Les collectivités locales dégagent une capacité de financement de 1,7 Md€ en 2016, mais la situation est variable selon le niveau de collectivités. En particulier, les régions ont un besoin de financement de 1,4 Md€, de même que les groupements à fiscalité propre (0,1 Md€) et aussi les communes de plus de 100 000 habitants. Cette situation aboutit à une hausse du fonds de roulement des collectivités locales et à une limitation de l’accroissement de leur encours de dette. Ce dernier atteint ainsi 148,5 Md€ en 2016, en hausse de 1,8 %, après +2,8 % en 2015. C'est pour les régions que la dette progresse le plus rapidement (+6,9 % à périmètre identique entre 2015 et 2016).
Le taux d’endettement, mesuré par le ratio « dette/recettes de fonctionnement », atteint 75,4 % pour l’ensemble des collectivités (graphique). Il progresse surtout pour les régions, où son niveau est particulièrement élevé (109,1 %).
Les collectivités du secteur communal ont en 2016 continué d’augmenter les remboursements de dette et de moins recourir à l’emprunt. Le taux d’endettement des communes et de leurs groupements à fiscalité propre est presque stable depuis plusieurs années, entre 81 % et 83 %. Depuis 2012, il a augmenté pour les
11,1 Md€
4,8 Md€
7,8 Md€
4,8 Md€
28,5 Md€
10,1 Md€
3,2 Md€
2,6 Md€
2,8 Md€
18,7 Md€
0,1 Md€
1,4 Md€
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Communes (19,3 Md€) GFP (8,1 Md€) Départements (9,1 Md€) Régions (9,0 Md€) Ensemble (45,5 Md€)
Épargne brute Recettes d'investissement hors emprunts Besoin de financement Capacité de financement (3,8 %, soit 1,7 Md€)
Capacité de financement (13,8 %, soit 1,3 Md€)
Capacité de financement (10,1 %, soit 1,9 Md€)
Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales 31 Les finances des collectivités locales en 2017
communes et baissé pour leurs groupements.
Le taux d’endettement des départements se situe à un niveau structurellement bas en raison du poids prépondérant de la section de fonctionnement dans leurs budgets. Il est de 51,0 % en 2016, en baisse de 1,2 point sur un an (à périmètre identique entre 2015 et 2016, c’est-à-dire hors Martinique et Guyane). D’une part l’encours de la dette des départements a baissé à la suite du très fort recul du recours à l’emprunt (-20,9 %) et de la poursuite de la progression des remboursements de dette (+6,8 %) ; d’autre part leurs recettes de fonctionnement ont augmenté.
TAUX D’ENDETTEMENT : DETTE/RECETTES DE FONCTIONNEMENT
Note: Les périmètres des différents niveaux de collectivités ont été modifiés suite à la mise en place de la métropole de Lyon en 2015, et des collectivités uniques de Martinique et Guyane en 2016 Les évolutions retracées pour les régions en 2016/2015, pour les départements en 2016/2015 et en 2015/2014, et pour le bloc communal en2015/2014 sont calculées à périmètres constants, d’où les ruptures de séries. Champ : France métropolitaine et Dom.
Source : DGFiP, comptes de gestion en opérations budgétaires jusqu’en 2012, en opérations réelles ensuite ; calculs DGCL.
Emprunts structurés à risque souscrits
par les collectivités locales et leurs établissements publics
Une part significative de l’endettement des collectivités territoriales et de leurs établissements publics comporte des emprunts dits « structurés » à risque. Ces emprunts combinent dans un seul et même contrat un prêt bancaire classique et un ou plusieurs instruments dérivés, dont les intérêts sont déterminés selon l’évolution d’un ou plusieurs indices sous-jacents non standards (taux de change, différentiel entre un taux long et un taux court, écart de valeur entre deux indices d’inflation…), ou sont calculés selon des formules complexes pouvant être non linéaires, de sorte que l’évolution des taux supportés est plus que proportionnelle à l’évolution de l’indice lui-même.
Afin d’apporter une réponse pérenne au problème des emprunts structurés à risque, l’État a mis en place un dispositif global visant, d’une part, à limiter le recours à ces produits risqués et, d’autre part, à apporter un soutien aux collectivités territoriales et établissements publics souhaitant se défaire de leurs emprunts structurés.
Le cadre juridique du recours à l’emprunt des collectivités locales
On pourra se reporter à l’analyse détaillée du rapport 2015, ainsi qu’aux articles L. 1611-3-1, 20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
110%
120%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Régions
Bloc communal
Ensemble
Départements
R. 1611-33 et R. 1611-34 du code général des collectivités territoriales.
Le fonds de soutien aux emprunts à risque
Le fonds de soutien, créé par l’article 92 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances initiale pour 2014, vise à apporter une aide pour le remboursement anticipé aux collectivités territoriales et établissements publics les plus fortement affectés par les emprunts structurés et les instruments financiers.
Il est doté d’un Comité national d’orientation et de suivi (CNOS) qui émet des recommandations sur les modalités d’intervention du fonds ainsi que d’un service à compétence nationale, dénommé Service de pilotage du dispositif de sortie des emprunts à risque (SPDSER), chargé d’élaborer la doctrine d’emploi du fonds de soutien, après consultation du CNOS, et d’instruire les demandes d’aides.
Avec une enveloppe initiale de 1,5 Md€, à raison de 100 M€ par an pendant une durée de 15 ans, la capacité d’intervention du fonds a été doublée en la portant à 3 Md€ par l’article 31 de la loi n°2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, suite à la décision de la Banque nationale suisse du 15 janvier 2015 de modifier sa politique de change impactant directement les emprunts à risque indexés sur le taux de change euro/franc suisse.
Parallèlement, le taux d’aide du fonds, initialement plafonné à 45 % des indemnités de remboursement anticipé, a été relevé à 75 %, par l’article 111 de la loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), pour permettre la prise en charge de la majorité des surcoûts induits par cette hausse.
L’aide versée au titre du fonds de soutien a en effet pour objectif de financer une partie de l’indemnité de remboursement anticipée (IRA) dont doivent s’acquitter les collectivités et établissements publics pour sortir de leurs encours les plus risqués.
Il existe cependant un système dérogatoire pour les collectivités qui ont gardé leurs encours risqués : - dans un premier temps et pour une durée initiale de 3 ans (à compter du dépôt de dossier), une part de cette aide peut être versée pour faire face aux charges financières relatives à ces emprunts et instruments ;
- à l’issue de cette phase, les collectivités territoriales ou établissements publics peuvent obtenir la poursuite de cette prise en charge pour les contrats dont le taux n’est pas indexé sur la seule parité entre l’euro et le franc suisse (décision du CNOS en date du 28 janvier 2016), par période successive de 3 ans jusqu’à leur terme ; pour les contrats liés au franc suisse, le versement du solde de l’aide est subordonné au remboursement anticipé de ces derniers.
Le versement de l’aide au titre d’un ou de plusieurs emprunts structurés et instruments financiers souscrits auprès d’un même établissement de crédit est subordonné à la conclusion préalable, avec cet établissement, d’une transaction au sens de l’article 2044 du code civil.
Le dispositif permet également de financer, en partie, une prestation d’accompagnement à la gestion de l’encours de dette structurée pour les collectivités territoriales et les établissements publics dont la population est inférieure à 10 000 habitants. Une enveloppe de 2,5 M€ par an dans le cadre de ce fonds de soutien est dédiée à cette prise en charge dans la limite de 50 % de la totalité des frais engagés chaque année.
À ce jour, la totalité des demandes d’aide a été instruite. Sur les 676 collectivités et établissements ayant déposé un dossier de demande d’aide comprenant au moins un prêt à risque éligible, 578 collectivités et établissements publics ont signé une convention pour un montant d’aide total de 2,56 Md€, versé en 14 échéances. Au 31 décembre 2016, le montant total des aides effectivement décaissées et versées s’élève à 258,6 M€.
Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales 33 Les finances des collectivités locales en 2017