luttes contre la pauvreté et les risques, pris sous ses multiples formes, une nouvelle approche s’impose [48]; sachant que « la protection sociale est un droit humain et une politique économique durable » [49]; un principe qui devrait guider toutes les interventions. En effet, le paquet minimum d’activités de réhabilitation – reconstruction, conçu dans le Programme d’Action Nationale d’Adaptation aux changements climatiques au Bénin (PANA-Bénin), n’a pas dans sa réalisation sur le terrain, nécessairement tenu compte des réalités contextuelles, des capacités ou ressources disponibles dans chaque région touchée, ni des différences dans les niveaux de vulnérabilité ou de résilience et encore moins des spécificités de chaque personne affectée ; donc des inégalités. Il va sans dire que les interventions de réhabilitation ou de relèvement et de reconstruction, telles que menées, montrent une absence, pour chaque risque, de grille de vulnérabilité pré établie et chaque fois actualisée, pour éviter que, par exemple, des quotas standards soient appliqués à tout le monde dans les différentes formes d’assistance (distribution du même nombre de feuilles de tôle à tous les ménages dont les cases sont détruites, distribution de vivres et de non vivres uniquement sur la base de la taille des ménages, sans distinction ou évaluation des besoins réels et surtout sans identifier ceux qui sont les moins touchés des plus touchés, etc. L’exemple des cas de Kpoto et de Gbossavi dans la commune de Zagnanado nous semble assez évocateur de l’irrationalité de l’assistance et des inégalités qu’elle perpétue (Voir en annexe 3, quelques photos des habitations des deux groupes de populations déplacées, prise en 2015, cinq ans après les inondations de 2010). Il s’agit d’une situation qui perpétue alors les vulnérabilités; d’autant plus que les risques ayant augmenté plus rapidement que les mesures et les moyens de lutte et de relèvement disponibles [48], elle pourrait se révéler désormais plus catastrophique pour les populations affectées, même si les événements climatiques, dans leurs manifestations futures, ne sont pas plus dangereux que les précédents. C’est dire que l'action de l’État et plus globalement les services offerts par l’État, les privés et la société civile dans le secteur de l'aide ne protègent pas suffisamment les plus vulnérables, face aux inégalités structurelles et aux risques croissants ; qui pourront s’aggraver, d’autant plus que ces problèmes ne sauraient être résolus si les stratégies se contentent d'appliquer les principes de développement habituels [48].

24

En effet, face aux risques et surtout face aux conséquences de leurs chocs et à la résistance à leurs pressions, surtout marquées par les inégalités, les problèmes des populations, des localités et des régions pauvres, qui sont plus vulnérables et plus exposées que les autres, sont des problèmes déterminés par : (i) les incapacités de l’État à faire preuve de leadership en matière de renforcement de la résilience et de réduction des inégalités ; (ii) les efforts de renforcement de la résilience non portés sur les inégalités, les pouvoirs et les droits ; (iii) le fait que l’identification, l’analyse et la gestion des risques ne constituent pas des composantes essentielles du développement ; (iv) les réformes institutionnelles qui ne sont pas précédées d’analyse stratégique, pour déterminer leur pertinence; (v) et les engagements financiers des donateurs internationaux, des agences des Nations unies et des ONG qui ne sont pas orientés spécifiquement en faveur du renforcement de la résilience face aux catastrophes, avec des actions durables pour abattre les obstacles institutionnels entre aide humanitaire et aide au développement [48] ; mais aussi les incapacités à résoudre de façon durable la problématique de l’aide au développement, tel que préconisé par l’Accord de Paris [50].

Cette situation repose le problème de la pauvreté, de l’exclusion et des incapacités. En effet, les préoccupations ne prennent pas toujours en compte ni certaines analyses de vulnérabilités et de capacités face aux catastrophes, ni certaines analyses du profil de risques qui ne prennent pas en considération les ressources et plus globalement les capacités auxquels font appel les populations pour faire face et se relever des conséquences des catastrophes et d’autres chocs extérieurs, qu’elles subissent ; et pour lesquels les techniques d’analyse ne sont pas conçues de façon à en tenir compte [51]. Par ailleurs, face aux catastrophes en situation de pauvreté, il apparaît que le mode de protection choisi ou le plus utilisé est l’assistance sociale / aide sociale – en réponse ponctuelle à un malheur qui frappe à la fois un grand nombre de personnes – mais qui ne semble pas, le plus souvent, être à la hauteur des attentes minimales. A ce propos, avec les questions en rapport avec le genre, on peut noter que la faiblesse de la couverture de la protection sociale concerne en particulier les femmes, qui ne bénéficient toujours pas d’un ensemble de garanties sociales leur permettant de faire face aux aléas de vie [19].

C’est dire que, face aux catastrophes naturelles, l’inexistence de micro assurance climatique semble renforcer les besoins chroniques non satisfaits, dans le cadre de la gestion des catastrophes, continuent de créer davantage de besoins d’aide, la dépendance à l’aide ; et les

25

incapacités à satisfaire plus de besoins, des plus difficiles aux plus complexes, exigent plus d’aide, aggravent la dépendance et entretiennent un cercle vicieux, où l’insuffisance ou l’inefficacité de l’aide, rend les besoins de plus en plus chroniques et non satisfaits, tout en favorisant et en renforçant la dépendance à l’aide. Cependant, dans notre contexte, la protection sociale est encore pensée, autour d’un consensus flou, partiel ou éphémère, parfois construit à des fins politiques, comme une action à court terme, permettant d’amortir les chocs sociaux ; au lieu d’être conçue comme une politique globale, qui combine : des programmes de transfert en espèces pour les populations en situation de vulnérabilité extrême, de nouveaux programmes de protection sociale inscrivant les politiques de transferts sociaux dans une perspective d’investissement social [52] et des programmes d’assurance sociale publics ou privés pour les travailleurs du secteur formel et informel.

Il va sans dire que, continuer à gérer les catastrophes au Bénin sans une politique de financement nationale et locale inscrite dans la durée, relèverait d’une "impertinence", qui pourrait pérenniser l’inefficacité de la gestion, qui pénalise les populations et le développement du pays. Cette situation pose un problème d’absence de financement durable de la gestion des catastrophes, qui reposerait sur le développement d’une micro assurance climatique et qui s’appuierait sur la définition d’un « Socle de Protection Sociale3 _{» [53], qui intégrerait la micro assurance}

climatique, afin de devenir catalyseur d’une résilience individuelle, collective et dynamique, face aux catastrophes. Cela requiert avant tout, pour être efficace, une analyse des déterminants de la résilience face aux catastrophes.

3 _{« Le socle de protection sociale vise à garantir l’accès à des paniers de biens, de services et de transferts de}

revenus essentiels définis à l’échelon national, pour que les gens ne connaissent pas la faim et ne souffrent de maladies que l’on peut soigner, ne restent pas sans éducation, ne soient pas réduits à boire de l’eau insalubre ou de rester sans logis. Ceci repose sur l’idée simple que les personnes qui ont accès à un ensemble de biens, services et transferts de base peuvent se hisser hors de la pauvreté ou de la précarité, et peuvent participer plus productivement aux économies »[52].

26

1.2. Absence d’intégration de micro assurance aux systèmes de